從中央調(diào)劑到全國統(tǒng)籌
——兼論抓住契機(jī)提升社保管理能力

古鉞

國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》（18號文件），決定從7月1日起實(shí)施，正式開啟了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從中央調(diào)劑到全國統(tǒng)籌的進(jìn)程。這是一項(xiàng)重大改革，是我國社會保障體系建設(shè)的一次新跨越。對于各級社保機(jī)構(gòu)和專業(yè)工作者來說，要準(zhǔn)確領(lǐng)會、解讀18號文件闡述的意義、原則和基本政策規(guī)范，增強(qiáng)各方面共識，同時(shí)要利用好這一制度變革、機(jī)制優(yōu)化的難得契機(jī)，全面提升管理能力和水平。

先從技術(shù)的角度切入，看看中央調(diào)劑制度對養(yǎng)老保險(xiǎn)管理提出了哪些必需和急迫的要求：

關(guān)于應(yīng)參保人數(shù)核定。這是確定各省份上解中央調(diào)劑基金額度的基本參量之一。18號文件規(guī)定目前“暫以在職參保人數(shù)和國家統(tǒng)計(jì)局公布的企業(yè)就業(yè)人數(shù)二者的平均值為基數(shù)核定”。這一規(guī)定的政策內(nèi)涵豐富，對操作精度的要求也很高：首先要在全部參保人數(shù)中剔除已領(lǐng)取待遇的人員。其次是暫剔除機(jī)關(guān)事業(yè)單位的在職參保人數(shù)，留待全國統(tǒng)籌時(shí)統(tǒng)一考慮。再次，將兩次剔除后的人數(shù)與“國家統(tǒng)計(jì)局公布的企業(yè)就業(yè)人數(shù)”的平均值作為基數(shù)。這是鑒于各地?cái)U(kuò)面力度、管理水平存在實(shí)際差異，如果僅以既有的參保人數(shù)來作為核定上解中央調(diào)劑基金的基數(shù)有鞭打快牛之嫌，而與本省份企業(yè)就業(yè)人數(shù)平均后則能在一定程度上消解基數(shù)核定的不公平，有助于鼓勵先進(jìn)并督促后進(jìn)地區(qū)加快擴(kuò)面步伐。各地在執(zhí)行中應(yīng)充分領(lǐng)會這一組政策蘊(yùn)含的積極導(dǎo)向，把更多智慧和力量用在全面實(shí)施全民參保計(jì)劃上。說透了，當(dāng)一省參保職工人數(shù)更接近、甚至超過企業(yè)就業(yè)人數(shù)，而且實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)占比越高時(shí)，從中央調(diào)劑制度中的“獲益”就越多。

關(guān)于工資水平核定。這是確定各省份上解中央調(diào)劑基金額度的又一基本參量。18號文件列出的公式是“某省份職工平均工資×90%”，而本省職工平均工資為“統(tǒng)計(jì)部門提供的城鎮(zhèn)非私單位和私營單位就業(yè)人員加權(quán)平均工資”。這稱得上是一個重大的突破。長期以來，國家統(tǒng)計(jì)的職工工資水平僅限于城鎮(zhèn)非私單位，近年雖有了私營單位工資水平的單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，但也未與前者加權(quán)平均。反映在社保政策標(biāo)準(zhǔn)上，以前者作為繳費(fèi)基數(shù)，明顯偏高，小微企業(yè)、低收入工薪者感到負(fù)擔(dān)過重，甚至有工資“被增長”的抱怨，這也是造成斷保、少繳的一個客觀因素。如果把這一統(tǒng)計(jì)指標(biāo)引入中央調(diào)劑制度，顯然有些脫離實(shí)際。這次，國務(wù)院文件首次引入兩者“加權(quán)平均”的概念，不僅明確了核定上解中央調(diào)劑基金基數(shù)的可行方法，也為各地科學(xué)確定繳費(fèi)基數(shù)指出了方向。此外，在上述加權(quán)平均值基礎(chǔ)上“打九折”來核定各省份上解額基數(shù)，給地方留有適當(dāng)余地，也是從實(shí)際出發(fā)的考量。各地應(yīng)當(dāng)抓住這項(xiàng)制度實(shí)施的機(jī)遇，全面梳理繳費(fèi)基數(shù)政策，加強(qiáng)征收管理，減少跑冒滴漏。

