我國居家和社區(qū)養(yǎng)老相關(guān)政策發(fā)展脈絡(luò)

◎于建明

2000年—2012年：居家社區(qū)養(yǎng)老內(nèi)涵逐步明晰階段

2000年我國65歲以上老年人口比率達(dá)到7.0%，進入老齡化國家行列，老齡化問題進入社會議題。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在2000年《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》發(fā)布后進入快速發(fā)展階段，關(guān)于居家和社區(qū)養(yǎng)老，該意見提出“到2005年，在我國基本建成以國家興辦的社會福利機構(gòu)為示范、其他多種所有制形式的社會福利機構(gòu)為骨干、社區(qū)福利服務(wù)為依托、居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”以及“普遍建立起社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施并開展家庭護理等系列服務(wù)項目”的目標(biāo)。在總體要求中提到“社會福利機構(gòu)和社區(qū)除集中養(yǎng)老、助殘外，應(yīng)發(fā)揮多種服務(wù)功能，為家庭服務(wù)提供支持。要大力發(fā)展社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點，建立社區(qū)福利服務(wù)體系，因地制宜地為老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體提供各種福利服務(wù)?！边@是關(guān)于居家和社區(qū)養(yǎng)老較早的政策體現(xiàn)。但是由于該意見主體是圍繞社會福利機構(gòu)展開，在該意見的落實過程中，也更多強調(diào)機構(gòu)經(jīng)營模式向公建民營、民辦公助、民辦等新型模式的轉(zhuǎn)變，社區(qū)和居家養(yǎng)老并未成為重要關(guān)注點。

2006年全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委、教育部、民政部等十部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，在工作重點中提出“鼓勵發(fā)展居家老人服務(wù)業(yè)務(wù)。要通過政策引導(dǎo)，鼓勵社會資本投資興辦以老年人為對象的老年生活照顧、家政服務(wù)、心理咨詢、康復(fù)服務(wù)、緊急救援等業(yè)務(wù)，向居住在社區(qū)（村鎮(zhèn)）家庭的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，為他們營造良好的生活環(huán)境”。該意見對于社區(qū)和居家養(yǎng)老提出了方向性指導(dǎo)，但還缺乏對具體服務(wù)內(nèi)容、方式、機制的引導(dǎo)。2008年同樣的十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，提出“力爭‘十一五’期間，全國城市社區(qū)基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不斷充實，服務(wù)內(nèi)容和形式不斷豐富，專業(yè)化和志愿者相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍不斷壯大，居家養(yǎng)老服務(wù)的組織管理體制和監(jiān)督評估機制逐步建立、健全和完善。農(nóng)村社區(qū)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、村級組織活動場所等現(xiàn)有設(shè)施資源，力爭80%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一處集院舍住養(yǎng)和社區(qū)照料、居家養(yǎng)老等多種服務(wù)功能于一體的綜合性老年福利服務(wù)中心，1/3左右的村委會和自然村擁有一所老年人文化活動和服務(wù)的站點”的工作任務(wù)。這是到目前為止唯一一部專門針對居家和社區(qū)養(yǎng)老的政策。內(nèi)容涉及居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容、機制和指標(biāo)。但是由于對具體運營機制缺乏設(shè)計，對服務(wù)對象與服務(wù)內(nèi)容缺乏明確要求，該意見并未得到切實有效的落實，在社區(qū)內(nèi)為健康老年人提供娛樂活動空間成為主要落實手段。

2011年《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》第一次將老齡事業(yè)發(fā)展寫入國家發(fā)展規(guī)劃。提出建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。盡管對居家和社區(qū)分別給予了“基礎(chǔ)”和“依托”的重要定位，但是與2017年的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中提出的以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”相比，可以看出在“十二五”期間機構(gòu)建設(shè)仍是重點。2011年11月為貫徹落實《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，指出“居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務(wù)為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務(wù)、老年食堂、法律服務(wù)等服務(wù)；對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務(wù)勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務(wù)。有條件的地方可以探索對居家養(yǎng)老的失能老年人給予專項補貼，鼓勵他們配置必要的康復(fù)輔具，提高生活自理能力和生活質(zhì)量”，對居家養(yǎng)老服務(wù)提出了更為具體且有針對性的要求。盡管如此，由于財政支持主要集中在機構(gòu)的建設(shè)及運營等補貼上，市場進入居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場的動力不足。同時由于在此階段需要照護的老年人基本是多子女，依靠子女進行照顧的意識仍然占據(jù)主導(dǎo)，在沒有財政支持的前提下從事居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)難以盈利，因此居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一直沒能取得突破性進展。

2012年民政部發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》在首要位置提出鼓勵民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老，為老年人提供生活照料、家政服務(wù)、精神慰藉、康復(fù)護理、居家無障礙設(shè)施改造、緊急呼叫、安全援助和社會參與等多方面服務(wù)。鼓勵民間資本在城鎮(zhèn)社區(qū)舉辦老年人日間照料中心、托老所、老年之家、老年活動中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點連鎖發(fā)展、擴大布點，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的可及性；鼓勵民間資本參與農(nóng)村居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，重點為向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐等服務(wù)。支持村民自治組織發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老模式。以上一系列文件漸次為居家和社區(qū)養(yǎng)老指明了發(fā)展方向，但均未提出明確要求，這也是居家和社區(qū)養(yǎng)老沒有取得大發(fā)展的重要原因之一。

2013年—2017年：重視社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老配套設(shè)施建設(shè)階段

