百分之百承擔(dān)全球氣候治理義務(wù)的論述與建議

柴麒敏 樊 星 徐華清

習(xí)近平主席2017年1月18日在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部發(fā)表的題為《共同構(gòu)建人類命運共同體》主旨演講中指出，“《巴黎協(xié)定》的達(dá)成是全球氣候治理史上的里程碑。我們不能讓這一成果付諸東流。各方要共同推動協(xié)定實施。中國將繼續(xù)采取行動應(yīng)對氣候變化，百分之百承擔(dān)自己的義務(wù)。”百分之百承擔(dān)義務(wù)這一莊嚴(yán)承諾，為我國參與、貢獻(xiàn)和引領(lǐng)全球氣候治理劃定了底線，既展現(xiàn)了中國對自主決定與自身國情和發(fā)展階段相適應(yīng)的氣候政策目標(biāo)的充分自信，也展現(xiàn)了中國作為負(fù)責(zé)任大國在《巴黎協(xié)定》遭遇波折的歷史時刻的果敢擔(dān)當(dāng)，堅定地向國際社會傳遞了積極信號，為各方共同努力在后續(xù)聯(lián)合國多邊進(jìn)程中維護(hù)這一來之不易的成果奠定了主基調(diào)。

承諾提出的時代背景和歷史意義

習(xí)近平主席的講話縱論古今、切中時弊，全面系統(tǒng)闡述了中國主張，提出了中國方案，得到世界各國的普遍認(rèn)同和好評，其關(guān)于百分之百承擔(dān)義務(wù)的表述并非一般性表態(tài)，而是意有所指、有的放矢，是在對當(dāng)今世情、國情全面深刻把握的背景下有針對性提出的鄭重承諾，體現(xiàn)了鮮明的習(xí)近平新時代生態(tài)文明思想和大國外交思想。

首先，這一承諾是在全球大發(fā)展、大變革、大調(diào)整的關(guān)鍵時期提出的，體現(xiàn)了新時代中國參與全球治理的正確義利觀。當(dāng)今世界充滿不確定性，人們對未來既寄予期待又感到困惑，難民危機(jī)、氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)蔓延，沒有哪個國家能夠獨自應(yīng)對人類面臨的各種挑戰(zhàn)。另一方面，一些大國政策內(nèi)顧傾向加重，保護(hù)主義抬頭，“逆全球化”思潮暗流涌動，全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革緊迫性越來越突出，多邊進(jìn)程亟需輸入“正能量”。這一承諾很好體現(xiàn)了如何在風(fēng)云變幻的國際局勢中，圍繞人類社會面臨的重大戰(zhàn)略問題，保持戰(zhàn)略定力，掌握戰(zhàn)略主動，牢牢站在全球道義制高點上，為全球生態(tài)安全不斷貢獻(xiàn)中國智慧和力量。

其次，這一承諾是在構(gòu)建人類命運共同體的中國方案中提出的，展現(xiàn)了新時代中國共商共建共享清潔美麗世界的決心。面對工業(yè)革命以來人類面臨的全球環(huán)境挑戰(zhàn)，中國提供的解決方案是構(gòu)建人類命運共同體，建設(shè)一個清潔美麗的世界。呼吁各方相向而行，共同推動《巴黎協(xié)定》實施，倡導(dǎo)綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)的生產(chǎn)生活方式，平衡推進(jìn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程，不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。全球氣候治理作為“一面鏡子”，具有廣泛的國際影響力、感召力和塑造力，這一承諾很好體現(xiàn)了中國作為全球應(yīng)對氣候變化事業(yè)的積極參與者，有誠意、有決心為構(gòu)建人類命運共同體、建設(shè)清潔美麗的世界作出新的貢獻(xiàn)。

第三，這一承諾是在美國政府意欲退出《巴黎協(xié)定》的背景下提出的，展示了新時代中國作為發(fā)展中大國的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。特朗普政府將部分利益群體和政黨意志付諸國家行動，進(jìn)一步加重了國際社會的憂慮。輿論在一片嘩然和指責(zé)的同時，也在緊盯著主要大國的態(tài)度和立場，特別是對新興大國展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力、填補治理赤字懷有期待?！栋屠鑵f(xié)定》作為聯(lián)合國多邊進(jìn)程談判取得的里程碑式成果，其生命力在于付諸實施。中國已經(jīng)為《巴黎協(xié)定》的達(dá)成和生效作出了歷史性貢獻(xiàn)，這一承諾進(jìn)一步展示了中國作為發(fā)展中大國，維護(hù)國際法治權(quán)威、善意履行義務(wù)、不斷為人類作出更大貢獻(xiàn)的負(fù)責(zé)任大國形象。

