城市治理與政策的秩序維度

■毛壽龍

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授)

對于人類而言城市化是現(xiàn)代化的核心。有了城市化才有了現(xiàn)代文明。對于個人來說，從鄉(xiāng)村進入城市就是進入了一個全新的生活空間。這里有無數(shù)的陌生人，有繁忙的交通，有高密度的地鐵在低沉地轟鳴著運送成千上萬的人。在這里，人們可以有舒適的生活，享受人生，也可以有一份工作，去追尋自己的夢想；在這里，人們可以結(jié)交各種各樣的人，甚至成為朋友。城市的確給人們以自由的空氣和美好的生活。

但由于人們不斷涌入城市，給大城市帶來很多問題。全世界大城市的共性問題就是交通擁堵，行路難，停車難，并造成環(huán)境污染。公共交通供給不足，地鐵再多，也同樣會產(chǎn)生擁堵。對此，世界上很多國家的城市有的只能聽之任之，讓城市每天在擁堵中運行；有的如香港、新加坡則采取了控制牌照發(fā)放等方法，交通擁堵有所改善，但這些措施只適用于相對封閉的城市。個別比較開放的城市，如倫敦收取擁堵費，但效果并不是很好。一般城市的措施都是建設(shè)更多的道路，修建更多的地鐵，設(shè)立更多的公交線路，修建更多的停車場。有些城市在規(guī)劃的時候就讓出一半的土地用于道路建設(shè)。但更多的路、更多的空間、更多的地鐵和公交，會引來更多的交通流量。道路依然不夠用，行車難、停車難、交通難，仍是困擾大城市的大問題。

大城市是文明的體現(xiàn)。但其除了交通問題以外還有人口稠密的問題。在大城市的犄角旮旯，總會有很多無家可歸者。即使發(fā)達國家的大城市，也有很多無家可歸者。在發(fā)展中國家，如印度和巴西在大城市的周邊地區(qū)，更是有大量的貧民窟。對中國的大城市來說，亦如此。雖然不存在大量的貧民窟，但大城市發(fā)展速度過快，產(chǎn)生了大量的流動人口。許多城市沒有戶籍的常住人口超過一千萬。而在城鄉(xiāng)結(jié)合部，一個村本地人口可能只有一千多人，而外地來的流動人口卻有幾萬人*主要指北京、上海、深圳的城鄉(xiāng)結(jié)合部，如北京皮村等地方。。由于其產(chǎn)業(yè)沒有很好的規(guī)劃，存在很多安全隱患，流動人口居住的房屋也因往往是違法違規(guī)建筑而存在很多安全隱患。但這些房屋租金很便宜，適合低收入人群居住。實際上“貧民窟”問題，在中國也存在，只是規(guī)模比較小。要解決好這些問題，政策分析家有很多辦法即工具箱，工具箱里有很多政策工具。這些工具，各有各的道理，很多工具箱都在實踐中使用過并得到較好的效果。

第一個工具箱，由城市規(guī)劃學(xué)家提供。他們認(rèn)為，大城市的問題都是由規(guī)劃導(dǎo)致的。如果有良好的理念、良好的設(shè)計，大城市病就不會出現(xiàn)，不會出現(xiàn)人口高度密集、交通擁堵問題；更不會出現(xiàn)低端產(chǎn)業(yè)和“低技能人口”集聚的問題。最早的城市設(shè)計是單中心的，圍繞中心城區(qū)形成次中心城區(qū)和郊區(qū)，這樣的設(shè)計非常美觀，但隨著城市的發(fā)展，城市像攤大餅一樣發(fā)展，結(jié)果導(dǎo)致自外而內(nèi)出現(xiàn)了大規(guī)模的交通擁堵，早上進不去，晚上出不來，環(huán)路時時堵，而一開始并沒有及時規(guī)劃的城鄉(xiāng)結(jié)合部，則出現(xiàn)了大規(guī)模的“貧民窟”。

