論習近平軍事管理法治化思想

仲崇玲，林毅斌

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

習近平軍事管理法治化思想是習近平同志法治思想的一般理論在軍事管理各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中的體現(xiàn)。全面梳理和深入研究習近平軍事管理法治化思想的核心觀點，有助于更加深刻地研究和分析中國特色軍事管理法治建設(shè)中的一系列重大理論和現(xiàn)實問題，更加堅定有力地落實軍隊改革和發(fā)展中的一系列法治化舉措，實現(xiàn)依法治軍的戰(zhàn)略目標，提高國防和軍隊建設(shè)的法治化水平。

一、習近平軍事管理法治化思想的形成背景

(一)外在環(huán)境：新軍事變革的必然要求

世界軍事革命的浪潮是習近平軍事管理法治化思想形成的背景?？萍嫉倪M步和產(chǎn)業(yè)革命的跨越正推動著軍事裝備向自動化、精確化演進，信息革命深刻地影響了軍事形態(tài)的各個方面，從而導致了戰(zhàn)爭形態(tài)質(zhì)的變化。在這一場前所未有的大變革面前，習近平指出：這場世界新軍事革命直接影響著國家的軍事實力和綜合國力，關(guān)乎戰(zhàn)略主動權(quán)[1]。的確，我們比任何時候都更加需要通過發(fā)揚軍事創(chuàng)新的優(yōu)良傳統(tǒng)，建立起適應信息化戰(zhàn)爭的新的軍事理論和管理模式[1]。新軍事變革中，信息化作戰(zhàn)能力是衡量軍隊戰(zhàn)斗力的重要標準，對軍事理論和武器裝備提出了極高的要求。解放戰(zhàn)斗力勢必要打破當前不適應信息化作戰(zhàn)能力發(fā)展的一系列管理障礙，涉及的利益錯綜復雜，阻力在所難免。法的強制性有助于攻堅破難，排除障礙；法的教育功能，有利于協(xié)調(diào)戰(zhàn)斗力的發(fā)展，實現(xiàn)理念引導行動。因此，要適應數(shù)字化、專業(yè)化、精密化的信息環(huán)境對抗，必然要求發(fā)揮法治的規(guī)范作用和能動作用，提高軍隊管理的效率，構(gòu)建并完善“實施-保障-監(jiān)督”一體化的信息化軍事管理法治體系。

(二)內(nèi)在訴求：我國強軍夢的必然要求

當前，國防和軍隊建設(shè)進入新的變革時期，依法治軍在新時代強軍建設(shè)中扮演著愈發(fā)重要的作用。習近平指出，軍隊越是現(xiàn)代化、越是信息化，就越是要法治化。要嚴格規(guī)范軍隊的各個方面，建立符合現(xiàn)代軍事發(fā)展規(guī)律、反映我軍特色的一整套科學組織模式和制度運作方式，促進軍隊向更高層次的正規(guī)化發(fā)展[1]。當代中國的強軍夢是建設(shè)強大的國防和軍事力量，要實現(xiàn)這一強軍目標，必須把軍事管理創(chuàng)新擺上重要的位置。法治是古往今來統(tǒng)帥軍隊的鐵律，也是軍隊組織和管理的基石。因此，管理創(chuàng)新不能脫離法治。只有實現(xiàn)軍事管理的法治化，才能在新型軍事管理指揮領(lǐng)導體制上邁出實質(zhì)性步伐，為構(gòu)建現(xiàn)代化軍事力量提供法律保障，確保我軍招之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之必勝。

