德清“土改”：賦權(quán)賦能，讓農(nóng)地活起來(lái)

《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志社調(diào)研組

浙北莫干山腳下，一家名為“醉清風(fēng)”的度假酒店，有望在八月底迎來(lái)第一批入住的客人。

與聚集在這里的大大小小上千家精品民宿和酒店略有不同，其正式運(yùn)營(yíng)，被賦予了更多的改革內(nèi)涵與期待。

三年前，同樣在八月，莫干山鎮(zhèn)集體以協(xié)議方式出讓了全國(guó)第一宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，受讓方正是這家酒店。入市地塊面積共計(jì)4040.9平方米，使用年限40年，用途是商服旅游業(yè)，成交總價(jià)為307.1084萬(wàn)元。8月26日，酒店負(fù)責(zé)人趙建龍順利領(lǐng)到了《中華人民共和國(guó)集體土地使用證》（浙江省德清經(jīng)集用[2015]），證件的編號(hào)是“00000001”。

小小的使用證，喚醒了這片位于仙潭村原本沉睡的土地。實(shí)際上，早在五年前，趙建龍就買下了這里原屬鎮(zhèn)辦機(jī)械廠的大約2000平方米廢棄廠房，計(jì)劃就地改造成高端民宿?？呻S后在土地問(wèn)題上遭遇了尷尬，鑒于沒(méi)有土地使用權(quán)，這里既無(wú)法重新建設(shè)，也不能改變用途。

2014年12月31日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2014]71號(hào)）。自此，我國(guó)新一輪農(nóng)村土地制度改革秉持著“農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民受益”的核心訴求再次出發(fā)。

2015年2月，浙江德清縣入選為全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)之一，承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的任務(wù)，探路城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”。

隨后德清縣積極響應(yīng)，于4月17日成立了農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組?；趯?duì)交易規(guī)則、收益分配等改革關(guān)鍵點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的反復(fù)調(diào)查研究，推出了一攬子的政策設(shè)計(jì)，建立了“一辦法、兩意見(jiàn)、五規(guī)定、十范本”的入市政策體系。同時(shí)，將全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心，建立了多方協(xié)同的入市監(jiān)管服務(wù)機(jī)制。

就這樣，從頂層框架確立到厘清制度障礙，再到細(xì)化試點(diǎn)方案的相繼出臺(tái)，趙建龍等來(lái)了德清“土改”紅利的切實(shí)落地。

如今，酒店項(xiàng)目已進(jìn)入收尾階段?！暗鹊介T前這段公路重新整修完畢，我們就可以正式開門迎客，恰好趕上了今年莫干山暑期旅游的高峰?！壁w建龍手指著前方欣慰地說(shuō)。

他向調(diào)研組的記者介紹，酒店下一步還將順應(yīng)莫干山鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃和轉(zhuǎn)型要求，基于對(duì)周邊競(jìng)品酒店的比較分析，結(jié)合當(dāng)?shù)貪撛诘泥l(xiāng)村生態(tài)旅游資源，開發(fā)差異化的配套服務(wù)。

短短幾年，越來(lái)越多如“醉清風(fēng)”這樣的項(xiàng)目在德清土地上生根成長(zhǎng)，成為印證改革成效最好的注解。截至今年7月，德清縣已實(shí)現(xiàn)180宗土地入市，面積1338.5畝，成交金額3.31億元，集體收益達(dá)2.7億元，惠及農(nóng)民群眾近18余萬(wàn)人，覆蓋面已達(dá)65%。

先行先試 果敢創(chuàng)新的德清魄力

全國(guó)首宗地塊入市，對(duì)于德清土地改革的起點(diǎn)意義無(wú)需言說(shuō)。乘勢(shì)而上，德清又率先敲響了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)拍賣的“第一槌”。

同時(shí)，德清積極推廣“招拍掛”的公開交易形式，全面引入價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分體現(xiàn)“市場(chǎng)定價(jià)”。2015年9月8日，洛舍鎮(zhèn)砂村一宗面積20畝的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)過(guò)24輪競(jìng)拍，最終以1150萬(wàn)元成交，溢價(jià)率達(dá)到了20.2%，價(jià)格與同地段國(guó)有土地基本一致，市場(chǎng)認(rèn)可度得以驗(yàn)證。

