殯葬改革如何走得更好更遠(yuǎn)
——來(lái)自廣西的調(diào)研與思考

◎民政部第20工作組

第20工作組于6月19日至28日深入廣西開(kāi)展第二階段蹲點(diǎn)調(diào)研工作，聽(tīng)取了廣西南寧、梧州、欽州等地關(guān)于殯葬工作的意見(jiàn)和建議，走訪了欽州市殯儀館、欽州市靈山縣殯儀館、百色市平果縣殯儀館等機(jī)構(gòu)，訪談了相關(guān)負(fù)責(zé)人和工作人員，現(xiàn)將情況報(bào)告如下。

廣西殯葬工作總體情況

近年來(lái)，廣西認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于殯葬工作的決策部署，立足特殊區(qū)情，推動(dòng)殯葬工作納入黨委政府工作全局，注重規(guī)劃引領(lǐng)、政策指導(dǎo)，著力補(bǔ)齊設(shè)施和服務(wù)短板，殯葬工作取得了一定成效。截至2017年底，全區(qū)有殯儀館31個(gè)，公墓30個(gè)，殯葬管理機(jī)構(gòu)35個(gè)，2017年全區(qū)火化率28.7%，比“十一五”期末提高了11個(gè)百分點(diǎn)。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)高位推進(jìn)。一是黨委政府高度重視，把殯葬工作納入全區(qū)工作大局來(lái)推進(jìn)。近年來(lái)，區(qū)黨委、政府高度重視殯葬改革和公墓管理工作，把深化殯葬改革列入黨委、政府重點(diǎn)工作予以推進(jìn)。2018年2月，自治區(qū)陳武主席到民政廳調(diào)研，就殯葬改革工作作出了指示。二是規(guī)劃政策高位推進(jìn)，殯葬改革有章可循。自治區(qū)黨委、政府出臺(tái)《關(guān)于黨員干部帶頭推動(dòng)殯葬改革的實(shí)施意見(jiàn)》，區(qū)民政廳編制《廣西壯族自治區(qū)殯葬事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》等等。

加大投入完善設(shè)施。2016-2018年，中央和自治區(qū)共投入財(cái)政資金和彩票公益金1.6億元支持殯葬事業(yè)發(fā)展。區(qū)政府辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)能力提升三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，安排投資，重點(diǎn)支持新建或改造縣級(jí)殯儀館、殯儀服務(wù)站等社會(huì)福利設(shè)施項(xiàng)目。

推行惠民殯葬保障民生。一是穩(wěn)步推進(jìn)有條件的市縣出臺(tái)惠民殯葬政策。目前，廣西共有南寧市、防城港市、欽州市、貴港市、平樂(lè)縣、平果縣等6地出臺(tái)了惠民政策。二是有序推動(dòng)惠民殯葬提標(biāo)增項(xiàng)擴(kuò)面。防城港市、欽州市、貴港市、平果縣等4地實(shí)現(xiàn)惠民殯葬政策全覆蓋戶籍居民和常住人口，減免項(xiàng)目由基本殯葬服務(wù)向節(jié)地生態(tài)安葬獎(jiǎng)補(bǔ)延伸。

倡導(dǎo)生態(tài)安葬新風(fēng)尚。區(qū)民政廳印發(fā)《關(guān)于推行生態(tài)安葬工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，把實(shí)施生態(tài)安葬作為保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要舉措。2013年以來(lái)，區(qū)民政廳采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，已連續(xù)舉辦全區(qū)性節(jié)地生態(tài)安葬活動(dòng)16次，累計(jì)安葬（撒放）骨灰4445具。

加強(qiáng)監(jiān)管規(guī)范秩序。一是嚴(yán)格落實(shí)“屬地管理”責(zé)任，建立以目標(biāo)量化考核責(zé)任制為核心的科學(xué)管理制度。二是推動(dòng)設(shè)區(qū)市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績(jī)效考評(píng)指標(biāo)建設(shè)，明確深化農(nóng)村殯葬改革等工作的目標(biāo)要求和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。三是深入開(kāi)展殯葬管理服務(wù)專項(xiàng)整治活動(dòng)，重點(diǎn)圍繞殯葬工程建設(shè)、殯葬收費(fèi)管理、服務(wù)水平等重點(diǎn)問(wèn)題和熱點(diǎn)問(wèn)題，全面開(kāi)展自查整改，積極探索規(guī)范殯葬管理服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