單中心的思路不行，城市規(guī)劃學(xué)家就開始運用多中心的思路。如在大城市周邊設(shè)計一些衛(wèi)星城市，疏散一部分城市功能；在城市郊區(qū)設(shè)計一些居民小區(qū)，然后建造輕軌、快軌和專用公交車道等快速專用公交，讓居民能夠快速進出城市，從而疏散中心城區(qū)人口；在交通要道設(shè)立大型交通樞紐；從城區(qū)到郊區(qū)建設(shè)市政高速公路，用高架橋取代紅綠燈；降低中心城區(qū)密度，在拆遷一部分老舊建筑后增加綠地，整治市中心河道，在河道邊上修建沿河休閑公園等。這樣做雖然局部解決了一些問題，但城市一旦運作起來，依然存在問題。就人口集聚來說，中心城區(qū)的人口一部分被疏散到了郊區(qū)，但新的人口又填補進來。郊區(qū)人口一部分來自中心城區(qū)，但更多的是從外地蜂擁而來的新增人口。結(jié)果郊區(qū)也發(fā)展起來，城市人口規(guī)模加大。衛(wèi)星城市發(fā)展起來后，一般起不到疏散中心城市人口的作用，反而使大城市總體人口規(guī)模迅速膨脹。在這個過程中，跟不上規(guī)劃的地方私搭亂建成風(fēng)，處于野蠻生長的狀態(tài)，由于政府管理沒有及時到位，結(jié)果也同樣會出現(xiàn)很多所謂的“貧民窟”。

規(guī)劃學(xué)家接著開始運用網(wǎng)格化的設(shè)計思路：把城市設(shè)計成網(wǎng)格狀。一條條大路東西向、南北向互相交錯，形成交通主干道。地鐵線路、公交線路也是南北東西地網(wǎng)格狀展開。道路寬闊，縱橫交錯，并且還修建高架橋，讓車輛能夠快速通過。這種設(shè)計理念是讓大城市的發(fā)展徹底去中心化。照此邏輯，如果真的能徹底去中心化，就能徹底去除與單中心和多中心相關(guān)的大城市病。但是新的問題同樣存在。網(wǎng)格狀的交通線路在交通上似乎實現(xiàn)了去中心化，但城市發(fā)展本身并不是去中心化的。一個個點的發(fā)展，還是會產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集聚或者行業(yè)集聚，還是會形成一個個運作意義上的中心。而恰恰這些中心點又形成了新的交通擁堵點。雖然交通資源是按網(wǎng)格狀去中心化分配的，但結(jié)果這些中心點的擁堵問題卻更加嚴(yán)重。顯然，在城市的發(fā)展過程中，網(wǎng)格化設(shè)計思路也不可能阻止進一步的產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚。所謂“貧民窟”問題，也就難以解決。

第二個工具箱，是在城市規(guī)劃專家的策略失敗后，由城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的專家提供。他們認(rèn)為，每一個城市都可以有自己的產(chǎn)業(yè)定位。城市發(fā)展初期可以發(fā)展很多低端產(chǎn)業(yè)。比如低端制造業(yè)甚至小作坊、勸業(yè)場等。臨街圍墻也可以拆除，然后修建一些簡易的房子，為發(fā)展商業(yè)使用。比如當(dāng)年北京大學(xué)南墻就被拆除用來發(fā)展小商業(yè)。城市郊區(qū)每個村也可以自己招商引資，發(fā)展一些養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)甚至一些小規(guī)模的加工業(yè)。在有一定基礎(chǔ)時，可以建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)，集中發(fā)展一些產(chǎn)業(yè)。而且每個城市可以有自己的支柱產(chǎn)業(yè)，有些城市發(fā)展汽車業(yè)，有些城市發(fā)展電子工業(yè)，有些城市發(fā)展機械制造業(yè)、重裝備制造業(yè)，沿海城市可以發(fā)展造船業(yè)、出口工業(yè)園區(qū)等。在城市人口規(guī)模擴張的時候，可以適時推動房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至新建一個城區(qū)。在互聯(lián)網(wǎng)時代，可以發(fā)展金融企業(yè)。在產(chǎn)能過剩的時代，則逐步淘汰一些低端產(chǎn)業(yè)。在進一步發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)的時候，招商引資、招智引才，大量引進高技能人才，發(fā)展城市。在這個過程中，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃可以起到關(guān)鍵的作用。只要產(chǎn)業(yè)規(guī)劃得當(dāng)，適當(dāng)淘汰落后產(chǎn)業(yè)，疏散低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口，城市就會保持自己的先進性，確保產(chǎn)業(yè)是高端產(chǎn)業(yè)，人才是高端人才，城市自然也會是高端的國際化大都市。不過，城市規(guī)劃學(xué)家規(guī)劃沒有成功，他們理論解釋可能有效，但是因此提供的政策卻未必有效。尤其對國際化大都市來說，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)無可厚非，但因此轉(zhuǎn)化成驅(qū)趕“低技能從業(yè)人員”或者“低素質(zhì)人口”等做法，從道義上說不通，從效果上也未必能夠符合預(yù)期。

