我國改革開放四十年前后的社會(huì)保障立法追述及未來展望

雷 堂 雷小菲

（1.河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024；2.華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 201620）

社會(huì)保障是民生安全網(wǎng)、社會(huì)穩(wěn)定器，與人民幸福安康息息相關(guān)，關(guān)系國家長治久安[1]。社會(huì)保障的核心內(nèi)容包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等方面。該項(xiàng)制度建立與完善的前提，是“必須先做好社會(huì)保障立法工作，明確社會(huì)保障主體間的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范社會(huì)保障對(duì)象的行為”[2]。

“立法先行是世界各國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的普遍規(guī)律”[2]，現(xiàn)代社會(huì)保障制度濫觴于英國，其標(biāo)志是1601年英國女王頒行的世界上第一部 《濟(jì)貧法》，又稱《伊麗莎白濟(jì)貧法》。“自此以后，西方的社會(huì)保障得到了迅猛的發(fā)展，在緩和社會(huì)矛盾、體現(xiàn)人文精神、發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了積極作用，被稱為社會(huì)的穩(wěn)定器”[3]。新中國的社會(huì)保障制度則“是在革命根據(jù)地社會(huì)保險(xiǎn)立法的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。雖然在建國后經(jīng)過曲折發(fā)展，但在改革開放后取得了長足的進(jìn)步，基本構(gòu)建起了較為系統(tǒng)的社會(huì)保障法律體系”[4]。

一、改革開放前我國的社會(huì)保障立法

新中國廢除了國民政府時(shí)期的法律制度，開啟了新中國法治建設(shè)的新紀(jì)元。例如，為解決歷史遺留下來的嚴(yán)重失業(yè)問題，政務(wù)院于1950年6月頒布了 《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》，勞動(dòng)部發(fā)布了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》。后者以“減輕失業(yè)工人生活困難并幫助其逐漸就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)”為訴求，實(shí)行以工代賑為主，并兼采生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、幫助回鄉(xiāng)生產(chǎn)及發(fā)放救濟(jì)金等辦法救濟(jì)失業(yè)工人。

1951年2月，政務(wù)院出臺(tái)的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定符合法定適用范圍的企業(yè)、單位職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)由企業(yè)或資方負(fù)擔(dān)，并在工傷、殘廢時(shí)享受帶薪公費(fèi)醫(yī)療。“這是新中國歷史上第一部系統(tǒng)的、對(duì)職工的生、老、病、死、殘等情況都做了具體規(guī)定的社會(huì)保障法規(guī)，并成為當(dāng)時(shí)社會(huì)保障立法的基本框架，為今后社會(huì)保障法律體系的形成奠定了基礎(chǔ)?！盵2]后于1953年、1956年進(jìn)行了修正，其適用范圍不斷擴(kuò)大，職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)有所提高。1958年、1978年又對(duì)其中的退休待遇進(jìn)行了完善，提高了待遇標(biāo)準(zhǔn)。期間，還逐步建立了專門適用于各級(jí)國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的保險(xiǎn)制度。

1956年6月，通過了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》?！白源宿r(nóng)村‘五?！贫鹊靡源_立，并成為農(nóng)村最重要的社會(huì)保障制度”[5]。

在“文革”期間，我國的社會(huì)保障制度也遭受到了較大沖擊，相關(guān)立法工作處于停滯狀態(tài)。

二、改革開放后我國的社會(huì)保障立法

十一屆三中全會(huì)不僅是新中國成立以來黨的歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折，還是共和國歷史上的一個(gè)偉大轉(zhuǎn)折，也是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的新起點(diǎn)。全會(huì)公報(bào)明確指出：“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人大及其常委會(huì)的重要議程上來?！盵6]在此方針的指引下，包括社會(huì)保障在內(nèi)的各項(xiàng)立法工作得以恢復(fù)并穩(wěn)步發(fā)展。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》（1986）第一次在政府文件中設(shè)“社會(huì)保障事業(yè)”專章，并指出，“七五”期間要有步驟地建立起具有中國特色的社會(huì)主義的社會(huì)保障制度雛形；同時(shí)，要建立健全社會(huì)保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，繼續(xù)做好優(yōu)撫、救濟(jì)工作，從而指明了我國社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展方向和主要任務(wù)，有力地推動(dòng)了相關(guān)立法工作的廣泛、深入進(jìn)行。