2013年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，對我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義，之后包括居家和社區(qū)養(yǎng)老在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進入了大的轉(zhuǎn)型發(fā)展時期。該意見提出“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”的目標(biāo)。盡管對機構(gòu)的定位仍是支撐作用，但是對居家與社區(qū)養(yǎng)老提出了如下目標(biāo)：生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉、緊急救援等養(yǎng)老服務(wù)覆蓋所有居家老年人。符合標(biāo)準(zhǔn)的日間照料中心、老年人活動中心等服務(wù)設(shè)施覆蓋所有城市社區(qū)，90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和60%以上的農(nóng)村社區(qū)建立包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施和站點。在主要任務(wù)中提出：要加強社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。凡新建城區(qū)和新建居住（?。﹨^(qū)，要按標(biāo)準(zhǔn)要求配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用；凡老城區(qū)和已建成居?。ㄐ。﹨^(qū)無養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或現(xiàn)有設(shè)施沒有達(dá)到規(guī)劃和建設(shè)指標(biāo)要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，不得挪作他用。在服務(wù)方面提出地方政府要支持建立以企業(yè)和機構(gòu)為主體、社區(qū)為紐帶、滿足老年人各種服務(wù)需求的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。要通過制定扶持政策措施，積極培育居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和機構(gòu)，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等定制服務(wù)；大力發(fā)展家政服務(wù)，為居家老年人提供規(guī)范化、個性化服務(wù)。要支持社區(qū)建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點，引入社會組織和家政、物業(yè)等企業(yè)，興辦或運營老年供餐、社區(qū)日間照料、老年活動中心等形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)項目。該意見進一步明確了居家和社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展方向，并在服務(wù)覆蓋范圍、配套設(shè)施建設(shè)、配套設(shè)施用地的解決、服務(wù)內(nèi)容等方面都提出了具體且符合老年人需求的要求。但由于有明確發(fā)展目標(biāo)的要求主要集中于社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，在社區(qū)內(nèi)修建日間照料中心、老年活動中心等成為對該意見中有關(guān)居家和社區(qū)養(yǎng)老要求的主要落實方式。

2017年—至今：加強居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)階段

2017年1月民政部、發(fā)展改革委等13部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》，關(guān)于居家和社區(qū)養(yǎng)老的要求與2013年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》基本一致，增加了有關(guān)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，將其列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，培育和扶持合格供應(yīng)商進入的內(nèi)容。這是第一次在政策文件中提及對居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的財政支持，在重設(shè)施建設(shè)的同時突出了對服務(wù)的重視。

2017年2月《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》印發(fā)，提出了居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全地發(fā)展目標(biāo)。對機構(gòu)由“支撐”向“補充”的定位轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)了對居家和社區(qū)養(yǎng)老的重視。在硬件設(shè)施建設(shè)方面增加了“支持在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配備康復(fù)護理設(shè)施設(shè)備和器材。鼓勵有條件的地方通過委托管理等方式，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施無償或低償交由專業(yè)化的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目團隊運營”。對居家社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的運營方式提出了具體建議，體現(xiàn)了對居家社區(qū)養(yǎng)老的專業(yè)化認(rèn)知。在健全養(yǎng)老服務(wù)體系的具體措施中提到要夯實居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)，逐步建立支持家庭養(yǎng)老的政策體系；支持城鄉(xiāng)社區(qū)定期上門巡訪獨居、空巢老年人家庭；引導(dǎo)社區(qū)日間照料中心等養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)依托社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施和社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺，創(chuàng)新服務(wù)模式，提升質(zhì)量效率，為老年人提供精準(zhǔn)化個性化專業(yè)化服務(wù)；鼓勵老年人參加社區(qū)鄰里互助養(yǎng)老；鼓勵有條件的地方推動扶持老年人家庭適老化改造工作；大力推行政府購買服務(wù)，推動專業(yè)化居家社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。除了對硬件設(shè)施和服務(wù)體系的要求外，提出要實施“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老工程。該規(guī)劃對居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該服務(wù)誰、誰來服務(wù)、服務(wù)什么、怎么服務(wù)均有較為明確的方向性指導(dǎo)，對居家和社區(qū)養(yǎng)老的未來發(fā)展具有指導(dǎo)性意義。

2017年6月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于制定和實施老年人照顧服務(wù)項目的意見》，在既有政策指導(dǎo)性意見為主的基礎(chǔ)上，提出了更為具體的服務(wù)項目要求。在基本原則中提到要突出重點，適度普惠。要求各地根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平細(xì)化照顧服務(wù)項目，合理確定照顧服務(wù)的對象、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，兼顧不同年齡特點，重點關(guān)注高齡、失能、貧困、傷殘、計劃生育特殊家庭等困難老年人的特殊需求。在重點任務(wù)中提出，在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)上，為居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)發(fā)展提供政策支持。鼓勵與老年人日常生活密切相關(guān)的各類服務(wù)行業(yè)為老年人提供優(yōu)先、便利、優(yōu)惠服務(wù)。大力扶持專業(yè)服務(wù)機構(gòu)并鼓勵其他組織和個人為居家老年人提供生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉等服務(wù)。鼓勵和支持城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織和相關(guān)機構(gòu)為失能老年人提供臨時或短期托養(yǎng)照顧服務(wù)。推進老年宜居社區(qū)、老年友好城市建設(shè)。提倡在推進與老年人日常生活密切相關(guān)的公共設(shè)施改造中，適當(dāng)配備老年人出行輔助器具。加強社區(qū)、家庭的適老化設(shè)施改造，優(yōu)先支持老年人居住比例高的住宅加裝電梯等。鼓勵制定家庭養(yǎng)老支持政策，引導(dǎo)公民自覺履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料老年人責(zé)任。倡導(dǎo)制定老年人參與社會發(fā)展支持政策，發(fā)揮老年人積極作用。該意見將對近期居家和社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展起到積極的推動作用。