同時，這一承諾也是在國內(nèi)大力推進(jìn)綠色低碳發(fā)展形勢下提出的，彰顯了加快建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系的信心。積極應(yīng)對氣候變化是中國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，不是別人要我們做，而是自己要做。這一承諾既表明中國領(lǐng)導(dǎo)人在積極回應(yīng)國際社會期待和展現(xiàn)政治家應(yīng)有擔(dān)當(dāng)?shù)耐瑫r，保持著清醒頭腦，不冒進(jìn)、不說大話，展示了“言必信、行必果”的中國風(fēng)格。另一方面，也明確闡述了中國做好國內(nèi)應(yīng)對氣候變化工作的基本方略，這就是中國當(dāng)前和今后需要全面落實應(yīng)對氣候變化的各項目標(biāo)、任務(wù)和要求，加快培育低碳發(fā)展新動能，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，加快形成低碳的消費模式和生活方式，建設(shè)美麗中國，做好中國的事情本身就是中國對世界最大的貢獻(xiàn)。

承諾中有關(guān)“義務(wù)”的初步理解和分析

準(zhǔn)確把握“義務(wù)”的內(nèi)涵是更好在全球氣候治理中承擔(dān)中國義務(wù)的基礎(chǔ)。狹義的“義務(wù)”是指國際法中的相關(guān)主體在國際交往中依據(jù)國際法各種淵源的規(guī)定所應(yīng)遵循的法律義務(wù)，國際條約、國際習(xí)慣是國際法的主要淵源，國際法主體的權(quán)利和義務(wù)大多數(shù)起源于此，遵守國際義務(wù)是傳統(tǒng)國際法中的一項重要原則。而廣義的“義務(wù)”還包括“承諾”，即基于自愿性、自主性和靈活性通過多雙邊的渠道應(yīng)允完成的義務(wù)，一般表現(xiàn)為政府聲明或宣言，不需要立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)且不具有法律約束力，只是表達(dá)政治或道德上的善意履行的良好意愿，并可以根據(jù)形勢的變化撤銷。在國際實踐中，受限于國際協(xié)定締結(jié)的妥協(xié)性，往往后者發(fā)揮的作用反而并不比前者弱。

縱觀全球氣候治理的整體進(jìn)程，我國在參與、貢獻(xiàn)和引領(lǐng)的過程中陸續(xù)形成了中國特色的“義務(wù)”范疇，按照來源和方式主要分為三類：一是簽署并批準(zhǔn)生效的國際條約中規(guī)定的義務(wù)，主要包括《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《坎昆協(xié)議》《巴黎協(xié)定》中有關(guān)發(fā)展中國家的條款，特別是我國提交的國家適當(dāng)減緩行動（NAMAs）以及國家自主決定貢獻(xiàn)（NDCs）文件等；二是由國家領(lǐng)導(dǎo)人或主席特別代表在聯(lián)合國正式場合的主旨發(fā)言中做出的義務(wù)承諾，主要包括聯(lián)合國氣候峰會、締約方大會、高級別簽署儀式中的講話等；三是主要議事平臺、多雙邊進(jìn)程中共同發(fā)表的聯(lián)合聲明或宣言中所列的義務(wù)，主要包括高層領(lǐng)導(dǎo)人互訪、二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會、金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會等。在約束力上，第一、二類的義務(wù)概念相對嚴(yán)格，而多雙邊承諾一定程度上還取決于各方各自遵照執(zhí)行的具體情況。

同時，按照內(nèi)容和屬性，中國特色的“義務(wù)”大致可以分為五類：一是目標(biāo)類義務(wù)，如峰值、碳強(qiáng)度、非化石能源占比、碳匯等減緩目標(biāo)；二是報告類義務(wù)，如通報國家自主貢獻(xiàn)、國家溫室氣體清單、國家信息通報、兩年更新報告等；三是行動類義務(wù)，如啟動全國碳排放交易體系、推動綠色電力調(diào)度、嚴(yán)控公共投資流向海外高污染高排放項目等；四是援助類義務(wù)，如宣布設(shè)立中國氣候變化南南合作基金、啟動“十百千”南南合作項目、支持聯(lián)合國秘書長推動南南合作等；五是合作類義務(wù)，如舉辦中美氣候智慧型/低碳城市峰會、建立中歐低碳城市伙伴關(guān)系等。此外，還有一些原則性、一般性的條款規(guī)定的義務(wù)，因其缺乏量化的規(guī)定或已經(jīng)轉(zhuǎn)化成更為具體的上述五類內(nèi)容，在此不再專列。從實踐來看，第一、二、四類因其具有量化目標(biāo)或可操作性的標(biāo)準(zhǔn)更容易被評估和比較，而三、五類往往因其具有新聞效應(yīng)則更受國際輿論的關(guān)注。

