論中國湖長制的制度創(chuàng)新

□劉謨炎

(南昌工程學(xué)院，江西 南昌 330099)

黨的十九大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)?！盵1]湖泊是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的重要環(huán)節(jié)，也是山水林田湖這一生命共同體的重要組成部分，因此，做好湖泊的開發(fā)、利用和保護(hù)顯得尤為重要?？v觀我國湖泊的演變歷史、存在問題及其原因，我國湖泊開發(fā)、利用和保護(hù)問題的主要癥結(jié)在于能不能妥善處理好水中與岸上的關(guān)系、人與自然的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與湖泊資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系、局部利益和全局利益的關(guān)系，完善和建立適合我國國情的湖泊管理制度，促進(jìn)湖泊生態(tài)系統(tǒng)有效發(fā)揮功能，實(shí)現(xiàn)湖泊的可持續(xù)開發(fā)、利用和保護(hù)。

今年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)[2]正式公布。《意見》要求，各省(自治區(qū)、直轄市)到2018年年底前在湖泊全面建立湖長制，建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，落實(shí)屬地管理責(zé)任。全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)湖長體系。[2]《意見》還要求，湖泊最高層級(jí)的湖長是第一責(zé)任人，對(duì)湖泊的管理保護(hù)負(fù)總責(zé)，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)湖泊與入湖河流的管理保護(hù)工作，確定湖泊管理保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，組織制定“一湖一策”方案，明確各級(jí)湖長職責(zé)，協(xié)調(diào)解決湖泊管理保護(hù)中的重大問題，依法組織整治圍墾湖泊、侵占水域、超標(biāo)排污、違法養(yǎng)殖、非法采砂等突出問題。其他各級(jí)湖長對(duì)湖泊在本轄區(qū)內(nèi)的管理保護(hù)負(fù)直接責(zé)任，按職責(zé)分工組織實(shí)施湖泊管理保護(hù)工作。湖長制的主要任務(wù)是嚴(yán)格湖泊水域空間管控，強(qiáng)化湖泊岸線管理保護(hù)，加強(qiáng)湖泊水資源保護(hù)和水污染防治，加大湖泊水環(huán)境綜合整治力度，開展湖泊生態(tài)治理與修復(fù)，健全湖泊執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。[2]

在湖泊實(shí)施湖長制是貫徹黨的十九大精神、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的具體舉措，是關(guān)于全面推行河長制的意見提出的明確要求，是加強(qiáng)湖泊管理保護(hù)、改善湖泊生態(tài)環(huán)境、維護(hù)湖泊健康生命、實(shí)現(xiàn)湖泊功能永續(xù)利用的重要制度保障。本文試圖從國內(nèi)外湖泊的管理經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前湖泊管理中存在的問題入手，分析中國如何通過實(shí)施湖長制實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

一、借鑒國內(nèi)外湖泊管理經(jīng)驗(yàn)

與世界湖泊資源豐富的國家相比，我國的湖泊資源是非常的稀少珍貴，湖泊經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相對(duì)緩慢與欠發(fā)達(dá)。世界上一些國家的工業(yè)化進(jìn)程都與湖泊結(jié)下了不解之緣，尤其是一些國家在工業(yè)化演進(jìn)的各個(gè)階段，許多大湖都發(fā)展成產(chǎn)業(yè)密集帶，成為各國現(xiàn)代化工業(yè)發(fā)展的軸心和重點(diǎn)地域。這種做法既成為一種趨勢，也給了我們?cè)S多啟示。

(一)樹立以政府為主導(dǎo)的區(qū)域綜合管理觀念，規(guī)劃為先

國外的大河大湖多數(shù)是跨區(qū)域甚至是跨國界的，因而在綜合開發(fā)管理和利用資源的過程中加強(qiáng)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)合作顯得十分重要，這樣可以最大限度地提高流域治理開發(fā)的單體綜合效率。其中北美洲五大湖區(qū)是世界上著名的群湖區(qū)，現(xiàn)為具備世界一流水平和巨大經(jīng)濟(jì)效益的先進(jìn)制造業(yè)地帶，分布在加拿大的多倫多、渥太華、蒙特利爾和美國的芝加哥、底特律、克利夫蘭、布法羅、密爾沃基等一系列大城市周邊，集聚了汽車、機(jī)械、冶金、電子、電氣、化學(xué)、制藥、輕紡等眾多工業(yè)企業(yè)，其湖區(qū)經(jīng)濟(jì)在全球產(chǎn)生了廣泛影響。目前，芝加哥是全美最大的鐵路樞紐，底特律是馳譽(yù)全球的汽車城。從國外有代表性的大河、大湖流域，如密西西比河、科羅拉多河、泰晤士河、亞馬遜河、萊茵河、多瑙河、尼羅河、墨累——達(dá)令河、琵琶湖、伊利湖等河湖的情況來看，大都具有跨地區(qū)或跨國的，流域面積大，人口多；水資源及其他經(jīng)濟(jì)資源都非常豐富；流域地區(qū)都是重要的農(nóng)業(yè)或工業(yè)基地，是這些國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)命脈；都曾經(jīng)水污染，水資源受到不同程度的破壞，后經(jīng)過長期的治理和綜合開發(fā)，形成以流域?yàn)閱卧?，以水資源的綜合開發(fā)利用為核心，合理地組織、布局生產(chǎn)力，建立工業(yè)區(qū)、城市群和產(chǎn)業(yè)帶，給當(dāng)?shù)啬酥羾規(guī)砹司薮蟮慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。[3]