不止如此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的“第一單”也同樣在德清完成。并且，實(shí)現(xiàn)了縣域內(nèi)銀行金融機(jī)構(gòu)該項(xiàng)業(yè)務(wù)的全覆蓋，致力落實(shí)使用權(quán)的抵押權(quán)能。

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)研究所王瑞民博士在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》記者采訪時(shí)指出，與承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)及住房財(cái)產(chǎn)權(quán)相比，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款會(huì)更加容易。一是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地本身價(jià)值較高，遠(yuǎn)高于承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值。從德清的實(shí)踐來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押，一般最多可以獲得入市成交價(jià)60%左右的授信，由于有入市價(jià)格作為參考，評(píng)估成本低。二是變現(xiàn)能力強(qiáng)。作為抵押權(quán)人的銀行，最關(guān)心的是抵押物的變現(xiàn)能力，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的出現(xiàn)，使得在企業(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，銀行的債權(quán)相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)。

原定于去年年底結(jié)束的改革試點(diǎn)工作，將延期至2018年底。改革下半程，圍繞“三塊地”的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)提上了日程，宅基地制度改革也在隨后拓展到了33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。

今年以來(lái)，德清加快農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革步伐。在堅(jiān)守中央明確的“底線”基礎(chǔ)上，以問(wèn)題和目標(biāo)為導(dǎo)向，嘗試?yán)迩迦龣?quán)界限和權(quán)能設(shè)置。由此，德清實(shí)現(xiàn)了又一個(gè)“率先”，制定出臺(tái)了首個(gè)基于“三權(quán)分置”前提下的農(nóng)村宅基地管理辦法，并在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中率先舉行了全國(guó)第一場(chǎng)“三權(quán)分置”的發(fā)證儀式。

創(chuàng)新，仍在不斷驅(qū)動(dòng)德清“土改”一路向前。不限于上文提及的多個(gè)“率先”，在德清縣國(guó)土資源局副局長(zhǎng)邱芳榮看來(lái)，德清模式的創(chuàng)新亮點(diǎn)還有諸多體現(xiàn)：如在土地增值收益核算方面，德清以“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”為出發(fā)點(diǎn)，核算集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成本和收益對(duì)比，確定了“按類別、有級(jí)差”的調(diào)節(jié)金收取方式，明確了從16%至48%的差別化征收比例。

入市權(quán)能方面，考慮到小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)在用地和資金上存在一定制約，以及農(nóng)民和農(nóng)民集體更傾向于租賃方式，德清試驗(yàn)并建立了年租制物權(quán)的制度體系。截至目前，全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中，以租賃方式入市的已有37宗，群眾實(shí)際獲得收益上漲65%—160%。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場(chǎng)規(guī)則方面，德清初步形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，明確了“實(shí)行統(tǒng)一的交易平臺(tái)、統(tǒng)一的地價(jià)體系、統(tǒng)一的交易規(guī)則、統(tǒng)一的登記管理、統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管”的市場(chǎng)規(guī)則。

入市收益內(nèi)部分配方面，在全縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已完成股份制改革的基礎(chǔ)上，實(shí)行了“鎮(zhèn)集體入市，以實(shí)物形式分配；村集體入市，以追加量化成員股權(quán)形式分配；村民小組入市，以現(xiàn)金分配”的差別化分配模式。特別是“村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的入市收益，以股權(quán)增值方式追加量化成員股權(quán)”這一做法，被浙江省人大制定發(fā)布的《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》吸納入法。

“尤其在探索農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新方面，德清要送出兩顆‘定心丸’?！鼻穹紭s解釋說(shuō)，一方面是在保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和農(nóng)民合法權(quán)益上，讓農(nóng)民放心；另一方面是在激活宅基地市場(chǎng)主體上，讓業(yè)主放心。

具體看，在尊重現(xiàn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定和宅基地分配方式，充分發(fā)揮村民自治和民主治理的基礎(chǔ)上，德清明確了村股份合作社在宅基地管理上的權(quán)利義務(wù)，明確了宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的保障途經(jīng)，明確了宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的利用方向及方式。