二、習近平軍事管理法治化思想的內(nèi)容

(一)軍事管理法治化的目標

堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導是軍事管理法治化的根本目標。習近平指出：作為執(zhí)行黨的政治任務(wù)的武裝集團，我軍必須把聽黨指揮作為軍隊建設(shè)的首要任務(wù)，確保軍隊絕對忠誠、絕對純潔、絕對可靠[1]。堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導是我軍的軍魂。我軍是人民的軍隊，也是黨締造的軍隊。實踐證明，黨對軍隊的絕對領(lǐng)導是歷史和現(xiàn)實的必然選擇，是我軍經(jīng)受住各種考驗，不斷從勝利走向勝利的法寶。因此，我們要始終以黨對軍隊的絕對領(lǐng)導為根本指引，在國防建設(shè)和軍隊管理的過程中貫徹落實法治理念和法治方式。另外，黨對軍隊的絕對領(lǐng)導不是一句空話，必須以一定的形式固定和承載，才能落到實處。我們應該通過立法程序，把黨的路線、方針、政策以及習近平關(guān)于國防和軍隊建設(shè)的思想提高到國家意志的層面上來，使其成為軍事管理遵循的科學指南和評價標準，保證黨的絕對領(lǐng)導在軍事管理領(lǐng)域得到有效貫徹和落實。同時，我們還要結(jié)合當前的改革形勢和任務(wù)，健全和完善在軍隊中加強黨的絕對領(lǐng)導的一整套機制，健全和落實軍委主席負責制，貫徹黨對軍隊的絕對領(lǐng)導并形成嚴格有效的運行體系，確保在任何時候和任何條件下人民軍隊的根本性質(zhì)不變色。

(二)軍事管理法治化的條件

1．硬條件：建成完善的管理法規(guī)體系

當前軍事管理法規(guī)體系尚不完善，主要表現(xiàn)在：有的過于追求時效，不能契合軍事管理的發(fā)展規(guī)律；有的自由裁量權(quán)過大，實際操作性不強；有的聚焦問題不準確，導致處理相關(guān)問題無法可依。上述情況影響和制約了管理法規(guī)的引導和規(guī)范功能。強軍需要改革，改革必須變法。習近平指出：要用強軍目標審視和引領(lǐng)軍事立法，提高軍事法規(guī)制度的針對性、系統(tǒng)性和可操作性[1]。因此，解決軍事管理法規(guī)體系尚不完善的問題，要從加強軍事管理法規(guī)制度體系的頂層設(shè)計入手，確定其調(diào)整對象和框架結(jié)構(gòu)，制定時間表和路線圖，構(gòu)建遵循國家法律制度、體現(xiàn)軍事管理法治理念的法規(guī)體系。同時，要大力推動管理法規(guī)制度重點領(lǐng)域建設(shè)，抓住各個重要方面，特別是要把戰(zhàn)備、訓練、工作等環(huán)節(jié)都納入法律法規(guī)調(diào)整的范疇，實現(xiàn)其有法可依。我們還要在法律法規(guī)制定前后加大審查力度，堅持立法的科學性和實用性原則，確保法律法規(guī)的合法性與合理性。

2．軟環(huán)境：培育良好的軍營法律文化

法治信仰的基礎(chǔ)在基層。習近平提出：厲行法治要抓住基層，要進一步推進依法治軍和嚴格管理的要求，依法確立基層建設(shè)的基本模式[1]。軍營是培育和塑造軍事管理法治文化的有效載體，也是部隊推進軍隊法治建設(shè)的重要抓手。作為軍隊基層建設(shè)的重要陣地，營造紀律嚴明、風清氣正的軍營管理模式，對軍事管理法治化進程具有重要的促進作用。法治軍營活動要全面建設(shè)并統(tǒng)一部署，在基層單位普及相應的法律知識，開展官兵“尊法、學法、守法、用法”活動。要嚴格按照最新條令條例實施，規(guī)范基層的日常管理事務(wù)，狠抓思想工作和管理工作的落實，杜絕思想松懈、作風散漫、紀律松弛的現(xiàn)象，維護軍營的正常秩序和安全穩(wěn)定。要堅持依法帶兵，尊兵、愛兵，不打罵體罰，深入開展官兵交心互助活動，穩(wěn)固和發(fā)展團結(jié)、友愛、和諧、純潔的內(nèi)部關(guān)系。