為什么城市規(guī)劃會失??？或者說為什么城市產(chǎn)業(yè)政策也會失??？大城市的交通擁堵、人口密集問題很難解決嗎？我們應(yīng)該如何去思考這些問題，如何正確對待城市發(fā)展中的種種問題？我認(rèn)為，這需要我們運用新的思維、從新的角度去面對問題，尤其是需要從秩序的維度來思考這些問題。城市發(fā)展是有秩序維度的。城市規(guī)劃從空間規(guī)劃到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，到人口規(guī)劃、交通設(shè)施規(guī)劃、公交規(guī)劃、地鐵規(guī)劃，到其他種種規(guī)劃，都應(yīng)從專業(yè)的維度著眼。這些規(guī)劃的專業(yè)水平越高，實用性越強，一個大城市發(fā)展的專業(yè)水平也就越高。一個有規(guī)劃的城市和在規(guī)劃領(lǐng)域投入適當(dāng)?shù)某鞘?，比一個沒有規(guī)劃、野蠻生長的城市，顯然要好看得多，顯然有更高的空間利用效率和土地等資源使用效率，公交和地鐵也顯然更能夠發(fā)揮承載交通的功能。一些城市下水道一到雨季就運作不暢，到處都是積水，一些城市一到雪天就癱瘓，說明這些城市的規(guī)劃設(shè)計存在很大的問題。

規(guī)劃很重要，只就某一個橫斷面而言。對于一個新建的城區(qū)如鄭州新城，或者完全新建的城市如即將建設(shè)的雄安新區(qū)來說，城市規(guī)劃尤其重要。鄭州新城的規(guī)劃很有水平，鄭州新城的發(fā)展非常好。雄安新區(qū)目前還是一個沒有得到開發(fā)的鄉(xiāng)村地區(qū)，對雄安新區(qū)來說，規(guī)劃水平的高低直接決定未來雄安新區(qū)發(fā)展的格局。但是，如果就一個發(fā)展中的城市來說，發(fā)展總是有一個過程的。很多世界性的大城市都有上千年的歷史，即使是地下管線，有些也有幾百年的歷史。例如，在中國很多城市地鐵剛剛建成，而紐約的地鐵已有了一百多年的歷史，總長度相當(dāng)于從紐約到芝加哥的距離。很多城市剛開始只是一個小鄉(xiāng)村或小漁村，然后逐步發(fā)展起來。在這個過程中，顯然不可能進行全盤的專業(yè)規(guī)劃，只能逐步發(fā)展、逐步規(guī)劃，規(guī)劃只是城市發(fā)展的一部分。城市人滿為患、交通擁堵、聚集大量貧困人口等問題，是伴隨城市發(fā)展始終的問題，并不是城市發(fā)展至幾千萬人口后才出現(xiàn)的。這說明，城市規(guī)劃的“秩序”不可能真正主導(dǎo)已有一定歷史的城市的發(fā)展。城市規(guī)劃的“秩序”必須尊重歷史，必須尊重城市發(fā)展內(nèi)在、外在的各種力量，只有這樣才能真正有助于城市的發(fā)展。而且城市規(guī)劃專業(yè)本身也是在城市發(fā)展過程中發(fā)展起來的，城市規(guī)劃專業(yè)的歷史實際上是與城市自身發(fā)展的歷史同步的。從這個意義上看，即使是新城市、快速發(fā)展的城市的規(guī)劃秩序，也并不能完全主導(dǎo)城市的發(fā)展。因為城市的發(fā)展在經(jīng)濟上與其說是規(guī)劃主導(dǎo)的，不如說是市場秩序主導(dǎo)的。