積極主動(dòng)開放江河湖泊大門，加大流域的開放開發(fā)力度，能迅速提高流域內(nèi)的生產(chǎn)力水平，改變流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌，優(yōu)化流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，對(duì)振興流域乃至全國經(jīng)濟(jì)有很大作用。北美五大湖沿漫長湖岸或附近地區(qū)發(fā)現(xiàn)大片煤田和鐵、銅、石灰?guī)r及其他礦床。這些豐富的資源再加上充足的水源，自然促使五大湖周圍發(fā)展起了龐大的工業(yè)和巨大的都市區(qū)，成為世界經(jīng)濟(jì)與生態(tài)典范，各生態(tài)經(jīng)濟(jì)體之間既有差異又相互聯(lián)系。全美湖區(qū)因地制宜地依托富集資源與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇開發(fā)重點(diǎn)，綜合利用，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。田納西河流域管理局從防洪入手，突出發(fā)展水運(yùn)、水電，配合火電、核電，優(yōu)先發(fā)展化學(xué)工業(yè)，促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，僅發(fā)電、防洪、航運(yùn)、旅游四項(xiàng)主要效益已達(dá)幾百億美元，相當(dāng)于政府撥款的6.5倍。日本也非常注重規(guī)劃指導(dǎo)。如對(duì)琵琶湖、霞浦湖的污染治理與生態(tài)修復(fù)，都制定了中長期戰(zhàn)略規(guī)劃和具體的實(shí)施計(jì)劃，并定期評(píng)估、適時(shí)修正，始終堅(jiān)持發(fā)展與保護(hù)同時(shí)并舉，將湖泊堤防加固，整治標(biāo)準(zhǔn)提高，達(dá)到江河堤防整治工程標(biāo)準(zhǔn)；將湖泊整治工程資金列入國家投資計(jì)劃；對(duì)湖泊進(jìn)行污泥清除工程、生態(tài)修復(fù)工程、生態(tài)引水工程、調(diào)整規(guī)范養(yǎng)殖業(yè)工程、周邊環(huán)境整治工程等措施，改善生態(tài)環(huán)境，真正達(dá)到還湖于民。湖泊的現(xiàn)代開發(fā)開放應(yīng)注意整體性和關(guān)聯(lián)性。在著眼于整體開發(fā)的前提下，應(yīng)根據(jù)各區(qū)段要素的具體條件，因地制宜，建立起各具特色、整體優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)體系，贏得最大的整體效益。把每個(gè)湖泊建設(shè)成為水清岸綠、生物多樣的水生態(tài)景點(diǎn)；水系連通、旱澇無憂的水安全景點(diǎn)；傳承文明、人水和諧的水文化景點(diǎn)。這些湖泊管理的經(jīng)驗(yàn)說明，湖區(qū)開發(fā)應(yīng)充分運(yùn)用水利資源優(yōu)勢，在濱湖地帶布局一系列高效益的大型產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)施由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向開放經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)換。

(二)整治水環(huán)境必須堅(jiān)持法治先行，公眾參與

湖泊功能兼有多樣性，在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及人民生命財(cái)產(chǎn)安全方面具有不可輕視的重要性，怎樣使湖泊連通有序、通暢自然、循環(huán)良性、生態(tài)健康，已成為各級(jí)河(湖)長的重大職責(zé)。湖泊(江河)流域開發(fā)規(guī)模大，影響深遠(yuǎn)，許多重大項(xiàng)目是涉及資源、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的百年大計(jì)，處理不當(dāng)往往會(huì)帶來不可挽回的損失。要堅(jiān)持法治先行、公眾參與，確保開發(fā)決策正確、措施得當(dāng)。日本十分注重法規(guī)建設(shè)，堅(jiān)持通過立法來規(guī)范治水行為和確立污染控制措施。日本政府頒布《湖泊水質(zhì)保護(hù)特別措施法》，地方政府對(duì)一些重要湖泊的保護(hù)還制定專門法規(guī)，如茨城縣的《霞浦湖富營養(yǎng)化防止條例》，其排污標(biāo)準(zhǔn)甚至比國家要求更加嚴(yán)苛。對(duì)納入湖泊保護(hù)名錄的湖泊進(jìn)行勘界，劃定湖泊保護(hù)區(qū)和控制區(qū)。湖泊保護(hù)機(jī)構(gòu)可整合現(xiàn)有涉湖機(jī)構(gòu)，賦予相應(yīng)職能，調(diào)劑人員編制，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，履行湖泊保護(hù)職責(zé)。按照權(quán)責(zé)明確，行為規(guī)范，監(jiān)督有效的原則切實(shí)開展湖泊巡查工作，及時(shí)了解湖泊情況，維護(hù)湖泊健康生命，保障湖泊功能的有效發(fā)揮。流域綜合開發(fā)的過程中區(qū)域、部門之間矛盾多，條塊分割嚴(yán)重。解決這些問題都是通過立法來解決矛盾。比如在上游地區(qū)植樹造林，封山固土，防止水土流失；中游地區(qū)疏浚河道，減少各種污染；湖周圍地區(qū)加強(qiáng)水質(zhì)檢測，防止環(huán)境污染；下游用水地區(qū)重點(diǎn)節(jié)約用水；這樣就達(dá)到了治山、治水和造林的綜合治理。陸域水域兼顧，避免只重河湖不重岸線。日本的水利工程大都實(shí)行管養(yǎng)分離。在工程管理中心對(duì)轄區(qū)內(nèi)河流、湖泊的水質(zhì)、水生物等情況實(shí)施全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)測，對(duì)建筑物、機(jī)電設(shè)備的工況和供排水量、水位流量等實(shí)施全程監(jiān)控，不僅能及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握第一手資料，迅速發(fā)現(xiàn)和解決問題，保證工程正常運(yùn)行，而且減少了人力、財(cái)力和物力資源的投入，提高了工程綜合效益。

(三)保護(hù)水生態(tài)必須堅(jiān)持人水和諧，尊重自然

在水生態(tài)修復(fù)和河道治理等方面，重視自然條件的改善，更加注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及人口與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，處處彰顯人水和諧的理念。特別是在水體修復(fù)上，注重發(fā)揮大自然的自我修復(fù)能力，盡可能地采用生物技術(shù)，即使是工程措施，也將工程的規(guī)劃建設(shè)與周邊自然環(huán)境、人文氛圍、城市布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等有機(jī)結(jié)合，既發(fā)揮其基本功能，又與周邊環(huán)境相和諧，形成水資源利用與水環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)與互動(dòng)。