(三)軍事管理法治化的關(guān)鍵

權(quán)力一般是指特定主體因某種優(yōu)勢而擁有的對社會或者他人的支配力量，它具有強制性、擴張性和排他性等特點。而軍事權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，是集中利用人力資源、物質(zhì)資源和其他形式的社會資源，建設(shè)和使用武裝力量的公權(quán)力[2]。作為一種特殊的公權(quán)力，軍事權(quán)區(qū)別于其他權(quán)力，具有強烈的暴力性、高度的集中性以及一定的封閉性三種特征。因此，軍事權(quán)的運行通常直接采取政策、命令、強制等方式，擁有較大幅度的自由裁量權(quán)。從軍事管理的角度來看，垂直型和強制型的管理方式容易使軍事機關(guān)在封閉的環(huán)境下擴張權(quán)力，甚至濫用權(quán)力。所以，軍事管理自身的特殊性決定了其受法律規(guī)制的必要性。

針對軍事權(quán)的特殊屬性和軍事管理的天然缺陷，實現(xiàn)軍事管理法治化的關(guān)鍵就在于完成軍事管理由“權(quán)力主導”向“規(guī)則主導”的轉(zhuǎn)變。習近平提出了三個“根本性轉(zhuǎn)變”和四個“依法”，明確了新形勢下改進軍事管理方式的內(nèi)在要求和依法治軍的重點。其實質(zhì)是完成軍隊從權(quán)力主導走向規(guī)則主導的轉(zhuǎn)變，為軍隊提供更穩(wěn)定、更持久的制度保障。以規(guī)則為主導的管理方式，其基本特征就是法大于權(quán)、依法治軍、以法為本。在法治管理的前提下，排除一切非理性的介入因素，指揮員依法發(fā)號施令、部隊依照條令條例抓工作、官兵依照法規(guī)和制度履職盡責。此次新條令條例的頒布實施是檢驗軍事管理向規(guī)則主導轉(zhuǎn)變的試金石。作為軍隊正規(guī)化建設(shè)和管理的基本法規(guī)制度，條令條例的貫徹落實將是一場深刻的思想解放。我們只有把條令條例和其他法規(guī)制度內(nèi)化于心、外化于形、固化于腦，才能使遵章守紀成為廣大領(lǐng)導干部和部隊官兵的習慣和自覺。

(四)軍事管理法治化的保障

依法治軍的基點在于依法治權(quán)，而治權(quán)的關(guān)鍵在于依法治官。從本質(zhì)上講，依法治軍的過程是權(quán)力與法律之間、人治與法治之間不斷博弈的過程?，F(xiàn)階段，我軍的權(quán)力構(gòu)造和運行體系急需解決配置過于集中、運行缺乏規(guī)范、監(jiān)督不夠有效等問題。上述問題是走向軍事管理法治化道路上的“攔路虎”。領(lǐng)導干部不僅是軍事管理法治化的主要組織者和實施者，更是引領(lǐng)者和示范者。習近平提出：推進依法治軍，堅持依法治權(quán)，要抓住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”[1]。只有抓住了“治軍先治官、治下先治上、嚴兵先嚴將”這一樞紐，才能牽住軍事管理法治化的“牛鼻子”。而治官的關(guān)鍵在于嚴格責任追究機制，深入推進整風肅紀反貪，使領(lǐng)導干部不能腐、不敢腐、不想腐，為軍事管理法治化進程保駕護航。

習近平指出：軍隊是拿槍桿子的，軍中絕不能有腐敗分子的藏身之地，并強調(diào)一些部門和領(lǐng)域正風反腐形勢仍然復雜嚴峻[3]。對于認識有偏差、作風不嚴謹?shù)念I(lǐng)導干部，我黨我軍可以再糾正再教育，但對于觸碰了貪污腐敗的紅線，腐化了理想信念的軍隊毒瘤，我們絕不姑息?！坝袡?quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”是我軍軍事管理法治化的基本要求。對違法違紀違規(guī)者要進行嚴肅處理，做到“有案必查、有腐必究”，讓相關(guān)責任人員受到應有的懲處，才能對其他人起到預防和警示作用。只有在軍事管理法治的進程中構(gòu)筑起“不敢腐、不能腐”的堤壩，才能在廣大軍事管理干部中激蕩新風、弘揚正氣。正如習近平所言：“‘軍紀者，軍事之命脈也。’要堅持有腐必反、有貪必肅，反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍?！盵1]反腐是軍事管理法治化的命脈，軍隊反腐工作不能松勁、不能松手、不能松氣，要形成壓倒性的反腐敗斗爭態(tài)勢，弘揚新風正氣，這樣才能推進軍事管理法治化工作不斷取得新的勝利。

