長護(hù)試點“春暖花開”

■文／本刊記者 張苗

人社部選擇長春、南通、上海、重慶等15個城市首批試點長期護(hù)理保險制度，目標(biāo)是利用1—2年試點時間，積累經(jīng)驗，力爭在“十三五”期間，基本形成適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的長期護(hù)理保險制度政策框架。目前試點成效顯著：2017年全年，15個長期護(hù)理保險制度試點城市中，有6萬多人享受到長期護(hù)理保險待遇，且基金支付比例平均達(dá)到77%以上。

“長期失能是社會公共問題。失能不僅讓失能人員本身無法維持基本生存，而且對家庭、社會都造成了沉重壓力?！碧峒笆埽松绮可绫Ｖ行南嚓P(guān)人士一針見血地指出了其導(dǎo)致的結(jié)果。而記者在對長期護(hù)理保險制度試點的跟蹤采訪中，也遇到過這樣的案例：長春市民陳立仁多年前因患類風(fēng)濕、腦梗、冠心病等，逐漸失去自理能力。兩個女兒由于長期照顧她，結(jié)果積勞成疾。為了不拖累女兒，老人屢次想要自殺。幸運(yùn)的是，吉林省將建立長期護(hù)理保險制度作為工作重點強(qiáng)力推進(jìn)，長春市于2015年5月啟動制度試點，陳立仁及其家庭的命運(yùn)也迎來了轉(zhuǎn)折。

迎來政策春天

2015年，作為吉林省首批長期護(hù)理保險試點的受益人之一，陳立仁住進(jìn)長春市怡康園養(yǎng)老院，她每年能通過長期護(hù)理保險報銷3萬多元的照護(hù)費用，本人只需承擔(dān)3000多元。

事實上，長期失能人員的醫(yī)護(hù)問題，黨和政府也一直在牽掛。

2006年12月17日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》指出：探索建立長期護(hù)理保險等社會化服務(wù)制度。

2011年12月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，其中提出 “有條件的地方，可以探索實施老年護(hù)理補(bǔ)貼、護(hù)理保險，增強(qiáng)老年人對護(hù)理照料的支付能力” 。

2013年9月6日，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出“鼓勵老年人投保健康保險、長期護(hù)理保險、意外傷害保險等人身保險產(chǎn)品，鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)保險公司開展相關(guān)業(yè)務(wù)”。

2013年9月28日，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》提出“積極開發(fā)長期護(hù)理商業(yè)險”。

2015年10月29日，“積極開展應(yīng)對人口老齡化行動，弘揚(yáng)敬老、養(yǎng)老、助老社會風(fēng)尚，建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，推動醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，探索建立長期護(hù)理保險制度”被寫進(jìn)“十三五”規(guī)劃。

2016年5月27日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第三十二次集體學(xué)習(xí)時說，要建立老年人狀況統(tǒng)計調(diào)查和發(fā)布制度、相關(guān)保險和福利及救助相銜接的長期照護(hù)保障制度、老年人監(jiān)護(hù)制度、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理制度，制定家庭養(yǎng)老支持政策、農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)政策、扶助老年人慈善支持政策、為老服務(wù)人才激勵政策，促進(jìn)各種政策制度銜接，增強(qiáng)政策合力。

2016年6月，人力資源和社會保障部印發(fā)《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），選擇河北承德、吉林長春、黑龍江齊齊哈爾、上海、江蘇南通和蘇州、浙江寧波、安徽安慶、江西上饒、山東青島、湖北荊門、廣東廣州、重慶、四川成都、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)石河子等15個城市作為首批試點城市，吉林和山東兩省作為國家試點的重點聯(lián)系省份。