在20世紀(jì)60年代后期，隨著日本經(jīng)濟(jì)高速增長，琵琶湖周邊環(huán)境遭到嚴(yán)重污染與破壞，水質(zhì)急劇下降。人類活動(dòng)帶來超環(huán)境負(fù)荷的污染，引起水質(zhì)富營養(yǎng)化，出現(xiàn)大范圍、多頻次的水華及惡臭，讓人不愿接近。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)琵琶湖的環(huán)境治理，日本政府和滋賀縣采用生態(tài)工程方法對(duì)污染源進(jìn)行控制處理。包括先進(jìn)的現(xiàn)場污水處理系統(tǒng)、脫磷和資源恢復(fù)系統(tǒng)、有益微生物濃度提高系統(tǒng)、河渠混合凈化系統(tǒng)、使用土溝的非循環(huán)凈化系統(tǒng)；采用生態(tài)工程方法對(duì)水體和水質(zhì)進(jìn)行凈化。包括利用水培和生物園的凈化系統(tǒng)、超聲除藻系統(tǒng)、高效超導(dǎo)絮凝過濾系統(tǒng)、利用有益微生物去除絲狀藍(lán)綠藻系統(tǒng)、淤泥資源開發(fā)系統(tǒng)等；開發(fā)利用現(xiàn)代化的水體水質(zhì)管理監(jiān)測系統(tǒng)。采用近紅外光消光(NIR法)的湖泊水質(zhì)分析方法，對(duì)水質(zhì)進(jìn)行多參數(shù)快速分析，包括氮、磷和化學(xué)需氧量，為及時(shí)有效治理提供第一手資料。

生態(tài)恢復(fù)已成為全球淡水生態(tài)系統(tǒng)研究的前瞻領(lǐng)域。由于生物修復(fù)具有成本低、代價(jià)少、對(duì)環(huán)境不會(huì)造成二次污染等工業(yè)治理所不具備的優(yōu)勢，所以在當(dāng)今環(huán)境污染治理越來越重要的背景下，湖泊水體污染的生物修復(fù)成了最主要的治理方式。

二、湖泊管理應(yīng)注重問題導(dǎo)向

我國對(duì)湖泊實(shí)行按水系統(tǒng)一管理和分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制[4]。國務(wù)院水行政主管部門是全國湖泊的主管機(jī)關(guān)，各省級(jí)水行政主管部門是該行政區(qū)域的湖泊主管機(jī)關(guān)。國家確定的重要湖泊，由流域管理機(jī)構(gòu)和湖泊所在地的省級(jí)政府水行政主管部門依法實(shí)施管理。其他湖泊由縣級(jí)以上地方政府水行政主管部門依法實(shí)施管理。但在湖泊管理和保護(hù)實(shí)際工作中，由于湖泊濕地作為江河流域重要的資源累積庫，蘊(yùn)藏著豐富的自然資源，資源類型多樣且具有流動(dòng)性，其管理工作涉及到多個(gè)部門職能的交叉，缺少統(tǒng)一的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)；由于各部門管理職能和管轄范圍的差異或限制，呈現(xiàn)對(duì)湖泊濕地的多頭管理現(xiàn)象，導(dǎo)致管理混亂，甚至有些湖泊因管理和爭奪資源等原因，出現(xiàn)群眾斗毆現(xiàn)象，進(jìn)而影響湖區(qū)的社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定，產(chǎn)生不良的后果。

(一)思想認(rèn)識(shí)嚴(yán)重偏差

對(duì)于我國湖泊資源的開發(fā)利用，人們?cè)谒枷胝J(rèn)識(shí)上陷入了誤區(qū)，很多人認(rèn)為湖泊資源是取之不盡、用之不竭的，發(fā)展經(jīng)濟(jì)就理應(yīng)付出資源和環(huán)境的代價(jià)，不管是盲目圍墾種植、圍網(wǎng)養(yǎng)殖、濫捕濫撈、隨意修建渠道引水、污水的排放等等，運(yùn)用一種掠奪性和毀滅性的方式，造成了不可挽回的損失。長期以來，水域的無序開發(fā)，缺乏基層組織的有效監(jiān)管，甚至有的鎮(zhèn)、村一級(jí)的組織還鼓勵(lì)農(nóng)民搞開發(fā)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖在承包合同上注明了不能從事破壞水資源行為，但出于利益考量，往往不會(huì)對(duì)農(nóng)民的無序開發(fā)行為進(jìn)行有效干預(yù)。國土資源、水利、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)等部門的管理是從湖泊某一資源的開發(fā)利用和保護(hù)的角度進(jìn)行，沒有從湖泊自然資源用途、湖泊生態(tài)系統(tǒng)演變的特點(diǎn)進(jìn)行；更多地從“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的角度，試圖通過分割的手段，單獨(dú)解決湖面、湖岸以及流域的各種湖泊資源開發(fā)利用和保護(hù)問題，而沒有認(rèn)識(shí)到湖面、湖周及其湖泊流域之間的一致性，沒有認(rèn)識(shí)到湖泊、流域之間緊密的水文水資源聯(lián)系，以及其中的生態(tài)系統(tǒng)之間的緊密聯(lián)系。然后是多頭管理，管理主體不明、管理體制不順。在部門利益或經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，重資源開發(fā)，輕資源管理和保護(hù)現(xiàn)象普遍。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)往往被視為典型的“市場失靈”領(lǐng)域，鮮明的公益性功能理應(yīng)由政府主導(dǎo)，政府有關(guān)部門普遍存在著一種“經(jīng)濟(jì)靠市場，生態(tài)靠政府”的思維定式。雖然部分省區(qū)市開展了湖泊生態(tài)保護(hù)引入市場機(jī)制的實(shí)踐和探索，但是與巨大的湖泊生態(tài)治理和保護(hù)市場相比，仍有較大差距。一方面哪些湖泊生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域可以引入市場機(jī)制把握不準(zhǔn)，存在不敢試、不愿放、怕問責(zé)等問題，另一方面存在機(jī)制不活、辦法不多、市場加公益的模式操作不熟悉等問題，制約了市場機(jī)制在湖泊生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮作用，缺乏對(duì)湖泊濕地生態(tài)服務(wù)功能和價(jià)值的深刻理解。在對(duì)湖泊濕地的利用方式上，忽視湖泊濕地具有維系更大尺度生態(tài)平衡的作用。盡管有的地區(qū)建立了自然保護(hù)區(qū)，對(duì)湖泊濕地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)收到一定的成效，但由于經(jīng)費(fèi)、人員、設(shè)施嚴(yán)重不足，以及保護(hù)區(qū)土地使用權(quán)等方面種種原因，許多地方未能開展正常有效的管理工作。有的自然保護(hù)區(qū)甚至是一塊空牌子，無任何管理能力和管理措施。開發(fā)性條款多，限制性條款少，制度設(shè)計(jì)和實(shí)際執(zhí)法依然單一從“促進(jìn)發(fā)展”出發(fā)。例如，違法超標(biāo)排污，環(huán)保部門只能一次性處以應(yīng)征收排污費(fèi)的數(shù)倍罰款，涉湖建設(shè)項(xiàng)目不經(jīng)環(huán)評(píng)審批擅自建設(shè)，往往依法“責(zé)令補(bǔ)辦”，而“責(zé)令恢復(fù)原狀”缺乏強(qiáng)制措施。