綜合看來，改革開放以來我國社會(huì)保障立法工作可以分為以下三個(gè)階段，具有以下特點(diǎn)：

（一）新起點(diǎn)，快發(fā)展（1978—2003）

在改革開放春風(fēng)的吹拂下，這一時(shí)期的社會(huì)保障立法逐漸得以恢復(fù)，與此前相比，可謂在新的起點(diǎn)上快速發(fā)展。

例如，1986年7月，國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同暫行規(guī)定》(1992年修訂，2001年廢止)、《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》（后為1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》所取代），分別確立了國營企業(yè)職工的（退休養(yǎng)老）社會(huì)保險(xiǎn)制度和待業(yè)（失業(yè)）保險(xiǎn)制度。前者規(guī)定退休養(yǎng)老基金由企業(yè)和勞動(dòng)合同制工人共同繳納，入不敷出時(shí)由國家給予適當(dāng)補(bǔ)助。自此，我國開始推行社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化改革。后者則規(guī)定，職工待業(yè)保險(xiǎn)基金來自“企業(yè)按照其全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%繳納的待業(yè)保險(xiǎn)基金，存入銀行后所得的利息及地方財(cái)政補(bǔ)貼”，由省級(jí)政府統(tǒng)籌使用且用于支付職工待業(yè)期間的待業(yè)救濟(jì)金、醫(yī)療費(fèi)、死亡喪葬補(bǔ)助費(fèi)、撫恤費(fèi)、救濟(jì)費(fèi)、離休和退休金、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費(fèi)及生產(chǎn)自救費(fèi)等費(fèi)用。在此基礎(chǔ)上，“為了保障失業(yè)人員失業(yè)期間基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)”，國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（1999）。這是新中國成立以來我國最為完備的一項(xiàng)失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)。為了加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作，國務(wù)院還同時(shí)發(fā)布了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》（1999）。

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（1991）指出，我國要逐步建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度，以改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國家、企業(yè)負(fù)責(zé)的機(jī)制。此后，《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（1995）確定了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案，其目標(biāo)為：“到本世紀(jì)末，基本建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)逐步做到對(duì)各類企業(yè)和勞動(dòng)者統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金?！睘榇?，又頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（1997）。此前的《勞動(dòng)法》（1994）還設(shè)專章規(guī)定了“社會(huì)保險(xiǎn)和福利”制度，以確保勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下均能獲得幫助和補(bǔ)償；《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（1996）則將“工傷保險(xiǎn)”制度獨(dú)立出來。此后的《工傷保險(xiǎn)條例》（2003）則對(duì)工傷保險(xiǎn)進(jìn)行全面調(diào)整和規(guī)范。

在加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)立法工作的同時(shí)，黨和政府也很重視加強(qiáng)和完善社會(huì)弱勢(shì)群體合法權(quán)益保障的立法。例如，1990年12月制定了 《殘疾人保障法》（2008年修正），規(guī)定國家和地方政府應(yīng)建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，“采取輔助方法和扶持措施，對(duì)殘疾人給予特別扶助，減輕或者消除殘疾影響和外界障礙，保障殘疾人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”。此后，又陸續(xù)頒布了《未成年人保護(hù)法》（1991年通過，2006年、2012年修正）、《收養(yǎng)法》（1991年通過，1998年修正）、《婦女權(quán)益保障法》（1992年通過，2005年修訂）、《母嬰保健法》（1994年通過，2009年、2017年修正）、《老年人權(quán)益保障法》（1996年通過，2012年、2015年修正）、《預(yù)防未成年人犯罪法》（1999年通過，2012年修正）等法律，以依法保護(hù)他們的合法權(quán)益。