截至目前，這15個長期護(hù)理保險試點城市全部出臺制度文件，其中14個試點城市已經(jīng)開始待遇支付。

試點初顯成效

“《指導(dǎo)意見》提出報銷比例要達(dá)到70%以上，從2017年的數(shù)據(jù)看，15個試點城市中，有6萬多人享受待遇，對于他們規(guī)定的長期護(hù)理費用，基金支付比例平均達(dá)到77%以上。從這點看，文件設(shè)定的目標(biāo)在試點地區(qū)基本達(dá)到。因此，長期護(hù)理保險試點的成效在減輕群眾負(fù)擔(dān)方面的體現(xiàn)是最直接的。被制度覆蓋的失能老人，原來是依靠養(yǎng)老金還有子女來養(yǎng)護(hù)，現(xiàn)在有制度保障，而且保障水平不低?！比松绮酷t(yī)療保險司職工處處長樊衛(wèi)東說。

同時，記者了解到，試點城市中因為長期護(hù)理保險制度的建立，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、甚至醫(yī)療機(jī)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型提供長期照護(hù)服務(wù)。比如吉林省就有多家民營醫(yī)院有意愿以制度試點為契機(jī)，籌建大型標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，力爭納入長期護(hù)理保險定點機(jī)構(gòu)范圍。長春市養(yǎng)老院失能人員入住率迅速攀升，甚至出現(xiàn)排隊等候住院現(xiàn)象。換言之，試點地區(qū)的長期失能人員現(xiàn)在不但有制度保障，而且服務(wù)可及性也提高了。

此外，資金使用效率也得到了有效提高。以青島為例，現(xiàn)在失能人員入住長期護(hù)理保險定點服務(wù)機(jī)構(gòu)的平均床日費用僅56元左右，這與青島二、三級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的平均床日費相比，大約有20倍的差距。因此樊衛(wèi)東評價，長期護(hù)理保險制度既節(jié)約社會成本，又降低了個人負(fù)擔(dān)，還間接促進(jìn)了醫(yī)?；鸬暮侠硎褂谩?/p>

據(jù)了解，在長期護(hù)理保險制度試點中，一些服務(wù)上的新設(shè)計、新理念還直接提升了服務(wù)效率。比如成都市通過“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，著力推動長期照護(hù)保險“網(wǎng)上經(jīng)辦”和“指尖移動服務(wù)”平臺建設(shè)，通過門戶網(wǎng)站、社保一體機(jī)、移動終端、PC機(jī)等多種渠道，在為廣大失能人員及親屬提供足不出戶網(wǎng)上服務(wù)的同時，還兼顧了就近臨柜辦理業(yè)務(wù)的需要。再如南通市基本照護(hù)保險制度已經(jīng)運(yùn)行兩年，有比較完善的數(shù)據(jù)支持。在該市引入第三方機(jī)構(gòu)的過程中，整個招采環(huán)節(jié)非常規(guī)范，實現(xiàn)了公平公正公開的理念。據(jù)南通市醫(yī)療保險基金管理中心主任孫華介紹，南通照護(hù)保險經(jīng)辦事務(wù)采取委托第三方參與經(jīng)辦、政府監(jiān)督的管理模式，將受理評定、費用審核、結(jié)算支付、稽核調(diào)查、信息系統(tǒng)建設(shè)與維護(hù)等經(jīng)辦服務(wù)，通過政府招標(biāo)確定有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，按照保本微利原則參與經(jīng)辦。第三方經(jīng)辦實行“運(yùn)行風(fēng)險共擔(dān)、保險事務(wù)共辦、管理費率固定、年度考核退出”模式。政府相關(guān)部門與第三方簽訂服務(wù)合作協(xié)議，明確第三方經(jīng)辦事項、經(jīng)辦要求、合作方式、風(fēng)險分擔(dān)等內(nèi)容，并且將招標(biāo)文件、中標(biāo)單位的投標(biāo)文件，均作為協(xié)議約束內(nèi)容。第三方負(fù)責(zé)組建專業(yè)上門照護(hù)服務(wù)隊伍。同樣，照護(hù)機(jī)構(gòu)也實行資格準(zhǔn)入和協(xié)議管理制，統(tǒng)一準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，即參照南通市定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理辦法的要求簽訂服務(wù)協(xié)議，建立定點照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的進(jìn)退出機(jī)制。