湖泊管理對(duì)于我國還是一個(gè)新生事物，至今全國還沒有建立起完善的湖泊管理的法律法規(guī)，從而導(dǎo)致湖泊管理上出現(xiàn)盲區(qū)。在有的地方，公檢法等機(jī)關(guān)對(duì)民間環(huán)保訴訟案件，還存在認(rèn)識(shí)不到位的問題。有的甚至認(rèn)為是“小題大做”。當(dāng)?shù)厝罕娨膊涣私鈶?yīng)如何依法依規(guī)處理農(nóng)業(yè)污染問題。種養(yǎng)業(yè)者尚未樹立起綠色生產(chǎn)的理念，有的存在“破罐子破摔”的心態(tài)，出現(xiàn)了惡性循環(huán)的現(xiàn)象。甚至?xí)霈F(xiàn)法律真空，導(dǎo)致在某些情況下法律法規(guī)管不了，而有些時(shí)候又出現(xiàn)了法律的交叉重疊，導(dǎo)致適用法律條文不明晰、不好管。我國個(gè)別地方出于具體管理需要出臺(tái)了一些地方湖泊管理立法，如云南省按照“一湖一法”出臺(tái)了九大高原湖泊的地方保護(hù)立法，江蘇省出臺(tái)了《江蘇省湖泊保護(hù)條例》等。但從法律內(nèi)容和管理措施上反映，這些辦法更多的只是現(xiàn)有管理制度的重復(fù)，沒有建立特定的、具體的針對(duì)湖泊特點(diǎn)的管理措施。同時(shí)，這些管理制度偏重于單個(gè)水資源開發(fā)、利用和保護(hù)活動(dòng)的管理，而對(duì)湖泊水域及湖泊流域的管理關(guān)注不足，從而加劇了湖泊的開發(fā)利用和保護(hù)問題。

(二)政府主導(dǎo)作用不足

由于湖泊水資源既具有經(jīng)濟(jì)屬性，也具有公共屬性，是一種社會(huì)公共產(chǎn)品，因此對(duì)湖泊水污染的治理，政府義不容辭、責(zé)無旁貸。在湖泊水污染治理中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是，大湖泊往往跨越多個(gè)行政區(qū)劃，其水污染防治既涉及區(qū)域管理問題，也涉及流域管理問題。在治理過程中，地方政府和流域管理部門存在矛盾，不同地方政府之間也存在矛盾，同時(shí)政府管理自身也存在計(jì)劃帶有滯后性、公務(wù)人員具有自利性、政府活動(dòng)監(jiān)督不夠、政策執(zhí)行成本比較大等局限性，這些會(huì)降低政府治理效果，單純依靠政府還難以解決湖泊水污染問題。在湖泊水污染防治中，政府、企業(yè)、非營利組織、社會(huì)公眾都是治理主體，為了取得良好的治理效果，各個(gè)治理主體內(nèi)部要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，各個(gè)主體之間也要構(gòu)建良好的合作機(jī)制。從我國湖泊水污染防治的實(shí)際情況看，不僅政府、企業(yè)、非營利組織、社會(huì)公眾這些治理主體之間的合作還處于萌芽狀態(tài)，就是政府這個(gè)起著主導(dǎo)作用的治理主體，其內(nèi)部的合作協(xié)調(diào)機(jī)制也需要切實(shí)加強(qiáng)。就政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)合作情況看，政府部門之間需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)、地方政府之間需要加強(qiáng)合作、地方政府與流域管理部門之間需要加強(qiáng)溝通，管理體制上亟待改革和完善。在制度設(shè)計(jì)上，由于湖泊不同于其他水域的特點(diǎn)，這些已經(jīng)建立的管理制度偏重于“線狀”水域管理，而不能充分體現(xiàn)和結(jié)合湖泊的“面狀”特點(diǎn)，從而導(dǎo)致這些通用的水域管理制度在應(yīng)用于湖泊管理時(shí)，存在嚴(yán)重的“線面不同”問題。湖泊管理“分級(jí)、分部門、分地區(qū)管理”的模式存在著管理上的分割性，上下級(jí)之間、部門之間、地區(qū)之間協(xié)調(diào)不夠，即形成了“多頭管理，各自為政”的現(xiàn)象。水產(chǎn)、漁政、林業(yè)、交通、環(huán)保、水利、公安等10多個(gè)職能部門共同參與管理，體制不順，條塊分割，管理權(quán)責(zé)極不明晰。各政府職能部門在具體的管理上，存在著“水面陸地分散管理，水量水質(zhì)分別管理，湖岸湖心不同管理，物理、化學(xué)和生物單獨(dú)管理”的問題。湖泊是一個(gè)綜合的生態(tài)系統(tǒng)，通過水力聯(lián)系以及物理、化學(xué)和生物過程，湖泊將水面和陸地、水量和水質(zhì)、湖岸帶和湖心緊密相連，因而在具體管理措施上，也需要采取綜合的管理措施，最重要的是以湖泊流域?yàn)檎w進(jìn)行綜合管理，分散、分別和單獨(dú)的管理模式必然出現(xiàn)問題。