義務(wù)的主要內(nèi)容和實施進(jìn)展

截至目前，已經(jīng)提出明確目標(biāo)或時間表的義務(wù)的主要內(nèi)容和來源主要包括12項目標(biāo)任務(wù)（其中目標(biāo)4項、任務(wù)8項）、8項報告、4項行動、4項援助和8項合作類義務(wù)，共計36項應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的主要義務(wù)。

其中，已完成的包括：（1）提前實現(xiàn)到2020年的森林蓄積量目標(biāo)，將碳強(qiáng)度下降、非化石能源占比提高、森林蓄積量上升目標(biāo)以及各項子目標(biāo)納入規(guī)劃或工作方案實施；（2）提交國家適當(dāng)減緩行動和國家自主貢獻(xiàn)文件、提交第一次兩年更新報告，兩次提交國家信息通報，三次編制完成國家溫室氣體清單；（3）如期啟動全國碳排放交易體系（發(fā)電行業(yè)）；（4）啟動南南合作“十百千”項目，提供資金支持聯(lián)合國開展南南合作；（5）舉辦了中美、中歐低碳城市會議，實施中歐碳排放交易能力建設(shè)合作項目，推動中國太陽能企業(yè)在巴西投資建廠和項目開發(fā)。

正在實施中的包括：（1）到2020年和2030年的碳強(qiáng)度下降、非化石能源占比提高、森林蓄積量增加等目標(biāo)，以及新建燃煤發(fā)電機(jī)組平均供電煤耗下降、天然氣占比提高、煤層氣產(chǎn)量提高、風(fēng)電和光伏裝機(jī)量提高、地?zé)崮芾靡?guī)模提高、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占比提高、二氟一氯甲烷排放下降、化肥農(nóng)藥使用量零增長、新增綠色建筑占比提高、大中城市公共交通出行占比提高等任務(wù)的實施；（2）每兩年提交一次兩年期更新報告并開展國際磋商和分析，每四年提交一次國家信息通報，每五年通報一次國家自主貢獻(xiàn)，定期提交溫室氣體排放清單、適應(yīng)信息通報、能力建設(shè)進(jìn)展、自主貢獻(xiàn)實施進(jìn)展；（3）全國碳排放交易體系進(jìn)一步覆蓋鋼鐵、電力（除發(fā)電行業(yè)之外）、化工、建材、造紙和有色金屬等重點行業(yè)，嚴(yán)控公共投資流向國內(nèi)外高污染、高排放項目，2019年實施下一階段載重汽車整車燃油效率標(biāo)準(zhǔn)；（4）依托應(yīng)對氣候變化南南合作物資贈送項目，實施“十百千”項目；（5）建立中加氣候變化和清潔增長部長級對話，建立中歐低碳城市伙伴關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)碳市場方面的已有雙邊合作。

正在著手準(zhǔn)備和啟動的包括：（1）二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰；（2）在2020年之前通報本世紀(jì)中葉長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略；（3）優(yōu)先調(diào)用可再生能源發(fā)電和高能效、低排放的化石能源發(fā)電資源；（4）設(shè)立200億元人民幣的中國氣候變化南南合作基金；（5）探索在第三國特別是發(fā)展中國家開展可再生能源、能效及防災(zāi)減災(zāi)方面的合作（南南北合作）。

因故暫?；蚪K止的包括：中美氣候變化工作組、中美氣候智慧型/低碳城市峰會等。

從各項義務(wù)實施的具體進(jìn)展來看，義務(wù)的來源和期限是影響其進(jìn)度的主要因素，其中來自中美聯(lián)合聲明的義務(wù)內(nèi)容目前多被擱置，而實施期限較長的義務(wù)則很多還未正式啟動。下一階段，如何對待上述兩類義務(wù)的實施將會影響到我國的內(nèi)政和外交，需要更為全面的考慮。

百分之百承擔(dān)義務(wù)的政策建議

當(dāng)前，中國發(fā)展和全球治理都處于新時代，新的挑戰(zhàn)、風(fēng)險、阻力和矛盾不斷涌現(xiàn)，全球性問題不斷加劇，堅持綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，建設(shè)一個美麗的中國和世界，共同構(gòu)建人類命運共同體，實現(xiàn)共贏共享，既是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的重要內(nèi)容，也是拓展發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的途徑和解決人類可持續(xù)發(fā)展問題的中國方案?！按蟮乐?，天下為公”，在這個我國日益走近世界舞臺中央、不斷為人類作出更大貢獻(xiàn)的新時代，如何更好地百分之百承擔(dān)自己的義務(wù)、更好地平衡國家利益和大國責(zé)任、更好地展現(xiàn)中國引領(lǐng)全球生態(tài)文明建設(shè)的新方略，是黨的十九大和全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會為我們提出的新戰(zhàn)略要求。