三、習近平軍事管理法治化思想的具體運用

(一)處理好依法治國和依法治軍之間的關(guān)系

兵者，國之大事。習近平指出：現(xiàn)代國家必須是法治國家，現(xiàn)代化的軍隊必須是法治軍隊。深入推進依法治軍是全面推進依法治國總體布局的重要組成部分，是實現(xiàn)強軍目標的必然要求[4]。這表明依法治軍和依法治國是融合統(tǒng)一的：首先，依法治國需要和平穩(wěn)定的內(nèi)部和外部環(huán)境。作為社會主義制度和國家安全的捍衛(wèi)者，建設(shè)一支依法治軍的現(xiàn)代化軍隊關(guān)系到依法治國方略的平穩(wěn)落實。其次，依法治國為依法治軍提供了指導思想和理論依據(jù)。依法治軍作為依法治國的有機組成部分，建設(shè)符合中國法治的社會主義軍隊必須在依法治國的統(tǒng)一指導下進行。因此，我們要把依法治軍納入依法治國的總體布局，使依法治軍和依法治國協(xié)調(diào)統(tǒng)一于建設(shè)法治國家的戰(zhàn)略部署中，并在此基礎(chǔ)上真正實現(xiàn)二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

軍隊要求厲行法治，以法為本。在構(gòu)建中國特色軍事管理法治體系的進程中，我們要時刻牢記以下內(nèi)容：一方面，堅持戰(zhàn)斗力是衡量軍隊管理成功與否的根本標準。要通過完善軍事管理法規(guī)，把戰(zhàn)斗力標準貫穿到軍事管理法治化的全過程，著力解決制約作戰(zhàn)能力提高的突出問題，以建設(shè)一支能打仗、打勝仗的人民軍隊為目標，為依法治國方略的落實保駕護航。另一方面，堅持《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)在軍事管理過程中的崇高地位。貫徹落實《憲法》等法律是新形勢下軍事管理法治化的必然要求和重要內(nèi)容。習近平提出：堅持依法治國首先要堅持依憲治國[5]。這表明了《憲法》在依法治國建設(shè)中的地位和作用。因此，軍事管理要于法有據(jù)，要在《憲法》的框架下架構(gòu)軍事管理體制，嚴格按照法規(guī)制度組織實施，保證軍事管理系統(tǒng)、科學、高效、健康地運轉(zhuǎn)。

(二)處理好軍事立法與軍隊改革之間的關(guān)系

當前，我軍改革進入深水區(qū)和攻堅期，許多關(guān)鍵問題都亟待解決。推進中國特色社會主義事業(yè)的軍事改革是新形勢下軍隊全面建設(shè)的重中之重。習近平在2014年2月28日召開的全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會議上提出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的重要觀點。他認為，改革要充分發(fā)揮法治在引導和推動改革中的重要作用，堅持改革和立法的協(xié)調(diào)配合，確保改革在立法保障的前提下得到積極穩(wěn)妥的推進。這表明，軍事改革將告別被動的“先破后立、不破不立”的模式，走向“于法有據(jù)、先立后破”以法治引領(lǐng)變革的新時期。