邱芳榮介紹，根據(jù)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法》中規(guī)定，在嚴(yán)格禁止非法買賣宅基地，嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)利用宅基地建別墅大院、私人會(huì)館的前提下，允許“通過(guò)盤活閑置農(nóng)村宅基地和地上房屋，經(jīng)批準(zhǔn)后用于興辦農(nóng)村電商、民宿、餐飲、養(yǎng)老、科研、創(chuàng)意、文化產(chǎn)業(yè)和符合條件的小型加工業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)”，允許“有條件地通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，將一定年限的宅基地和房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)”。同時(shí)，明確了“宅基地使用權(quán)及其地上房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，不改變宅基地集體所有權(quán)性質(zhì)，不改變宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)”。這些做法，正是踐行“落實(shí)所有權(quán)、保障資格權(quán)、適度放活使用權(quán)”的題中之義。

調(diào)研期間，記者多次來(lái)到德清縣國(guó)土資源局了解改革推進(jìn)的相關(guān)情況。其間，遇到了來(lái)自廣州市增城區(qū)、山東省沂水縣國(guó)土部門的負(fù)責(zé)同志，以及浙江省委黨校等機(jī)構(gòu)的有關(guān)研究人員，有不少是因“德清經(jīng)驗(yàn)”慕名而來(lái)。國(guó)土局工作人員向記者介紹說(shuō)，特別是近兩年，幾乎每天都有前來(lái)調(diào)研的團(tuán)隊(duì)，不同地區(qū)和機(jī)構(gòu)間相互借鑒探討，也為德清方案的優(yōu)化開闊了思路。

土地增效 激活農(nóng)村發(fā)展后勁

“土改”助力土地增效、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，德清縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁引人注目。

調(diào)研組一行來(lái)到了位于德清縣洛舍鎮(zhèn)的東衡村，這里自上世紀(jì)80年代開始，以頗具傳奇的發(fā)展經(jīng)歷孕育出了如今90多家鋼琴企業(yè)，曾經(jīng)的“木業(yè)重鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)型為名副其實(shí)的“中國(guó)鋼琴第一村”。

德清洛舍鎮(zhèn)東衡眾創(chuàng)園（鋼琴小鎮(zhèn)）項(xiàng)目就坐落于此。項(xiàng)目于2016年10月7日正式開工建設(shè)。規(guī)劃面積680畝，總投資約17億元，共分為A、B、C等區(qū)塊。其中，A區(qū)塊（68.56畝）為東衡村自行入市、B區(qū)塊（68.56畝）為東衡村與洛舍鎮(zhèn)其他村共同開發(fā)入市、C區(qū)塊為東衡村自行入市后與縣經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展壯大項(xiàng)目掛鉤運(yùn)作。

東衡村黨支部委員楊建偉向記者介紹了該地塊入市交易的具體情況。A區(qū)塊是在2016年5月10日以掛牌出讓的方式公告，并于6月8日正式成交，在德清縣公共資源交易中心簽訂合同。土地用途為工業(yè)用地，使用權(quán)出讓年限為50年，成交總價(jià)為1462.6萬(wàn)元。增值收益調(diào)節(jié)金按照16%的標(biāo)準(zhǔn)，共收取了234.016萬(wàn)元。

走進(jìn)園區(qū)內(nèi)，一座座現(xiàn)代化廠房向前延伸，井然有序的生產(chǎn)場(chǎng)景，讓人不禁感嘆這片土地的華麗變身。很難想象，在十多年前，與這里相伴的是漫天的塵土、渾濁的河流、采礦設(shè)備刺耳的噪聲……

2009年底，東衡村下決心關(guān)停了全部礦產(chǎn)企業(yè)，平整復(fù)墾廢棄礦地，并結(jié)合“宜林則林、宜耕則耕、宜建則建”的原則開發(fā)規(guī)劃?！跋驈U礦要地”，就這樣，借助集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的春風(fēng)，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣匿撉佼a(chǎn)業(yè)，東衡眾創(chuàng)園應(yīng)運(yùn)而生。

大批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和企業(yè)的落戶，不斷延伸著“鋼琴小鎮(zhèn)”的產(chǎn)業(yè)鏈和文化內(nèi)涵。