存在的問(wèn)題

特殊區(qū)情制約殯葬改革。廣西是全國(guó)少數(shù)民族人口最多的省份，少數(shù)民族葬式葬禮復(fù)雜多樣。特殊區(qū)情客觀上影響了廣西殯葬事業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。集中表現(xiàn)在：一是火化區(qū)多年未調(diào)整。目前，廣西的火化區(qū)還是依據(jù)1985年區(qū)人民政府轉(zhuǎn)發(fā)區(qū)民政廳《殯葬管理暫行規(guī)定》劃定的，期間僅有南寧、柳州、貴港等少數(shù)市作出調(diào)整。二是火化率遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。

服務(wù)供給難以滿足群眾殯葬需求。一是殯葬管理服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少。目前，全區(qū)僅有殯儀館31個(gè)、公墓30個(gè)、殯葬管理機(jī)構(gòu)35個(gè)，滿足不了社會(huì)對(duì)喪葬服務(wù)的需求。二是城鄉(xiāng)公益性公墓建設(shè)還處于起步階段。目前已建成的只有北海、柳州、永福、憑祥4個(gè)城市公益性公墓。三是基本殯葬服務(wù)供給不足。目前，全區(qū)執(zhí)行的惠民殯葬政策只有南寧等6市縣，全民普惠的只有防城港等4地。

殯葬工作體制機(jī)制存在障礙。一是法制建設(shè)嚴(yán)重滯后。2001年通過(guò)的地方性法規(guī)《廣西壯族自治區(qū)殯葬管理?xiàng)l例》已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代的要求。二是領(lǐng)導(dǎo)體制尚未建立。目前絕大數(shù)各級(jí)政府還沒(méi)有建立殯葬工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門職責(zé)不明，合力欠缺。三是管服體制沒(méi)有理順。四是殯葬執(zhí)法陷入困境。目前，全區(qū)各地均沒(méi)有建立專門的殯葬監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，基層殯葬執(zhí)法難是一個(gè)普遍問(wèn)題。

農(nóng)村殯葬亂象較為突出。一是散埋亂葬時(shí)有發(fā)生。如平果縣農(nóng)村仍存在將骨灰安放到山洞中的習(xí)俗，平果縣與各縣（區(qū)）交界的地區(qū)部分村民將遺體偷運(yùn)到臨近縣違規(guī)土葬的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是殯葬陋習(xí)比較頑固。部分農(nóng)村仍然存在大操大辦、厚葬薄養(yǎng)、人情攀比等陋習(xí)。

火化設(shè)備更新改造難，超期存放無(wú)人認(rèn)領(lǐng)遺體處置難，墓穴使用年限和公墓管理費(fèi)用破題難。一是火化設(shè)備缺乏配套資金。二是部分殯儀館普遍存在著無(wú)人認(rèn)領(lǐng)遺體“積壓多、費(fèi)用高、周轉(zhuǎn)難”的問(wèn)題。三是墓穴使用年限和公墓管理費(fèi)用面臨挑戰(zhàn)。殯葬管理?xiàng)l例沒(méi)有明確使用年限，導(dǎo)致在解決“一個(gè)使用周期20年”“續(xù)費(fèi)”等問(wèn)題上政策失據(jù)。

殯葬領(lǐng)域的信息化、社會(huì)組織建設(shè)較為滯后。殯葬管理信息系統(tǒng)起步晚，與衛(wèi)計(jì)、公安、人社等相關(guān)部門信息交換共享機(jī)制尚未建立。區(qū)層面成立了殯葬協(xié)會(huì)，各地普遍沒(méi)有成立殯葬協(xié)會(huì)和紅白理事會(huì)等組織。