因此，軍事管理體制的改革，務(wù)必要借助軍事管理法規(guī)的修改或制定來實現(xiàn)。軍事立法發(fā)揮著規(guī)范與指導的基本功能，還具有引領(lǐng)和推進軍事管理活動的價值導向。軍事立法的過程是創(chuàng)新思想、構(gòu)建體系、明確舉措的過程，通過這個過程進一步擴展軍事管理體制的改革視野、指引改革方向、提升改革質(zhì)量，使改革徹底深化。具體來說，就是要堅持從戰(zhàn)斗力建設(shè)出發(fā)，抓住改革過程中的重大管理問題和重點管理領(lǐng)域，保證有限的立法資源用在刀刃上。更新軍事管理理念、完善軍事管理體系、優(yōu)化軍事管理流程等問題，迫切需要從立法上和制度上進行頂層設(shè)計，通過系統(tǒng)謀劃和綜合配套全面支持軍事立法。同時，習近平進一步指出：立法要主動適應改革發(fā)展需要[1]。我們在改革軍事管理體制的過程中，對于符合現(xiàn)代國防建設(shè)和軍事斗爭客觀規(guī)律的經(jīng)驗制度，要善于通過立法程序及時制定成軍事法律法規(guī)；對不適應國防和軍隊改革需要的軍事管理活動，不能束縛手腳、回避爭議，要迎難而上，積極協(xié)調(diào)和推進法規(guī)的修改和廢止工作，充分發(fā)揮軍事立法的能動作用。

(三)處理好軍隊管理與領(lǐng)導權(quán)力之間的關(guān)系

習近平在中央軍委改革工作會議上強調(diào)，要推進以效能為核心的軍事管理革命，不斷提高軍隊專業(yè)化、精細化、科學化管理水平[1]。一流的軍隊不僅需要一流的裝備、一流的技術(shù)和一流的人才，還需要一流的管理。軍事領(lǐng)導管理體制是軍隊管理的“中樞系統(tǒng)”，在軍隊組織體系中處于主導地位。軍隊領(lǐng)導管理體制決定了各級領(lǐng)導管理組織的功能、決定了領(lǐng)導權(quán)力在軍隊管理中的運行方式。在新形勢下，領(lǐng)導管理體制作為軍事活動的核心樞紐和基本載體，其法治化程度深刻影響著軍隊管理的現(xiàn)代化進程。

建立新的軍隊領(lǐng)導管理體制應當遵循權(quán)力運行的基本規(guī)律，要按照法治原則架構(gòu)科學的領(lǐng)導管理體制。第一，堅持職權(quán)法定原則。確定“權(quán)力清單”，依法賦予各職級人員相應的領(lǐng)導權(quán)力，并以法律法規(guī)的形式明確下來，克服依靠習慣、經(jīng)驗和感情處理工作的思維方式，使各職級人員清楚自己的職權(quán)范圍。第二，堅持權(quán)力制約原則。軍事管理的特殊性，決定了其自由裁量權(quán)難以控制。領(lǐng)導權(quán)力如果不受制約，將架空軍隊管理的現(xiàn)有體制、動搖軍隊穩(wěn)定可靠的根基。在構(gòu)建領(lǐng)導管理體制的進程中，必須照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)。第三，堅持權(quán)力優(yōu)化原則。要減少權(quán)力的中間層次，向扁平化和矩陣式的組織管理模式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化權(quán)力的運行方式。這就要求軍隊管理部門在新的領(lǐng)導管理體制下，要著眼新形勢下的軍事變革，克服固有習慣，大膽改革創(chuàng)新，精密統(tǒng)籌配合，把精力集中在提高軍隊建設(shè)和軍隊戰(zhàn)斗力水平這一核心職能上來。