當(dāng)然，在歷史上，市場往往并不是城市發(fā)展唯一的主導(dǎo)因素。在中文里，城市由“城”和“市”組成?！俺恰?，傳統(tǒng)上指的是城墻，主要用于軍事目的，城墻外一般還有護城河，用于軍事防衛(wèi)?！俺恰敝饕擒娙笋v扎的營地?！俺恰敝饨凶觥肮保话闶抢习傩站幼〉牡胤?。老百姓集聚在一起，也有安全的目的，因為有軍隊保護。但人群集聚之后，就會有生產(chǎn)和消費的專業(yè)化分工，就會有交易活動，市場隨之產(chǎn)生，包括生產(chǎn)產(chǎn)品的作坊、買賣消費品的市場，此外還有勞動力市場。發(fā)達的地方還有當(dāng)鋪等原始的金融市場。當(dāng)然有了房子，還會有房地產(chǎn)市場。有些產(chǎn)品遠道而來，有的則轉(zhuǎn)口貿(mào)易到國外或海外，因此有了國際貿(mào)易，這樣的城市往往處于交通要道，這是古代城市發(fā)展的邏輯。

現(xiàn)代城市的發(fā)展與此不同，老城市往往有老城區(qū)。老城區(qū)的城墻一般都被拆掉了，個別留下的也是文物古跡。中國在實行計劃經(jīng)濟時期，城市基本沒有什么發(fā)展，因為市場經(jīng)濟在那個時代只是計劃經(jīng)濟的尾巴，需要設(shè)法割掉。市場經(jīng)濟沒有發(fā)展，城市發(fā)展就缺少了擴張性的市場秩序的力量。相反，由于計劃經(jīng)濟力量有限，無法支撐大規(guī)模的城市消費，在當(dāng)時還不得不通過“上山下鄉(xiāng)”來疏散城市人口。改革開放之后，中國開始發(fā)展市場經(jīng)濟，但市場經(jīng)濟的發(fā)展并不是一蹴而就的，如果想讓市場經(jīng)濟一蹴而就則需要休克療法，而休克療法的結(jié)果是市場沒有形成，經(jīng)濟就已休克過去了。

中國城市發(fā)展的過程其實是市場秩序的發(fā)展過程。在20世紀(jì)80年代，中國經(jīng)濟改革主要是放開價格，商品和服務(wù)開始可以自由交易。經(jīng)過一段時間的努力，基本解決了溫飽問題。但因為物資緊缺，通貨膨脹也在所難免，其結(jié)果是大量的利潤流向流通環(huán)節(jié)，倒買倒賣的“倒?fàn)敗本统闪四莻€時代城市中的富人。繁榮的商品市場也為灰色的城市帶來了一抹亮麗的風(fēng)景線。從90年代初，中國開始全面發(fā)展市場經(jīng)濟，剛開始時全國三分之一的GDP來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，有三分之一的GDP來自招商引資引進來的外企，后來民營經(jīng)濟大規(guī)模成長。當(dāng)時中國沿海地區(qū)的經(jīng)濟特區(qū)大發(fā)展，沿海開放城市大發(fā)展，全國各地到處都是開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)。進入新世紀(jì)，加入WTO后中國甚至變成了世界工廠，為全世界生產(chǎn)消費品。中國城市自然也產(chǎn)生了很多商貿(mào)城、批發(fā)城，還有工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)，后來又有高科技區(qū)、自貿(mào)區(qū)。在成為世界工廠的同時，各大城市包括一線、二線和三、四線城市，都次第進入了房地產(chǎn)開發(fā)的時代。中國城市在房地產(chǎn)市場的推動下進入了新一輪的迅速發(fā)展時期。很多城市一年小變樣，兩年中變樣，三年大變樣，往往在短短的三五年里，完成了整個城市從大拆、大建到基本建成全新城市的過程。在這個過程中，持續(xù)不變的主旋律是城市中各類市場秩序的發(fā)展，從商品市場秩序，到企業(yè)產(chǎn)權(quán)秩序，到房地產(chǎn)市場秩序，到金融市場秩序，直到最近的“互聯(lián)網(wǎng)+市場秩序”，其背后則是勞動力市場的發(fā)展，以及企業(yè)家創(chuàng)業(yè)群體的發(fā)展。