“欲當(dāng)中國(guó)鋼琴文化第一村”，正如東衡村人當(dāng)年在洛舍鎮(zhèn)黨委委員、東衡村黨總支書記章順龍的帶領(lǐng)下，喊出的那句響亮的口號(hào)，眾創(chuàng)園項(xiàng)目所承載的東衡村高質(zhì)量發(fā)展的寄望和更多小微創(chuàng)業(yè)者的夢(mèng)想，正一步步照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。

“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，對(duì)于農(nóng)村小微企業(yè)的發(fā)展意義重大?！蓖跞鹈襁M(jìn)一步表示，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地多為原集體的工業(yè)用地，特別是過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。在各地大建工業(yè)園區(qū)、進(jìn)行招商引資競(jìng)爭(zhēng)的格局下，對(duì)于大型企業(yè)而言，集體土地入市基本無(wú)法與工業(yè)開發(fā)區(qū)的土地供應(yīng)形成有效競(jìng)爭(zhēng)；但對(duì)于農(nóng)村小微企業(yè)非常有吸引力。由于規(guī)模較小，這些小微企業(yè)一般難以進(jìn)駐工業(yè)園區(qū)并享受政府的相關(guān)優(yōu)惠政策，尤其是金融扶持政策。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，拿地的小微企業(yè)不僅獲得了土地的穩(wěn)定使用權(quán)，可以放心投資，更重要的是，可用集體土地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款，一定程度上緩解了融資難問(wèn)題。

記者從園區(qū)相關(guān)工作人員處了解到，當(dāng)前A區(qū)塊已經(jīng)全部建設(shè)完成，首批入駐的共14家企業(yè)已進(jìn)入常規(guī)化的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)階段。

在走訪過(guò)程中，園區(qū)業(yè)主、博蘭鋼琴有限公司的管理者俞旭明在談及入駐園區(qū)前后的變化時(shí)說(shuō)，“最大的感受是，生產(chǎn)車間的環(huán)境有了極大的改善?！币溃撉偕a(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)需要始終在恒溫恒濕的條件下進(jìn)行，這是鋼琴高品質(zhì)的保證。

“我們?cè)瓉?lái)的老舊廠房，設(shè)備較為落后，工人在生產(chǎn)線上的操作環(huán)境與現(xiàn)在相比有很大差距，難免會(huì)影響到生產(chǎn)質(zhì)量和效率。早前也有部分企業(yè)會(huì)租用違規(guī)私建的廠房，在消防等方面存在極大的安全隱患。有時(shí)為了躲避監(jiān)管，不少企業(yè)就只好關(guān)門停工，很容易拖延工期、效益受損。”俞旭明如是說(shuō)。

而現(xiàn)在，園區(qū)獲得了當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的支持，土地使用權(quán)也納入了抵押品范圍。由于落實(shí)了土地權(quán)能，業(yè)主對(duì)于改造升級(jí)廠房和機(jī)器設(shè)備也更積極、更放心。通過(guò)園區(qū)搭建的平臺(tái)，產(chǎn)業(yè)資源得以聚集，產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)間可形成協(xié)作，將更有助于提質(zhì)增效。

“如今我們接待客戶過(guò)來(lái)參觀，談合作，就更有底氣了?！庇嵝衩餍χf(shuō)。與此同時(shí)，他也對(duì)未來(lái)園區(qū)內(nèi)配套工程建設(shè)和服務(wù)支撐的逐步完善抱有更多期待。

這同樣也是楊建偉上心的問(wèn)題，他對(duì)記者表示，目前園區(qū)用地供不及求，包括員工宿舍在內(nèi)的配套工程還等待更多調(diào)整入市的土地予以補(bǔ)充。

由此，也就不得不提到“東衡模式”的另一亮點(diǎn)。東衡眾創(chuàng)園項(xiàng)目，實(shí)際上是德清深入推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地調(diào)整入市的初探。在“就地入市”已實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上，德清積極研究“調(diào)整入市”的有效路徑，就普遍存在的零星、散亂和地塊不規(guī)則等現(xiàn)狀，鼓勵(lì)“調(diào)換土地所有權(quán)自行入市、建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)交易入市、集體經(jīng)濟(jì)組織之間的合作入市、鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌整體規(guī)劃統(tǒng)一入市”等多種實(shí)現(xiàn)方式。