(四)處理好軍事管理與軍人權(quán)益之間的關(guān)系

習近平在軍隊政治工作會議上強調(diào)，必須增強軍事職業(yè)的吸引力和軍人自身的使命感與榮譽感[1]。二者分別著眼于軍隊外部和內(nèi)部，雖然落腳點不同，但都與軍人權(quán)益保障息息相關(guān)。盡管軍事管理過程主要體現(xiàn)為軍人履行義務(wù)的過程，但我們也不能一味地強調(diào)軍人義務(wù)而忽略了軍人權(quán)益，更不能以軍事管理需要為由剝奪軍人應有的權(quán)益。嚴格管理必須在依法管理的基礎(chǔ)上進行，必須在嚴格保障軍人權(quán)益的基礎(chǔ)上進行。依法治軍，要充分尊重和維護官兵的合法權(quán)益。提高軍隊法治信念，也是強軍興軍的力量源泉。因此，我們要堅持以人為本的理念，加強有關(guān)軍事管理領(lǐng)域軍人合法身份和權(quán)益保護法律法規(guī)的制定，尤其要著重解決基層官兵的權(quán)益保障和待遇優(yōu)化這兩個最核心的問題。首先，切實保證基層官兵權(quán)益不打折扣?；鶎邮撬熊娛鹿ぷ骱蛻?zhàn)斗力的基礎(chǔ)。要嚴格按照條令條例等法律規(guī)范規(guī)制基層的戰(zhàn)訓、工作和生活秩序，減輕基層負擔，確保官兵享受休息休假權(quán)和其他權(quán)利。對于官兵的晉升和退役等重大事項，我們必須建立公開公正的規(guī)則制度體系。其次，切實保證基層官兵待遇穩(wěn)步增長。工資待遇、津貼補助還有保障性住房等相關(guān)問題，是絕大多數(shù)基層官兵最為關(guān)心的問題。因此，需要我們盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，根據(jù)社會發(fā)展水平和物價上漲水平確立薪金待遇的定期增補機制，以實現(xiàn)基層官兵待遇的最優(yōu)化。

四、習近平軍事管理法治化思想的重大意義

(一)習近平軍事管理法治化思想的理論意義

習近平軍事管理法治化思想是馬克思主義軍事管理思想的重大發(fā)展。黨的十八大以來，習近平立足新形勢下國防和軍隊法治建設(shè)實際，創(chuàng)造性地豐富和發(fā)展了馬克思主義的軍事管理思想。馬克思、恩格斯經(jīng)常強調(diào)法律的神圣地位，開創(chuàng)性地確立了無產(chǎn)階級的法治思想；新中國成立后，毛澤東同志明確指出，我軍已經(jīng)進入了“建軍的高級階段”；鄧小平同志強調(diào)，軍隊法治建設(shè)對提高部隊戰(zhàn)斗力具有戰(zhàn)略地位和重要作用；世紀之交，江澤民同志倡導“依法治軍”在軍隊建設(shè)中的主導地位，并將其作為我軍建設(shè)和管理的基本方針；新的時代背景下，胡錦濤同志提出要把依法治軍作為“全局性、長期性、基礎(chǔ)性”的工作來對待。如今，習近平站在前人深厚的理論基礎(chǔ)之上，深刻地將“依法治軍”確立為“強軍之基”，更是將“依法治軍”界定為新時代下四大基本治軍方略之一，創(chuàng)新性地發(fā)展了馬克思主義關(guān)于軍事管理過程中的軍事立法、軍事執(zhí)法與軍事法律監(jiān)督等一系列思想，這是馬克思主義軍事管理思想上的重大突破。

(二)習近平軍事管理法治化思想的實踐價值

習近平軍事管理法治化思想深刻揭示了軍事管理法治建設(shè)的客觀規(guī)律，該思想與依法治軍的關(guān)鍵核心緊密契合，是新形勢下軍事管理法治化的科學指南。習近平在主持黨的十八屆四中全會決定起草時明確提出，有必要將依法治軍、從嚴治軍作為“單獨一節(jié)”納入全會決定中，并將“構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系”作為依法治軍的重大目標予以明確。軍事法治建設(shè)要以問題為導向，圍繞軍事立法、執(zhí)法、監(jiān)督、保障拿出確實有效的措施，要提升軍事立法的針對性和有效性，做好軍事管理法規(guī)文本的“立、改、廢、釋”工作，提高軍事立法的質(zhì)量和水平[1]。對于軍事執(zhí)行和監(jiān)督保障，要抓住治權(quán)這個關(guān)鍵，領(lǐng)導干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”必須“上行下效”，帶頭廉潔自律，以身垂范[6]。在此基礎(chǔ)上，通過“制度設(shè)計”和“制度落實”，建立中央紀委、審計委員會、政法委，軍事司法系統(tǒng)，建立嚴格的權(quán)力控制和監(jiān)督制度“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”[7]。