與此同時，長期護(hù)理保險制度試點在市場培育上也發(fā)揮了重要作用。比如借用商保的力量和資金，長期護(hù)理保險的平臺建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)短期內(nèi)很快見效。湖北省荊門市醫(yī)療保險管理局局長梁毅告訴記者，荊門市對長期護(hù)理保險制度試點采取了三個扶持政策。一是扶持經(jīng)辦能力提升：荊門市財政撥付?？?00萬元，優(yōu)先保障長期護(hù)理保險信息系統(tǒng)開發(fā)。二是扶持護(hù)理機(jī)構(gòu)建設(shè)：定點護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)可按規(guī)定享受穩(wěn)崗補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款及貼息，符合小微企業(yè)條件的可申請最高不超過200萬元的創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款。鼓勵符合資質(zhì)的定點服務(wù)機(jī)構(gòu)建立職業(yè)技能培訓(xùn)基地，開展護(hù)理員職業(yè)技能培訓(xùn)，給予相應(yīng)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。三是扶持護(hù)理從業(yè)人員：定點服務(wù)機(jī)構(gòu)聘用的護(hù)理人員，符合就業(yè)困難人員條件并取得護(hù)理員資格證書的，可申請納入公益性崗位管理，享受社會保險補(bǔ)貼或崗位補(bǔ)貼。對長期從事護(hù)理崗位并取得執(zhí)業(yè)資格的護(hù)理人員，符合條件的可申請職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼；取得高級工、技師、高級技師職業(yè)資格的護(hù)理人員，每月可享受所聘單位30—80元的崗位津貼，退休后每月分別提高10—20元基礎(chǔ)養(yǎng)老金；被授予“荊門技術(shù)能手”“荊門首席技師”的護(hù)理人員，分別給予一次性獎勵2000元和1萬元。

樊衛(wèi)東告訴記者：“引入社會資本對促進(jìn)就業(yè)也有很大幫助。據(jù)統(tǒng)計，2017年15個試點城市大概引入社會資本70多億元。新增養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、護(hù)理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、第三方評估機(jī)構(gòu)約360家，直接拉動就業(yè)兩萬多人?！?/p>

壓力也是動力

在對15個試點城市長期護(hù)理保險實踐進(jìn)展的梳理中，記者發(fā)現(xiàn)，有8個試點城市的制度覆蓋范圍是職工，有5個試點城市的覆蓋范圍是職工和中心城區(qū)的居民，只有青島、南通兩個城市真正實現(xiàn)制度全覆蓋。這與人社部《指導(dǎo)意見》的精神基本吻合，即在試點階段，長期護(hù)理保險制度原則上主要覆蓋職工醫(yī)保參保人群。試點地區(qū)可根據(jù)自身實際，隨制度探索完善，綜合平衡資金籌集和保障需要等因素，合理確定參保范圍并逐步擴(kuò)大。

在籌資渠道上，從15個試點城市情況看，南通、上饒、荊門、成都、石河子5個城市基本實現(xiàn)多元籌資，即個人繳費+醫(yī)保基金劃轉(zhuǎn)+單位繳費或財政、福彩劃轉(zhuǎn)。其余10個試點城市的籌資要么是醫(yī)?；饎澽D(zhuǎn)+單位繳費，要么是醫(yī)?；饎澽D(zhuǎn)+財政劃轉(zhuǎn)，即并非完全靠醫(yī)保基金劃轉(zhuǎn)，但也并非完全意義上的多元籌資。事實上，對于多元籌資理念，各試點城市都很認(rèn)同，雖然一些試點城市在實際操作中個人暫時不繳費，但地方試點文件中有關(guān)于多元籌資的表述。從目前全國15個試點城市的籌資情況看，醫(yī)?；鸪袚?dān)了將近5成，個人承擔(dān)不到15%，單位承擔(dān)30%左右，財政大致占7%。顯然，完善均衡繳費負(fù)擔(dān)是后試點時代必做的功課。