目前來(lái)看，由于強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和規(guī)劃管控，越來(lái)越多的精品酒店、鄉(xiāng)村民宿和小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等符合農(nóng)村實(shí)際的項(xiàng)目逐漸替代了原有的磚瓦廠、廢棄碼頭、小礦山、小化工等落后低效產(chǎn)能。特別是，通過(guò)與國(guó)有建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)“同等抵押”，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意愿也更為強(qiáng)烈。由此，也進(jìn)一步帶動(dòng)了縣域整體產(chǎn)業(yè)格局的優(yōu)化。

據(jù)測(cè)算，目前已入市的180宗土地中，已實(shí)現(xiàn)新增投資近20億元，已完成項(xiàng)目建設(shè)并順利投產(chǎn)的有85宗，正在建設(shè)項(xiàng)目50宗，已完成前期開發(fā)42宗，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁明顯增強(qiáng)。

顯化權(quán)能 充實(shí)農(nóng)民獲得感

“將土地制度的改革，當(dāng)作惠民工程來(lái)辦?！比罕娛欠袷芤?，被德清視作檢驗(yàn)改革成效的關(guān)鍵標(biāo)尺。

調(diào)研幾日中，“顯化農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益”，“讓農(nóng)民的土地權(quán)能更完整更充分”，是邱芳榮時(shí)常掛在嘴邊的話。讓農(nóng)民增收，在改革中有切實(shí)的獲得感，始終是德清土改的初衷與歸宿。

據(jù)了解，德清目前已全面完成宅基地使用權(quán)、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，目前共累計(jì)發(fā)放宅基地使用權(quán)證97948本；完成農(nóng)房所有權(quán)登記81386戶，應(yīng)發(fā)盡發(fā)率100%。

同時(shí)，不斷健全農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等相關(guān)制度，建立村（居）經(jīng)濟(jì)合作社160個(gè)，發(fā)放股權(quán)證書9.07萬(wàn)本，全縣所有村（居）集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)100%完成股份制改革。

據(jù)德清相關(guān)文件的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體獲得的入市收益和政府提取的增值收益調(diào)節(jié)金，主要統(tǒng)籌用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治、土地前期開發(fā)等支出。

屬村集體的入市收益將按照入市方式不同分類使用。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，通過(guò)股權(quán)增值方式追加量化成員股權(quán)，可從中獲得收益分紅；而村經(jīng)濟(jì)合作社也有更多資本用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)保值增值。

楊建偉告訴記者，東衡村正是從這種“雙贏模式”中嘗到了甜頭。2013年，村里專門成立了土地股份經(jīng)濟(jì)合作社，全村3000人全部成為股東，通過(guò)入市追加量化股權(quán)，每股從最初的680元已增至2017年的12000元左右。

這其中，德清縣“八村異地聯(lián)建項(xiàng)目”被視為一項(xiàng)有推廣意義的代表性案例。楊建偉介紹道，2016年12月6日，八個(gè)村的股份經(jīng)濟(jì)合作社簽訂了聯(lián)合組建公司建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房的協(xié)議。項(xiàng)目計(jì)劃由東衡村與舞陽(yáng)街道太平村、下渚湖街道寶塔山村等7個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村異地聯(lián)建標(biāo)準(zhǔn)廠房，地點(diǎn)位于東衡村眾創(chuàng)園C1區(qū)塊，占地約30畝，擬建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房20000平方米，包括廠房、土地、道路、綠化、供電、供水、污水管網(wǎng)、消防設(shè)施等建設(shè)在內(nèi)的投資總額約為3200萬(wàn)元。

該項(xiàng)目獲得了省以上財(cái)政補(bǔ)助資金550萬(wàn)元。廠房建成后將用于出租給縣內(nèi)中小企業(yè)。據(jù)測(cè)算，東衡村及7個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村通過(guò)分享租金收益，預(yù)計(jì)每年可促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)增收200多萬(wàn)元。

在入市增值收益分配上，德清在兼顧入市與土地征收之間大體平衡的同時(shí)，挖掘更多改革紅利向農(nóng)民傾斜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在已入市的百余宗土地收益中，農(nóng)民和農(nóng)村集體獲得占到了出讓總價(jià)款的81%。