湖泊水污染防治涉及多個(gè)政府部門，政府部門之間需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)。《水污染防治法》規(guī)定，由環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，交通主管部門的海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染水域的防治實(shí)施監(jiān)督管理，水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。實(shí)際工作中，水污染防治還涉及發(fā)改委、旅游等其他政府部門。這么多政府部門聚在一起，在不同的利益訴求環(huán)境下，開展合作并非易事。環(huán)保部門與水利部門在水污染防治領(lǐng)域配合不夠，甚至經(jīng)常發(fā)生沖突。對(duì)同一流域，環(huán)保部門制定水污染防治規(guī)劃，水利部門制定水資源保護(hù)規(guī)劃，交通部門制定水運(yùn)規(guī)劃，漁業(yè)部門制定漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃，這些規(guī)劃都與水污染防治相關(guān)，但有關(guān)規(guī)定卻往往不協(xié)調(diào)。住建部門與環(huán)保部門在排污費(fèi)、污水處理費(fèi)上也存在不協(xié)調(diào)的地方。

市場機(jī)制的引入可提高湖泊生態(tài)保護(hù)效率。目前，我國湖泊治理與保護(hù)仍以各級(jí)政府為主，社會(huì)力量參與程度不高，湖泊管護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮市場機(jī)制作用不足，客觀上影響了湖泊治理與保護(hù)的效果和效率。同時(shí)，湖泊治理與保護(hù)主要關(guān)注重要的濕地型湖泊、城市湖泊和社會(huì)關(guān)注度較高的污染湖泊，對(duì)廣大的鄉(xiāng)村中小型湖泊關(guān)注較少。企業(yè)與社會(huì)參與湖泊生態(tài)保護(hù)，可以充分利用市場機(jī)制在內(nèi)的多種治理與保護(hù)手段，使市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，提高湖泊治理與保護(hù)的效率。湖泊類型不同，吸引市場參與的類型也不同，不是所有湖泊都具備向市場開放的潛力?？偟膩砜?，各類市場主體的逐利性決定了湖泊生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的市場空間的局限，城市及其近郊湖泊、承擔(dān)供水或發(fā)電任務(wù)、能產(chǎn)出水產(chǎn)或礦產(chǎn)資源的湖泊特別是湖泊周邊的土地開發(fā)前景決定了市場主體參與強(qiáng)度。對(duì)于尚難看到盈利空間的高原、偏遠(yuǎn)湖泊，市場主體參與強(qiáng)度大大降低，湖泊生態(tài)保護(hù)仍主要依靠政府財(cái)政承擔(dān)或由政府購買服務(wù)形式實(shí)現(xiàn)。湖泊生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域尚未形成完全的市場，政府的前期投入十分重要，政府先期投入與市場主體后期介入相結(jié)合的方式是目前主要的市場形式。湖泊生態(tài)保護(hù)公益性與土地開發(fā)、旅游開發(fā)、生態(tài)養(yǎng)殖、淤泥制磚、藍(lán)藻資源化利用等經(jīng)營性相結(jié)合，體現(xiàn)了政府與市場分工合作的準(zhǔn)市場特點(diǎn)。

(三)非營利組織缺失

湖泊水污染防治成為一個(gè)世界性難題。我國已進(jìn)入大范圍生態(tài)退化和復(fù)合型環(huán)境污染階段，水資源安全問題越來越嚴(yán)重。面對(duì)湖泊水污染，僅僅依靠政府這個(gè)主體，采取政府主導(dǎo)型模式進(jìn)行治理，在短期內(nèi)能夠取得成效，但是不能從根本上解決問題。應(yīng)樹立跨域治理觀念，在繼續(xù)發(fā)揮政府作用的同時(shí)，調(diào)動(dòng)企業(yè)、非營利組織、社會(huì)公眾等主體的積極性，特別是要把非營利組織培育成為湖泊水污染治理的重要主體。非營利組織由于具有非營利性、公益性等特性，在一些西方國家已經(jīng)成為非常有公信力的機(jī)構(gòu)。在湖泊水污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中，非營利組織作為一個(gè)重要治理主體，與政府、企業(yè)、社會(huì)公眾一起聯(lián)合行動(dòng)，共同工作，取得了明顯的治理效果。改革開放以來，我國出現(xiàn)了一批以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高公民環(huán)境意識(shí)為宗旨的非營利組織，這些組織成為保護(hù)資源環(huán)境、防止環(huán)境污染和環(huán)境破壞的重要力量。

我國非營利組織在水污染防治中雖然做了一些工作，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還有著巨大的拓展空間。與國外非營利組織在促進(jìn)環(huán)保事業(yè)中所做的貢獻(xiàn)相比，我國非營利組織的力量還顯得太單薄，對(duì)政府和社會(huì)工作的影響力還亟待提高。從政府方面來看，要大力支持非營利組織發(fā)展，為其提供適當(dāng)?shù)幕顒?dòng)平臺(tái)，讓它們?cè)诒Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美好家園中大展身手；從非營利組織方面來看，要規(guī)范自身行為，提高成員素質(zhì)，通過堅(jiān)持不懈地開展環(huán)保活動(dòng)，取得政府的信任，贏得公眾的支持，在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮積極作用。

三、以湖長制推動(dòng)湖泊制度創(chuàng)新

保護(hù)湖泊必須依靠制度，湖泊生態(tài)文明制度建設(shè)是保護(hù)湖泊的根本保障。中國今年開始推行的“湖長制”，是指湖泊最高層級(jí)的湖長是第一責(zé)任人，對(duì)湖泊的管理保護(hù)負(fù)總責(zé)，其他各級(jí)湖長對(duì)湖泊在本轄區(qū)內(nèi)的管理保護(hù)負(fù)直接責(zé)任，按職責(zé)分工組織實(shí)施湖泊管理保護(hù)工作。縣級(jí)及以上湖長負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)湖泊下一級(jí)湖長進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。在湖泊實(shí)施湖長制，必須從創(chuàng)新湖泊管理體制機(jī)制入手，實(shí)現(xiàn)用制度尊重湖泊、保護(hù)湖泊、修復(fù)湖泊生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。建立規(guī)范的市場規(guī)則、營造良好投資環(huán)境，需要完善的湖泊保護(hù)管理制度。從湖泊管理的角度，由于湖泊及其流域之間的水循環(huán)及隨之相關(guān)的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的密切聯(lián)系，開展湖泊管理制度創(chuàng)新，必須以湖泊及其流域?yàn)檠芯繉?duì)象，研究湖泊——流域相互作用，從而在微觀尺度上揭示水陸界面過程和物質(zhì)輸移規(guī)律；在中觀尺度上理解水陸生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能演變過程與機(jī)制；在宏觀尺度上定量區(qū)分自然演變、人類活動(dòng)和全球變化對(duì)湖泊——流域系統(tǒng)的影響。