關(guān)于中央調(diào)劑基金撥付。18號文件闡明了3個政策要點(diǎn)：一是由人社部、財(cái)政部核定各省份離退休人數(shù)，其中理所當(dāng)然地要剔除不符合國家政策規(guī)定的領(lǐng)取基本養(yǎng)老金待遇人員；二是按當(dāng)年籌集的中央調(diào)劑基金除以核定的全國離退休人數(shù)確定全國人均撥付額，即在核定人數(shù)一定的前提下，籌資越多則人均撥付額越高，而與各地現(xiàn)行待遇水平不關(guān)聯(lián)；三是遵循以收定支原則，當(dāng)年籌資全部撥付地方，中央不留結(jié)存，以充分發(fā)揮中央調(diào)劑基金效能。這一組政策需要各地進(jìn)一步加強(qiáng)的管理工作包括：認(rèn)真清理現(xiàn)有養(yǎng)老金領(lǐng)取人員，防止把不符合條件的“挾裹”進(jìn)來；強(qiáng)化全國一盤棋的理念，按規(guī)定及時(shí)、如數(shù)上解、下?lián)苤醒胝{(diào)劑基金，切勿因?yàn)橐坏氐墓ぷ魇杪┒诱`全國基金的核定和運(yùn)轉(zhuǎn)；統(tǒng)籌安排本地當(dāng)期征收基金、結(jié)存基金、中央補(bǔ)助資金和中央調(diào)劑基金的使用，確?；攫B(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。

再從體制、機(jī)制的角度，觀察一下中央調(diào)劑制度對中央和地方責(zé)權(quán)安排的新要求：

很顯然，實(shí)行中央調(diào)劑制度，是在20年來中央財(cái)政補(bǔ)助基礎(chǔ)上加大了中央對職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任，但這并不意味由中央政府“包打天下”，而是以更明晰的機(jī)制實(shí)現(xiàn)各級政府基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任分擔(dān)。

中央政府及其有關(guān)部門在中央調(diào)劑制度中的主要責(zé)權(quán)，除了施行前述幾項(xiàng)政策規(guī)定外，要建立健全對各地的考核獎懲機(jī)制，將各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳、確保發(fā)放、嚴(yán)格基金管理及執(zhí)行中央調(diào)劑制度的情況列入省級政府工作責(zé)任制考核內(nèi)容，對工作業(yè)績好的予以獎勵，對出現(xiàn)問題的進(jìn)行問責(zé)；還要建立全國養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和待遇查詢系統(tǒng)、中央調(diào)劑基金監(jiān)控系統(tǒng)和全國共享的中央數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)中央和地方之間及各部門之間的信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。這些既是順利實(shí)施中央調(diào)劑制度的必要保障和支持，也是對各地區(qū)社保管理工作的規(guī)范、監(jiān)督和指引。

地方政府及其有關(guān)部門在中央調(diào)劑制度中的主要責(zé)權(quán)，除了嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策規(guī)定外，18號文件還明確了3項(xiàng)：一是省級政府切實(shí)承擔(dān)確保待遇發(fā)放和彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的主體責(zé)任；二是完善省級統(tǒng)籌制度，在“六統(tǒng)一”基礎(chǔ)上推進(jìn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支，并建立地方各級政府基金缺口責(zé)任分擔(dān)機(jī)制；三是強(qiáng)化基金預(yù)算管理，按照硬約束的標(biāo)準(zhǔn)確保應(yīng)收盡收，杜絕違規(guī)支出。

應(yīng)該說，隨著中央調(diào)劑制度出臺，中央和地方政府在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的責(zé)權(quán)配置進(jìn)一步明確，有利于糾正部分地區(qū)過度依賴中央或各行其是的現(xiàn)象，既調(diào)動地方的積極性，又促進(jìn)規(guī)范管理。

著眼未來，還要為走向全國統(tǒng)籌做好必要準(zhǔn)備工作：

18號文件中有兩句話分量極重：一句是“建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，作為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的第一步”；另一句是“抓緊制定養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的時(shí)間表、路線圖”。這表明，按照黨的十九大關(guān)于“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”的要求，國務(wù)院在部署現(xiàn)階段中央調(diào)劑制度的同時(shí)，已在著手規(guī)劃全國統(tǒng)籌，而且施行時(shí)間不會太久遠(yuǎn)。因此，無論是中央有關(guān)部門還是地方政府，都要一手抓好中央調(diào)劑制度的落實(shí)，一手做好向全國統(tǒng)籌發(fā)展的準(zhǔn)備，重點(diǎn)是以下幾項(xiàng)：