另在征地制度改革中，對(duì)于增值收益分配合理化的探索，德清也下了大功夫。具體提出了“土地征收綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”的測(cè)算思路，將征地三項(xiàng)費(fèi)用、被征地農(nóng)民保障、留地安置等納入綜合補(bǔ)償體系。并且，制定了征收集體土地房屋拆遷市場(chǎng)化補(bǔ)償安置辦法，進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民保障機(jī)制，將被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等職工和城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中。

有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，德清目前已落實(shí)留地安置430.26畝，納入職工養(yǎng)老保障共5280人；并將歷年來(lái)因土地征收納入失地農(nóng)民保障的群眾統(tǒng)一并軌到職工養(yǎng)老保障，現(xiàn)已并軌6.6萬(wàn)人；土地征收綜合補(bǔ)償水平從原來(lái)的12.78萬(wàn)元/畝提高到24.27萬(wàn)元/畝，增幅達(dá)89%。2017年全年發(fā)放失地農(nóng)民保障金10.03億元，人均1837元/月。

而德清的宅基地改革，同樣致力于將農(nóng)民權(quán)益放在首位。一方面，保障“戶戶有宅”，落實(shí)農(nóng)民的居住權(quán)。合理保障農(nóng)戶建房需求，并利用農(nóng)村土地綜合整治和新農(nóng)村建設(shè)平臺(tái)，采用換國(guó)有住房、換經(jīng)濟(jì)適用房、貨幣保障等途徑保障農(nóng)戶的居住權(quán)，引導(dǎo)農(nóng)民建房向中心村、集鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)集聚，促進(jìn)農(nóng)村建房合理布局和節(jié)約集約用地。如今，全縣無(wú)房戶危房戶宅基地保障率已實(shí)現(xiàn)100%。

與此同時(shí)，創(chuàng)新“顯化物權(quán)”，落實(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。德清的做法包括，鼓勵(lì)自愿有償退出。如可通過(guò)拆遷安置退出宅基地、允許退出宅基地置換城鎮(zhèn)住房、貨幣化補(bǔ)償后退出宅基地。并且，積極探索宅基地?fù)Q“地票、地息”等多種形式，建立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。目前，已有1865戶實(shí)現(xiàn)有償退出，涉及面積共2051畝。

探索有償使用。在堅(jiān)持公平公正、村民自治的基礎(chǔ)上，選擇部分行政村，以集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，以村規(guī)民約方式落實(shí)的形式，探索建立農(nóng)村宅基地有償選位、超標(biāo)宅基地有償使用機(jī)制，目前已在兩個(gè)村開展了試點(diǎn)，涉及農(nóng)戶116戶。

落實(shí)農(nóng)房抵押權(quán)能。制定下發(fā)了《農(nóng)村住房抵押貸款實(shí)施辦法》，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作，激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)熱情，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。截至目前，累計(jì)農(nóng)房抵押貸款1473戶，金額達(dá)3.5億元。

鼓勵(lì)出租，合作開發(fā)。創(chuàng)新宅基地盤活利用機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)戶以出租、合作開發(fā)等方式，利用自有宅基地和農(nóng)房參與鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。據(jù)測(cè)算，目前全縣650家民宿，每年可增加農(nóng)戶租金收入3250多萬(wàn)元，平均每戶年均可增收5萬(wàn)多元。

改革進(jìn)階 深水區(qū)的困惑與堅(jiān)守

共識(shí)與質(zhì)疑交織，希望與顧慮并存?！叭龎K地”改革試點(diǎn)的收官之年，德清同樣會(huì)經(jīng)歷改革行至深水區(qū)的困惑。

在座談會(huì)上，邱芳榮坦言，比如：集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位問(wèn)題。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尤其是村民小組的社區(qū)性、內(nèi)部性，管理相對(duì)松散，參與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律地位和能力不足，與合同簽訂、修改及監(jiān)督執(zhí)行、糾紛處理等關(guān)鍵問(wèn)題都有關(guān)聯(lián)。雖然德清縣村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)行工商注冊(cè)登記，這主要是浙江省在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中省農(nóng)業(yè)廳和省工商局以文件的形式進(jìn)行明確，是一個(gè)過(guò)渡性的辦法，缺少法律的支撐?！睹穹倓t》盡管賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特殊法人”的地位，但“特殊法人”其內(nèi)涵和外延的界定，特別是與當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的銜接還需要深入探索。