“完善均衡繳費負(fù)擔(dān)有兩個關(guān)鍵點，第一是怎樣引進(jìn)個人繳費？首先從保險理念和社會擔(dān)當(dāng)方面，要讓參保人看到這項制度的公平正義，認(rèn)同社會保險權(quán)利與義務(wù)對等的理念，這個尚任重道遠(yuǎn)；其次要讓參保人看到好處，也就是說參保人個人能夠獲益或者其親屬能夠當(dāng)期獲益；再者需要有約束性的制度，即需要有相關(guān)法律法規(guī)，對個人繳費的要求應(yīng)該是強(qiáng)制性的?！?樊衛(wèi)東說，“第二個關(guān)鍵點是財政問題。財政部門曾經(jīng)算過賬，每年對養(yǎng)老領(lǐng)域投入的錢并不少。因為此前國家沒有專門的制度安排，殘聯(lián)、民政等部門都有自己的保障項目，然后根據(jù)保障項目、保障計劃向財政要錢。因此下一步在財政補(bǔ)助上不是新增金額，而是要理順財政補(bǔ)助機(jī)制，同時整合資源，按照政策歸口或者職能劃分，分清保障邊界，形成合理統(tǒng)籌補(bǔ)助的平臺。這需要幾個相關(guān)政府部門共同協(xié)調(diào)，做好長期護(hù)理保險制度與醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老等保險制度的銜接 ，與殘疾人保障、軍人傷殘撫恤、老年人權(quán)益保護(hù)、精神病防治等法律法規(guī)的銜接?！?/p>

在對試點城市的采訪中，記者還注意到，“標(biāo)準(zhǔn)缺失”也是長期護(hù)理保險難以深入推進(jìn)的一大障礙。比如承德市在試點過程中就反映，護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)對失能人員的護(hù)理收費價格跨度較大，從護(hù)理服務(wù)項目來看，服務(wù)隨意性大，每個單位都不完全相同，其收費在很大程度上反映的是硬件條件，而不是服務(wù)水平，因此應(yīng)盡快建立護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；上海對失能人員的評估標(biāo)準(zhǔn)由專業(yè)機(jī)構(gòu)制定，采取雙盲法評估，護(hù)理服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)由醫(yī)保、衛(wèi)健部門共同制定；寧波組織人社局、民政局、衛(wèi)計委等相關(guān)部門代表，專門成立長期護(hù)理保險資格評定委員會，負(fù)責(zé)指導(dǎo)失能評估業(yè)務(wù)工作；成都市專門出臺《長期照護(hù)保險服務(wù)項目和標(biāo)準(zhǔn)》?？傊瑢嵺`中試點城市都各盡所能對“標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行了探索，但從全國范圍看，目前15個試點城市尚未有科學(xué)統(tǒng)一的能力評定標(biāo)準(zhǔn) 、護(hù)理需求評估標(biāo)準(zhǔn) 、護(hù)理服務(wù)人員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) 、護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理保障項目標(biāo)準(zhǔn) 、護(hù)理服務(wù)項目價格標(biāo)準(zhǔn)。

對此，樊衛(wèi)東回應(yīng)：“標(biāo)準(zhǔn)缺失，并不是說此前沒有標(biāo)準(zhǔn)，民政、殘聯(lián)、人社等部門之前都出臺過部分標(biāo)準(zhǔn)。但都不完整，并且涉及部門協(xié)調(diào)，因此還是需要頂層設(shè)計。實踐中我們也希望，長期護(hù)理保險制度的試點經(jīng)驗，能為國家標(biāo)準(zhǔn)的制定趟出一條路?！薄?/p>