(一)建設(shè)湖泊生態(tài)保護(hù)市場制度

當(dāng)前，湖泊生態(tài)保護(hù)市場缺乏指導(dǎo)，市場準(zhǔn)入、市場規(guī)則、市場監(jiān)管尚未建立完善的制度，一些非國有企業(yè)進(jìn)入仍存在一定障礙，如何保障市場主體的合法權(quán)益缺乏規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和防范機(jī)制尚未健全，湖泊公益性功能的有效發(fā)揮缺乏保障，多數(shù)地區(qū)的湖泊養(yǎng)護(hù)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程、定額尚未制定，如何對(duì)養(yǎng)護(hù)監(jiān)測水平、養(yǎng)護(hù)監(jiān)測成本進(jìn)行監(jiān)管，如何開展市場主體的信用評(píng)價(jià)，仍需探索和完善制度。一些湖泊監(jiān)測業(yè)務(wù)委托市場主體之后，如何保障信息安全也缺乏規(guī)定。同時(shí)公眾參與湖泊生態(tài)保護(hù)的機(jī)制和途徑仍有待進(jìn)一步拓展和完善。首先，要解決湖泊自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、湖泊所有者和管理者界限不清問題。湖泊的所有權(quán)屬于國家，即屬于全民，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但所有權(quán)人不到位，沒有對(duì)湖泊進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確；其次是湖泊自然資源用途不明確、管理內(nèi)容不統(tǒng)一、管理目標(biāo)不一致。湖泊自然資源的用途是從實(shí)際出發(fā)，而非綜合價(jià)值。結(jié)合目前我國湖泊管理的體制機(jī)制和存在的問題，可以看出湖泊管理體制機(jī)制急需創(chuàng)新和健全。創(chuàng)新和健全湖泊管理體制機(jī)制應(yīng)當(dāng)圍繞湖泊的所有權(quán)、所有者、用途、所有權(quán)和管理分離、管理主體、統(tǒng)一管理內(nèi)容和目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行。

加強(qiáng)地方政府之間相互合作。改革開放以來，隨著中央政府對(duì)地方的“權(quán)力下放”，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立完善，地方政府之間合作逐漸增加。地方政府之間的合作主要是為了加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合作內(nèi)容集中在經(jīng)濟(jì)方面，其他方面的合作還比較少。目前，地方政府之間的環(huán)境合作才剛剛起步，往往停留在治理大湖水污染等問題，環(huán)湖各地人大、政協(xié)集聚在一起，建言獻(xiàn)策等類型的務(wù)虛活動(dòng)，即使黨委、政府召開協(xié)調(diào)會(huì)議，也基本停留在宣傳輿論層面，沒有形成制度化成果。地方政府與流域管理部門之間需要加強(qiáng)溝通。我國長期實(shí)行以行政區(qū)劃為單位的區(qū)域管理，對(duì)水資源的流域管理重視不夠。直到2002年修訂的《水法》才規(guī)定，水資源管理實(shí)行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制。目前，水污染防治管理體制是以行政區(qū)域管理為主，流域管理的作用有限。已經(jīng)成立的流域管理機(jī)構(gòu)，還缺乏有效的水污染管理措施?？h市級(jí)政府水污染防治管理與流域管理機(jī)構(gòu)的要求存在差異，需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作。在水質(zhì)檢測、信息發(fā)布、情況通報(bào)等方面，都有開展合作的空間。

為了有效地確保湖泊的生態(tài)水環(huán)境，各級(jí)黨委、政府應(yīng)當(dāng)不斷提高管理水平，對(duì)于湖泊工程的水環(huán)境管理開展以下工作：一是制定湖泊水環(huán)境管理的有關(guān)規(guī)章制度。宣傳貫徹水法、水污染防治法、河道管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，處理水事糾紛，維護(hù)正常工作秩序。二是在管理和保護(hù)湖泊水環(huán)境范圍內(nèi)，禁止亂倒垃圾、亂占河灘、亂采砂石、亂修建筑物等活動(dòng)，督促清淤清障，保障安全行洪；同時(shí)應(yīng)當(dāng)采取措施加強(qiáng)采砂管理，規(guī)定砂石開采范圍，發(fā)放砂石開采證，制定收取管理費(fèi)辦法。嚴(yán)格執(zhí)行湖泊水污染防治條例，除要求工業(yè)污染源治理達(dá)標(biāo)外，更要采取切實(shí)措施，控制生活和農(nóng)業(yè)污染，加快建設(shè)城鎮(zhèn)生活污水處理廠，大力推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)等；為防止污染源超標(biāo)排放、網(wǎng)箱養(yǎng)殖等行為對(duì)飲用水水源地的污染和破壞，各水廠取水口按各地實(shí)際情況指定具體防護(hù)規(guī)定，重點(diǎn)實(shí)施湖泊水源地取水口保護(hù)等工程，并制定飲用水水源地應(yīng)對(duì)突發(fā)性污染事故的應(yīng)急預(yù)案。湖泊的自然作用仍然需要高度重視。鄱陽湖、洞庭湖等都成立了自然保護(hù)區(qū)，其中鄱陽湖還是世界著名的濕地。湖泊對(duì)自然地理、氣候、水旱等的調(diào)節(jié)具有很大作用，但是環(huán)湖經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的加快，使湖泊的環(huán)境壓力進(jìn)一步加大，如何發(fā)揮這些湖泊對(duì)環(huán)境的調(diào)節(jié)作用，尤其是長江洪水的調(diào)節(jié)作用，也是處理好湖泊與發(fā)展這對(duì)矛盾必須解決的問題。每一個(gè)人都應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)，在充分意識(shí)到湖泊資源的有限性及湖泊、流域之間存在緊密的水文水資源聯(lián)系后，真正運(yùn)用新發(fā)展理念來指導(dǎo)實(shí)踐，全面、綜合地解決湖面、湖岸以及流域的各種湖泊資源開發(fā)利用和保護(hù)的問題，在開發(fā)利用湖泊資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的過程中，時(shí)刻著眼于資源節(jié)約、環(huán)境友好，運(yùn)用可持續(xù)的發(fā)展模式，使湖泊能夠長期、持續(xù)、健康的存在。