在此過程中，國務(wù)院還頒布了《農(nóng)村五保工作供養(yǎng)工作條例》（1994年通過，2006年修正），將“五保供養(yǎng)”定位為農(nóng)村的集體福利事業(yè)?！冻擎?zhèn)居民最低生活保障條例》（1999）則確定我國城市居民最低生活保障制度應(yīng)遵循保障城市居民基本生活的原則，堅(jiān)持國家保障與社會(huì)幫扶相結(jié)合、鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的方針?！蛾P(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》（2003）則將農(nóng)村五保戶、農(nóng)村貧困戶家庭成員等人員納入救助范圍，以期建立和實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助制度。同年頒行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（2003）彌補(bǔ)了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（1982）的不足，加強(qiáng)了對(duì)城市生活無著的流浪、乞討人員的救助工作，進(jìn)一步完善了社會(huì)救助制度。

此外，《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)意見》（1994）、《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》（1994）、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（1999）、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》（2003）等諸多行政法規(guī)與部門規(guī)章的相繼問世，豐富了社會(huì)保障法律體系?！暗傮w而言，社會(huì)保障立法內(nèi)容仍不全面，多集中于社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)，覆蓋群體有限，社會(huì)救助、社會(huì)福利與軍人保障內(nèi)容較少”[2]；其“工作重心在于建立我國城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度和城市居民的最低生活保障制度”[5]，對(duì)于廣大農(nóng)村則鮮受青睞。

（二）新體系，穩(wěn)發(fā)展（2004—2009）

2004年3月通過的《憲法（修正案）》首次將“國家尊重和保障人權(quán)”“社會(huì)保障”（即“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”）。“社會(huì)保障立法得到母法的支持，標(biāo)志著我國真正進(jìn)入社會(huì)保障的法制建設(shè)時(shí)期，社會(huì)保障法律框架體系逐步構(gòu)建”[7]。同年8月發(fā)布的《軍人撫恤優(yōu)待條例》也強(qiáng)調(diào)“保障軍人的撫恤優(yōu)待與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)”，使適用對(duì)象的生活不低于當(dāng)?shù)氐钠骄钏健２?qiáng)調(diào)，“軍人的撫恤優(yōu)待，實(shí)行國家和社會(huì)相結(jié)合的方針”。

2007年2月，《殘疾人就業(yè)條例》要求，縣級(jí)以上政府為殘疾人制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策和扶持保護(hù)措施，采取集體就業(yè)與分散就業(yè)相結(jié)合的方式來保障殘疾人的勞動(dòng)權(quán)利，以推動(dòng)殘疾人順利就業(yè)。同年7月，《傷殘撫恤管理辦法》進(jìn)一步規(guī)范了軍人的傷殘撫恤管理工作；2008年4月的 《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》則進(jìn)一步規(guī)范了救災(zāi)捐贈(zèng)制度。

2007年6月通過的《勞動(dòng)合同法》要求，必須將社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)保護(hù)、勞動(dòng)條件和職業(yè)危害防護(hù)等項(xiàng)內(nèi)容作為勞動(dòng)合同必備的條款加以約定，并將用人單位“未依法為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”作為勞動(dòng)者可以解除勞動(dòng)合同的法定情形之一。同時(shí)，還對(duì)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、工傷保險(xiǎn)等作出了具體規(guī)定。

此外，《廉租住房保障辦法》（2007）、《社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》（2009）等規(guī)范性文件還對(duì)規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、解決城市低收入家庭的住房困難等問題予以關(guān)注。

（三）新時(shí)代，新發(fā)展（2010年至今）

早在十五大報(bào)告中就指出要到2010年形成有中國特色社會(huì)主義法律體系。在此指引下，“我國社會(huì)保障朝著既定的目標(biāo)不斷努力，立法速度明顯加快”[8]?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014）把完善社會(huì)保障方面的法律法規(guī)，視為“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”與“完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系”的重要領(lǐng)域之一，強(qiáng)調(diào)要依法加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保障等方面的法律法規(guī)。十九大報(bào)告（2017）進(jìn)一步明確指出，要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。在黨的政策指引下，我國社會(huì)保障立法工作出現(xiàn)了嶄新的局面。