一是學(xué)習(xí)貫徹十九大精神和習(xí)近平主席有關(guān)氣候變化的系列講話，百分之百堅定中國走綠色低碳可持續(xù)發(fā)展道路的信心。從建設(shè)美麗世界、推進(jìn)全球生態(tài)文明進(jìn)程和構(gòu)建人類命運共同體的高度來理解習(xí)近平主席有關(guān)“百分之百承擔(dān)義務(wù)”的論述，承擔(dān)義務(wù)并非只有展現(xiàn)中國負(fù)責(zé)任大國形象、維護(hù)國際多邊進(jìn)程權(quán)威的外交意義，更是構(gòu)成以綠水青山就是金山銀山理念為主要內(nèi)容且包括綠色富民、綠色強(qiáng)國、綠色承諾、綠色治理的習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)，是增加我國綠色投資、就業(yè)和貿(mào)易規(guī)模、培育我國可持續(xù)發(fā)展國際競爭力、尋求我國中長期經(jīng)濟(jì)增長新動能、實施創(chuàng)新驅(qū)動強(qiáng)國戰(zhàn)略、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的現(xiàn)實基礎(chǔ)。中國參與、貢獻(xiàn)和引領(lǐng)應(yīng)對氣候變化的國際進(jìn)程，無論從獲得的國際多雙邊資金支持力度、產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易發(fā)展的實際經(jīng)濟(jì)效益，還是提高規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)的國際地位等諸多方面，都是符合國家利益要求的。因此，不要以簡單的一時、一事的得失來衡量綠色發(fā)展、低碳轉(zhuǎn)型的成本和效益，也不該用他國、他黨的搖擺來標(biāo)定我們自身可持續(xù)發(fā)展道路的坐標(biāo)，從而動搖了我們承擔(dān)義務(wù)的初心和使命。

二是研究制定與“兩個一百年”“兩個再奮斗十五年”戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)的氣候行動計劃，百分之百履行中國應(yīng)對氣候變化的國際義務(wù)。目前，中國百分之百承擔(dān)全球氣候治理義務(wù)的主要矛盾是不斷提出的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)與具體實施計劃之間缺乏有效銜接的問題，特別是實施基礎(chǔ)薄弱、責(zé)任主體分散、整體調(diào)度不足等問題突出，從當(dāng)前各類義務(wù)的實施情況也可以看出，我們還需要一個綱領(lǐng)性的、全面系統(tǒng)的實施路線圖，接續(xù)的具體政策目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施也尚待進(jìn)一步細(xì)化。同時，中國應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的提出和義務(wù)的履行有其階段性和漸進(jìn)性的特征，一方面氣候政策和行動的制訂是依據(jù)當(dāng)前的發(fā)展階段和國情而定的；另一方面，不斷發(fā)展的新時代中國特色社會主義思想和不斷變化的世情國情也為氣候新政策、新行動提出了新要求。因此，加強(qiáng)統(tǒng)領(lǐng)性的實施方案或行動計劃的研究制訂，統(tǒng)籌與新時代相適應(yīng)的目標(biāo)更新和義務(wù)承擔(dān)的布局謀劃，是今后一個階段的重要任務(wù)。

三是傳播分享經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型和加快構(gòu)建人類命運共同體的優(yōu)良實踐，百分之百講好應(yīng)對氣候變化的中國故事。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，中華文明歷來強(qiáng)調(diào)天人合一、尊重自然，我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。中國在承擔(dān)自身應(yīng)對氣候變化義務(wù)的同時，取得了舉世矚目的綠色成就，特別是通過能源生產(chǎn)和消費革命、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等重大舉措，實施優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建低碳能源體系、發(fā)展綠色建筑和低碳交通、建立碳排放交易市場等一系列政策措施，形成了人和自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。因此，我們在百分之百履行自己的義務(wù)的同時，也要注重講好“中國故事”，傳播這些新的理念和實踐，不斷貢獻(xiàn)中國智慧和力量，提高我國在全球氣候治理中的國際影響力、感召力、塑造力，繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，傳播引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化合作的“正能量”，共同分享低碳轉(zhuǎn)型的綠色效益。