(二)制定湖泊分類管理和保護(hù)對(duì)策

牢固樹立科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的治湖理念，統(tǒng)籌保護(hù)與開發(fā)、協(xié)調(diào)生態(tài)與發(fā)展、平衡流域與區(qū)域、兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)，全面構(gòu)建湖泊管理和保護(hù)規(guī)劃體系，科學(xué)確定湖泊治理開發(fā)與管理保護(hù)的總體目標(biāo)、階段安排、重點(diǎn)任務(wù)、投資規(guī)模、保障措施，為湖泊管理保護(hù)工作提供科學(xué)指導(dǎo)。對(duì)湖泊主要出入湖的行洪、供水河道劃定行水通道，對(duì)其他中小河道提出保護(hù)要求。在現(xiàn)狀情況調(diào)查基礎(chǔ)上，按河道設(shè)計(jì)過水能力，劃定主要出入湖河道的行水通道，并適當(dāng)留有余地，一些湖泊的行水通道借助數(shù)模計(jì)算劃定。具體劃定時(shí)，不劃深水湖區(qū)行水通道，只劃淺水湖區(qū)；已經(jīng)圍墾、圍養(yǎng)的區(qū)域盡量貫穿；生態(tài)功能區(qū)劃中的開發(fā)控制利用區(qū)盡量貫穿；行水通道注意與航道的結(jié)合。行水通道內(nèi)禁止設(shè)障，清除一切障礙。河湖腹部地區(qū)湖泊湖蕩考慮圍墾、圍養(yǎng)形勢嚴(yán)峻，骨干行水通道貫穿湖蕩。

城市湖泊資源環(huán)境承載壓力巨大，要制定水域岸線控制規(guī)劃，劃分湖泊岸線的功能分區(qū)，保護(hù)湖泊水域岸線的穩(wěn)定和水面不被侵占，同時(shí)，強(qiáng)化入湖排污口管理，嚴(yán)格控制入湖污染物；開展湖泊水生態(tài)修復(fù)工作，恢復(fù)河湖的流動(dòng)性。內(nèi)陸湖泊大多位于河流的中下游，湖泊與流域的水循環(huán)關(guān)系極為密切，湖泊水體及其生態(tài)系統(tǒng)完全依靠流域水系的水量補(bǔ)給，要維持湖泊的水量平衡。江河中下游平原湖泊受區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的影響，湖泊水量過程改變、水質(zhì)下降嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化，要合理開發(fā)利用湖泊資源，促進(jìn)水質(zhì)和水生態(tài)的持續(xù)改善。濕地湖泊要抓緊制定湖泊流域水量分配方案，立法開展流域水量調(diào)度工作，特別是枯水季節(jié)的水量調(diào)度工作，同時(shí)，加快建立自然保護(hù)區(qū)，控制土地資源的開發(fā)利用，保護(hù)湖泊水面面積。高原湖泊生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，要以有效保護(hù)為重點(diǎn)，避免因資源的不合理開發(fā)利用導(dǎo)致湖泊生態(tài)系統(tǒng)退化，對(duì)湖泊資源開發(fā)利用程度較高、污染較嚴(yán)重的流域，要立法進(jìn)行全面治理。

強(qiáng)化湖泊水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，采用有效的手段對(duì)湖泊水質(zhì)進(jìn)行改善。同時(shí)運(yùn)用生態(tài)修復(fù)的方式來改善受污染的水質(zhì)，引入外來系統(tǒng)，包括凈水微生物、植物、食浮游植物的動(dòng)物、草食性魚類、肉食性魚類、底棲動(dòng)物等。在各營養(yǎng)級(jí)之間保持適宜的數(shù)量比和能量比，建立良好的生態(tài)平衡系統(tǒng)，從而達(dá)到去除有機(jī)物、無機(jī)鹽、藻類、細(xì)菌等污染物的目的。利用先進(jìn)的水培蔬菜種植方法進(jìn)行生態(tài)種植，也能吸收水體中的營養(yǎng)物質(zhì)，達(dá)到凈化水質(zhì)清潔水體的目的。依據(jù)水功能區(qū)劃，科學(xué)核定湖泊水域納污能力，提出分階段入河、入湖污染物排放總量控制計(jì)劃，加強(qiáng)已建、新建入河、入湖排污口管理和整治，逐步實(shí)現(xiàn)清水入湖。充分發(fā)揮生態(tài)的自我修復(fù)和自然凈化功能，綜合運(yùn)用截污治污、底泥清淤、打撈藍(lán)藻、調(diào)水引流、生物控制等措施，對(duì)湖泊水生態(tài)系統(tǒng)以及主要入湖河道、河口進(jìn)行綜合治理。加大湖泊上游水土流失綜合治理力度，開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)，減少入湖泥沙，防治面源污染。

湖泊地區(qū)都有傳承久遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)，比如養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)、編織業(yè)、種植業(yè)等，這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)既要發(fā)展，但同時(shí)也面臨承載人口過多、對(duì)水資源損毀作用加大等問題。所以湖泊地區(qū)面臨著產(chǎn)業(yè)替代的問題，現(xiàn)在湖區(qū)普遍提出把旅游作為湖泊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，但如何實(shí)現(xiàn)旅游與保護(hù)的協(xié)調(diào)、旅游與其它產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)、旅游與農(nóng)民增收、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)之間的協(xié)調(diào)，是湖泊面臨的又一個(gè)具有共性的問題。要盡快編制和完善重要湖泊水域岸線利用規(guī)劃，制訂有效保護(hù)、合理開發(fā)利用方案，岸線區(qū)劃要與現(xiàn)有的防洪分區(qū)、水功能分區(qū)、農(nóng)業(yè)分區(qū)、自然生態(tài)分區(qū)等區(qū)劃相協(xié)調(diào)。加強(qiáng)湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理，堅(jiān)決打擊違法設(shè)障、非法圈圍、非法采砂行為，依法取締非法占用湖泊水域、灘地的建設(shè)項(xiàng)目，依法查處擅自取水排污行為。為加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，要根據(jù)有關(guān)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、濕地保護(hù)規(guī)劃等，對(duì)全湖蓄水區(qū)進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)劃。生態(tài)功能區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)控制利用區(qū)三大類。核心區(qū)包括漁業(yè)資源繁保區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、主要飲用水源取水口保護(hù)范圍。漁業(yè)資源繁保區(qū)盡量與漁業(yè)部門規(guī)劃一致，生物多樣性保護(hù)區(qū)盡量與環(huán)保部門自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃銜接。開發(fā)控制利用區(qū)主要為可用于生態(tài)養(yǎng)殖和景觀娛樂的區(qū)域，兼顧開發(fā)利用現(xiàn)狀和有關(guān)部門規(guī)劃安排。其他區(qū)域暫劃定為緩沖區(qū)，作為資源保留、生態(tài)凈化和生態(tài)恢復(fù)的區(qū)域。鑒于省管湖泊人類開發(fā)利用程度較高，且具有綜合效益，有關(guān)核心區(qū)嚴(yán)格按自然保護(hù)區(qū)等有關(guān)規(guī)定管理是不切合實(shí)際的，為此，規(guī)劃要求對(duì)核心區(qū)與行水通道等重合的部位，行水時(shí)服從行水要求，清除障礙，非行水期，按生態(tài)文明的要求加強(qiáng)保護(hù)。[5]