這一發(fā)展過程當(dāng)然也有政府城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用。但從政策角度來說，一個城市事先能預(yù)料到未來三四十年的發(fā)展是幾乎不可能的。即使是有限理性學(xué)者所說的有限理性也是不可及的，更多的是“摸著石頭往過河”的過程。因此，在發(fā)展過程中城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃沒有發(fā)揮決定性或者主導(dǎo)的作用，那么在三四十年后城市發(fā)展到一定階段時，政府試圖通過局部的城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃來調(diào)整城市的基本發(fā)展方向，也是不可能的。實際上城市人口眾多、交通擁堵甚至是低端產(chǎn)業(yè)過多、“低技能人口”過多，這些問題都只是城市發(fā)展光鮮的白天的另一面，也就有了陰影的部分。城市只要光鮮的一面而不要陰影的一面也是不可能的。

當(dāng)然并不能低估城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用?，F(xiàn)在很多地方都制定了城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，可以想像，如果沒有城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，城市的發(fā)展會產(chǎn)生多么無序的后果。但也不能夸大城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃奇妙的作用，就像畫畫那樣，在干凈的畫布上總是能夠畫出最美麗的圖畫。尚且不說畫出來的畫是不是都是美麗的，即使能夠畫出來，城市建設(shè)和發(fā)展也是另外一回事。城市規(guī)劃和城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃只是其中的一種秩序，也就是專業(yè)秩序，更重要的還有城市發(fā)展中人的行動的秩序。正是人的行動的秩序，形成了市場的各種秩序，這種秩序有其專業(yè)性，也有其原始性，更重要的是它既有封閉性，同時又有多個點的內(nèi)在和外在的擴展性。這種具有內(nèi)在活力人的行動的秩序，是城市治理與政策冰山下看不見的部分。在這種秩序中，什么是低端產(chǎn)業(yè)，什么是低技能工作，什么是低技能從業(yè)人口，都是相對而言的，而且即使存在特定的高端產(chǎn)業(yè)、高端工作人員，相互之間誰也不能缺了誰，是相互依存的關(guān)系。開個洗車行，是低端產(chǎn)業(yè)，但城市那么多車總是需要清洗的吧？恰恰是這些缺不了的東西，常常被城市規(guī)劃者乃至產(chǎn)業(yè)規(guī)劃者所忽視。也正因此，這些產(chǎn)業(yè)往往只能無序發(fā)展或通過打游擊的方式發(fā)展，其發(fā)展水平也永遠只是“游擊隊”的水平。

總之，城市治理與政策存在著內(nèi)在的秩序，這些秩序其實都是人的行動的結(jié)果。城市規(guī)劃者和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃者試圖用單中心的思維來思考這些問題，試圖通過單中心的城市治理思路來塑造城市和界定城市的問題，并運用單中心的政策手段來改造城市、解決這些城市病，但結(jié)果難以如愿。一些規(guī)劃者、治理者的確改變了單中心的思路，試圖用多中心甚至是無中心的網(wǎng)格思路來彌補單中心思維的不足，但他們看不到城市里人的行動形成的無中心或多中心的內(nèi)在的或者外在的秩序。因此，他們的思路雖然號稱是多中心或無中心的，其實依然是單中心的，他們的政策當(dāng)然也無法達到預(yù)期的效果。只有意識到城市發(fā)展具有內(nèi)在秩序時，城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的專業(yè)秩序的力量才能真正發(fā)揮作用，否則反而給城市發(fā)展不斷造成干擾。