此外，德清另一項(xiàng)有關(guān)頂層設(shè)計(jì)的期待是，將流轉(zhuǎn)后的宅基地和農(nóng)房使用權(quán)上升為完整物權(quán)。由此，將會(huì)更有利于市場(chǎng)的發(fā)展穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入宅基地和農(nóng)房使用權(quán)市場(chǎng)，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。但按照現(xiàn)行的物權(quán)法規(guī)定，宅基地的使用權(quán)不得抵押。并且，農(nóng)房使用權(quán)作為新生權(quán)利，其權(quán)利類型或下一步設(shè)立權(quán)利類型的方向也亟待明確。

德清在“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐中還發(fā)現(xiàn)，適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，難免會(huì)與當(dāng)前農(nóng)村宅基地和農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記體系存在沖突。由此，也需要關(guān)注不動(dòng)產(chǎn)登記管理體系的革新問(wèn)題。

從現(xiàn)階段到年底，德清仍將致力于釋放農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，繼續(xù)擴(kuò)大改革覆蓋面，為頂層決策和修法立法貢獻(xiàn)生動(dòng)范例，讓德清經(jīng)驗(yàn)更有全局價(jià)值。

浙江省國(guó)土資源廳調(diào)控處相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《中國(guó)發(fā)展觀察》記者表示，回顧近幾年的改革實(shí)踐，德清縣堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，推進(jìn)改革的決心大、步子穩(wěn)、措施實(shí)，走出了一條多方共贏的路子，得到了市場(chǎng)和農(nóng)民群眾的認(rèn)可。

“下一步，在改革收官之際，德清仍將緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)三項(xiàng)試點(diǎn)全面覆蓋、深度融合，全面試、深入試、針對(duì)難點(diǎn)試。不僅要在實(shí)踐上豐富樣本量，在理論上也要對(duì)縮小征地范圍、土地增值收益分配和宅基地‘三權(quán)分置’等重大問(wèn)題進(jìn)行定性和定量的分析，形成高質(zhì)量的制度性、理論性成果。”這位負(fù)責(zé)人說(shuō)道。

基于此，德清具化了幾項(xiàng)改革重點(diǎn)：一是以入市地塊投產(chǎn)為目標(biāo)，確保年底前完成總投資20億元以上；二是以調(diào)整入市為重點(diǎn)，落實(shí)一批創(chuàng)業(yè)園建設(shè)，年底前扶持30家以上小微企業(yè)入園區(qū)，農(nóng)村集體增收1億元以上；三是以三權(quán)分置為核心，鼓勵(lì)一批農(nóng)戶盤活閑置宅基地和農(nóng)房，力爭(zhēng)完成100家以上業(yè)主利用宅基地和農(nóng)房興辦農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，農(nóng)戶增收2億元以上。

王瑞民還建議，從未來(lái)的改革方向看，仍需要繼續(xù)拓寬集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的用途。如果將入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地僅限定在工業(yè)用途，那么除了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的郊區(qū)以外，原集體的工業(yè)用地很難賣出去，或者很難賣出好價(jià)錢，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民受益程度有限。如是，此項(xiàng)改革的意義將會(huì)有所打折。

未來(lái)，德清將持續(xù)推動(dòng)相關(guān)制度體系的建立健全，并在既有理論研究成果之上補(bǔ)充完善。包括深化統(tǒng)籌征地制度與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的可行性、年租制物權(quán)、“同權(quán)同價(jià)”的實(shí)現(xiàn)路徑等理論研究；同時(shí)，盡快形成并優(yōu)化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的制度設(shè)計(jì)。

“德清的改革，核心是做好土地文章，盤活土地資源。其做法有試點(diǎn)示范性質(zhì)，也有推廣意義?！眹?guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)、研究員馮奎在接受本刊采訪時(shí)表示，當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的難點(diǎn)重點(diǎn)和突破點(diǎn)都在土地改革。還要進(jìn)一步研究完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，允許農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，深化農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，探索縣級(jí)土地儲(chǔ)備公司和平臺(tái)公司參與“兩權(quán)”抵押，激活鄉(xiāng)村沉睡的資源。

改革進(jìn)階，基于“賦權(quán)賦能于農(nóng)民”初衷的堅(jiān)守，德清“點(diǎn)土成金”的更多紅利正穩(wěn)步兌現(xiàn)。