黨員干部帶頭作用發(fā)揮不足。有的黨員干部封建迷信思想作祟，請(qǐng)“大師”算日子、做道場(chǎng)、講排場(chǎng)，鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)殯葬工作重視不夠，殯葬工作被邊緣化。

對(duì)策與建議

殯葬改革工作事關(guān)人民群眾切身利益，必須多措并舉深化殯葬改革，切實(shí)滿足人民群眾的殯葬需求。

創(chuàng)新殯葬工作體制機(jī)制。一是推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)與基層探索有機(jī)結(jié)合。加快《殯葬管理?xiàng)l例》修訂工作并適時(shí)推動(dòng)其上升為《殯葬法》。二是創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。修訂條例要明確殯葬監(jiān)管執(zhí)法內(nèi)容，支持在殯葬領(lǐng)域推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管和綜合執(zhí)法。三是著力推進(jìn)殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)管辦分離。

加強(qiáng)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)。一是推動(dòng)各級(jí)建立健全深化殯葬改革工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制。二是建立各級(jí)政府推動(dòng)殯葬改革的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。把推動(dòng)殯葬改革的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)細(xì)化量化為對(duì)市、縣政府和各職能部門的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)。三是區(qū)黨委政府要全面部署重新劃定火葬區(qū)。

大力推進(jìn)惠民殯葬和節(jié)地生態(tài)安葬。一是強(qiáng)化制度供給?？偨Y(jié)南寧市等6市縣經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)自治區(qū)層面出臺(tái)惠民殯葬政策。二是完善激勵(lì)措施，進(jìn)一步加大對(duì)節(jié)地生態(tài)安葬的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助力度。

深化殯葬供給側(cè)改革。一是多方籌資加大投入。積極爭(zhēng)取國(guó)家發(fā)改資金和國(guó)家福彩公益金補(bǔ)助，自治區(qū)、設(shè)區(qū)市或縣級(jí)財(cái)政給予一定比例的配套。同時(shí)，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)力量投資興建經(jīng)營(yíng)性公墓。二是加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。加快以區(qū)政府名義出臺(tái)《廣西殯葬改革三年行動(dòng)計(jì)劃》（2018-2020）。三是著力破解設(shè)施用地難題。

整合多元力量打贏農(nóng)村殯葬亂象攻堅(jiān)戰(zhàn)。一是彰顯自治特色。發(fā)揮“兩委”頭雁作用，帶頭推動(dòng)殯葬改革，建立殯葬積分兌換和獎(jiǎng)懲機(jī)制，激活村民自覺(jué)殯改內(nèi)生動(dòng)力。二是夯實(shí)法治保障。開(kāi)展殯葬普法入村入戶專項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)執(zhí)法下沉基層。三是凸顯德治化人。制定修訂村規(guī)民約，推動(dòng)移風(fēng)易俗。

推動(dòng)火化設(shè)備更新改造、規(guī)范超期存放無(wú)人認(rèn)領(lǐng)遺體處理和明確公墓使用期限及費(fèi)用。貫徹執(zhí)行《火葬場(chǎng)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，建立火化設(shè)備政府采購(gòu)?fù)扑]目錄，減少或免除地方、單位配套資金，保障火化設(shè)備更新及時(shí)。研究制定無(wú)人認(rèn)領(lǐng)遺體處理的政策文件，明確處理權(quán)限、處理程序和經(jīng)費(fèi)保障。

加快推進(jìn)殯葬信息化建設(shè)。貫徹落實(shí)《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》《“互聯(lián)網(wǎng)+民政服務(wù)”行動(dòng)計(jì)劃》等，推進(jìn)殯葬信息化。

發(fā)揮黨員模范帶頭作用。嚴(yán)格貫徹落實(shí)《關(guān)于黨員干部帶頭推動(dòng)殯葬改革的意見(jiàn)》，推動(dòng)黨員帶頭文明節(jié)儉治喪、節(jié)地生態(tài)安葬、文明低碳祭掃。同時(shí)，要加強(qiáng)有效宣傳，營(yíng)造全社會(huì)支持殯葬改革管理的良好氛圍。