確定基本模式和體制。相對于中央調(diào)劑制度的局部互濟(jì)，全國統(tǒng)籌顯然應(yīng)當(dāng)是基金在全國范圍統(tǒng)收統(tǒng)支。在這一總體模式下，需要研究的重要問題有：統(tǒng)收統(tǒng)支是全部基金“全上全下”的大調(diào)度，還是在明確資金配置權(quán)屬于中央前提下通過分賬戶方式將部分資金置存地方？前者力度大但運(yùn)行效率可能較低；后者調(diào)配快捷但需要更加嚴(yán)密的管理規(guī)制。又如，如何妥善處理原有中央財(cái)政補(bǔ)助資金與當(dāng)期征收基金的關(guān)系？再如，是否需要設(shè)置垂直管理的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)？而這與預(yù)計(jì)仍由地方管理的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在體制上如何協(xié)調(diào)？對這些基礎(chǔ)性問題，需要提前設(shè)計(jì)妥當(dāng)。

把握推進(jìn)節(jié)奏。目前的中央調(diào)劑制度從基金總量的3%起步，將來走向全國統(tǒng)籌可以有兩種節(jié)奏安排：一是逐步提高上解比例、加大調(diào)劑力度，直至實(shí)行全國統(tǒng)籌；二是經(jīng)過中央調(diào)劑制度的落實(shí)、完善和積累經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)時(shí)機(jī)一步到位進(jìn)入全國統(tǒng)籌。如果中央調(diào)劑制度蘊(yùn)含的體制、機(jī)制、政策、權(quán)責(zé)安排能夠達(dá)到預(yù)期，后一種節(jié)奏可能更為理想。

厘定統(tǒng)籌人群范圍。從現(xiàn)行中央調(diào)劑制度走向全國統(tǒng)籌，覆蓋群體的政策需做兩方面擴(kuò)展和優(yōu)化：一是將機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人員納入統(tǒng)籌范圍，以體現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”的規(guī)則一致性。二是依托逐步健全的全民參保計(jì)劃人員數(shù)據(jù)庫，將現(xiàn)行的應(yīng)參保人數(shù)核定方法，調(diào)整為以實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)核定各地在職應(yīng)參保人數(shù)以及離退休人數(shù)，這可能更加準(zhǔn)確，也更能適應(yīng)地區(qū)間流動情況。

完善工資和待遇水平核定方法。地區(qū)發(fā)展差異大是我國基本國情之一，全國按一個標(biāo)準(zhǔn)來核定各地工資和養(yǎng)老金待遇水平肯定不切實(shí)際?，F(xiàn)行中央調(diào)劑制度以城鎮(zhèn)非私單位和私營單位平均工資加權(quán)值為基礎(chǔ)來核定上解調(diào)劑基金的工資基數(shù)已是一大進(jìn)步，但仍有不足之處，比如排除了數(shù)以千萬計(jì)的參保靈活就業(yè)人員較低收入的狀況。在走向全國統(tǒng)籌的準(zhǔn)備過程中，應(yīng)力爭實(shí)現(xiàn)以全國聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中實(shí)際繳費(fèi)工資為基礎(chǔ)核定，但這需要滿足4個條件：一是各地嚴(yán)格執(zhí)行繳費(fèi)政策規(guī)定，不能擅自開口子；二是個人繳費(fèi)基數(shù)與單位繳費(fèi)基數(shù)統(tǒng)一口徑，便于比對核查；三是通過宣傳引導(dǎo)，群眾充分了解繳費(fèi)多少與其自身未來待遇高低的密切關(guān)聯(lián)性，從而及時(shí)、足額、持續(xù)繳費(fèi)；四是中央數(shù)據(jù)系統(tǒng)足夠強(qiáng)大和敏感，能及時(shí)辨識異常信息、提示核查和糾正。

從中央調(diào)劑制度走向全國統(tǒng)籌是新時(shí)期完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的標(biāo)志性工程之一，需要上下左右勠力同心，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入研究新問題，不斷完善政策；對各級社保部門來說，這是全面檢驗(yàn)管理效能的一次“大考”，同時(shí)也為提高管理水平提供了新的環(huán)境、壓力和動能，抓住這個契機(jī)，從全局出發(fā)，從細(xì)節(jié)入手，加速改進(jìn)自身工作，就有可能將社保管理提升到一個新境界，推動養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。■