例如，具有社會(huì)保障立法里程碑意義的《社會(huì)保險(xiǎn)法》（2010）的出臺(tái)，“標(biāo)志著中國社會(huì)保障制度走向定型和穩(wěn)定，有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的基本制度框架體系已經(jīng)形成，社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行進(jìn)入依法推進(jìn)的新階段”[5]。與此相呼應(yīng)，國務(wù)院對(duì) 《工傷保險(xiǎn)條例》（2010）進(jìn)行了修正；此后，《實(shí)施〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》（2011）、《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》（2011）、《關(guān)于加快現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》（2014）等部門規(guī)章相繼面世；“2016年，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院通過試點(diǎn)的方式來推進(jìn)生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的合并實(shí)施，實(shí)質(zhì)上是對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的局部修訂，表明《社會(huì)保險(xiǎn)法》開始進(jìn)入適應(yīng)制度變革的調(diào)整階段”[5]。2012年《軍人保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，標(biāo)志軍人社會(huì)保險(xiǎn)制度自此誕生。

與此同時(shí)，社會(huì)救助立法也在不斷完善與健全。《自然災(zāi)害救助條例》（2010）、《社會(huì)救助暫行辦法》（2014）的頒布，推動(dòng)了諸如《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》（2014）、《關(guān)于做好住房救助有關(guān)工作的通知》（2014）、《關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》（2016）等相關(guān)立法的發(fā)展。

不僅如此，《退役士兵安置條例》（2011）、《關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（2014）、《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》（2015）等規(guī)范性文件的發(fā)布，表明我國社會(huì)福利立法更加全面。此后，我國還先后兩次修正了《老年人權(quán)益保障法》，并發(fā)布了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（2016），以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問題，并基本確立了中國特色的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架。2016年，我國還先后頒發(fā)了關(guān)愛農(nóng)村留守兒童的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》、《關(guān)于同意建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》（2018）等有關(guān)規(guī)范性法律文件。

為進(jìn)一步保障和改善殘疾人民生、保障殘疾人的平等教育和全面發(fā)展權(quán)、幫助殘疾人和全國人民共建共享全面小康社會(huì)，國務(wù)院先后發(fā)布了《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》（2016）、《殘疾人教育條例》（2017）、《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》（2017）。除此之外，為了規(guī)范慈善活動(dòng)、保護(hù)慈善活動(dòng)參與者的合法權(quán)益，制定了《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2014）、《慈善法》。自此，中國慈善事業(yè)開始進(jìn)入法治化軌道。

三、我國社會(huì)保障立法的未來走向

自新中國成立以來，我國的社會(huì)保障立法隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、教育等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展而蹣跚前行；后在改革開放政策的積極影響下，歷經(jīng)四十年的不斷發(fā)展，成績斐然，但仍不完善。據(jù)此，我國今后的社會(huì)保障立法應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：

一是要始終堅(jiān)持“科學(xué)立法”的理念和原則，實(shí)現(xiàn)“良法善治”，在穩(wěn)步推進(jìn)的前提下，使相關(guān)立法具有一定的前瞻性。二是不斷完善中國特色的社會(huì)保障法律體系，既要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，又要在條件成熟時(shí)盡快出臺(tái)《社會(huì)福利法》《軍人保障法》等基本法律，提高相關(guān)規(guī)范性法律文件的位階。三是從立法的內(nèi)容上，應(yīng)盡力克服事實(shí)上的不公平，均衡立法，不斷縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的差距，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。此外，還應(yīng)通過立法，協(xié)調(diào)我國民政部、人社部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)等社會(huì)保障管理各職能部門的立法權(quán)限，以及各級(jí)職能部門的職權(quán)職責(zé)，做到責(zé)權(quán)利清晰，進(jìn)而“嚴(yán)格執(zhí)法”“公正司法”，依法保障公民的各項(xiàng)社會(huì)保障權(quán)利。