(三)建立湖泊健康監(jiān)測評(píng)價(jià)體系

開展重點(diǎn)湖泊生態(tài)安全評(píng)估，為實(shí)現(xiàn)湖泊資源的合理開發(fā)、有效保護(hù)、科學(xué)管理和可持續(xù)利用提供科技支撐。我國湖泊在一個(gè)時(shí)期以來都發(fā)生過不同程度的改變，而這種改變有積極的，也有值得思考的。比如從最早的人湖共處，到后來的圍湖造田、人進(jìn)湖退，又到世紀(jì)之交的退耕還湖，再到近幾年的湖泊污染，使保護(hù)湖泊成為環(huán)湖地區(qū)的工作重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與湖泊的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程。這個(gè)過程中，人們加深了對(duì)湖泊的認(rèn)識(shí)，也在湖泊環(huán)境保護(hù)方面取得了一定成績。但在未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，湖泊與經(jīng)濟(jì)、湖泊與就業(yè)、湖泊與農(nóng)民、湖泊與城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾會(huì)更加突出。如何在發(fā)展中加強(qiáng)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是湖泊共同面臨的問題。

自20世紀(jì)80年代生態(tài)系統(tǒng)健康概念提出以來，生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)價(jià)已成為當(dāng)前宏觀生態(tài)學(xué)與生態(tài)系統(tǒng)管理研究的熱點(diǎn)問題之一。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)健康進(jìn)行評(píng)價(jià)的目的是為了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行健康管理，從而實(shí)現(xiàn)人和自然生態(tài)系統(tǒng)的和諧發(fā)展。湖泊是水資源和水力資源的貯藏地，是海洋生態(tài)、森林生態(tài)等眾多自然生態(tài)系統(tǒng)之一，湖泊生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。因而，對(duì)湖泊水生態(tài)質(zhì)量的評(píng)價(jià)尤為重要。對(duì)湖泊水生態(tài)健康的評(píng)估也成為國內(nèi)外學(xué)者、資源環(huán)境管理者共同關(guān)注的焦點(diǎn)。我國湖泊已經(jīng)或正在成為各地經(jīng)濟(jì)帶的中心，如鄱陽湖、洞庭湖等都提出了“環(huán)湖經(jīng)濟(jì)帶”這個(gè)名詞。湖泊成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依托，但到底如何才能成為依托，各地的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐各有千秋。同時(shí)，因?yàn)楹此得娣e廣闊，涉及到不同的行政地理區(qū)域，如何協(xié)調(diào)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也令人關(guān)注。在大規(guī)模開展湖泊健康評(píng)估工作條件尚不成熟的情況下，要積極開展試點(diǎn)，總結(jié)規(guī)律、積累經(jīng)驗(yàn)，建立湖泊健康評(píng)估的基本方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和工作機(jī)制，最終實(shí)施對(duì)所有重要湖泊的“定期體檢”。指標(biāo)體系應(yīng)作為一個(gè)整體反映復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的主要特征。指標(biāo)體系盡可能簡化、易接受，所需數(shù)據(jù)相對(duì)容易獲得，并盡可能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等結(jié)合，盡可能選擇可量化指標(biāo)，若重要指標(biāo)難以量化則可以采用定性描述指標(biāo)。通江湖泊既有湖泊的特性，又有江河的特性，比如，鄱陽湖具有“高水湖相，低水河相”的特性，可謂是介于河流與湖泊之間的生態(tài)系統(tǒng)，因而對(duì)于通江湖泊，其所構(gòu)建的指標(biāo)體系需涵蓋湖泊與江河的共同特性。

湖泊是經(jīng)過長期的自然變遷和人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響而形成的自然——社會(huì)——經(jīng)濟(jì)復(fù)合型生態(tài)系統(tǒng)，因此，在對(duì)湖泊生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行健康評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)充分考慮這一現(xiàn)實(shí)特征，從復(fù)合型生態(tài)系統(tǒng)的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。要在借鑒相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，依據(jù)上述評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取原則，結(jié)合湖泊生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能特征的分析，將生態(tài)特征、自然功能及社會(huì)環(huán)境指標(biāo)綜合起來，共同構(gòu)建湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，整個(gè)指標(biāo)體系是一個(gè)由目標(biāo)層、子系統(tǒng)層和評(píng)價(jià)指標(biāo)層構(gòu)成的三層遞階層次結(jié)構(gòu)指標(biāo)體系，其中目標(biāo)層由子系統(tǒng)層來反映，子系統(tǒng)層由具體評(píng)價(jià)指標(biāo)層加以反映，實(shí)際上目標(biāo)層是子系統(tǒng)層和評(píng)價(jià)指標(biāo)層的概括。要建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)高效、管控有力、多方協(xié)同的湖泊資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，有效規(guī)范空間開發(fā)秩序，合理控制空間開發(fā)強(qiáng)度，切實(shí)將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，為構(gòu)建高效協(xié)調(diào)健康的湖泊資源開發(fā)格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[參考文獻(xiàn)]

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