我國邊境難民涌入問題研究

金 旺，朱鵬濤

(公安邊防部隊高等專科學校，廣東 廣州 510663)

從近年來歐洲爆發(fā)難民潮到我國中緬邊境難民間斷性涌入，難民問題成為非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的突出問題。黨的十九大報告指出：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設(shè)，堅決維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。”[1]習主席的講話為處理我國邊境難民涌入問題提供了根本遵循，指明了前進方向。

一、難民的界定

對于難民的界定眾說紛紜。當前，國際社會主要以聯(lián)合國為中心開展對全球范圍內(nèi)難民的救助工作。因此，對于難民的界定主要依據(jù)聯(lián)合國相關(guān)提法。

聯(lián)合國對于難民的界定，存在著一個流變過程。二戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲大陸流落著數(shù)百萬難民，一些社會組織和機構(gòu)為難民提供臨時性救助。隨著形勢發(fā)展變化，國際社會呼吁建立一個永久性機構(gòu)管理難民事務(wù)，在此背景下聯(lián)合國善后救濟總署應(yīng)運而生。

1951年，26個國家齊聚日內(nèi)瓦，簽署了《關(guān)于難民地位的公約》(ConventionRelatingtotheStatusofRefugees)，也稱《日內(nèi)瓦公約》，該公約自1954年4月起生效。該公約表明：“根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和《世界人權(quán)宣言》所確認的原則，即人人享有基本權(quán)利和自由而不受歧視，為使難民能夠最充分地獲得此項基本權(quán)利和自由而簽訂。”[2]首次明確了難民定義：“由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情，并因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有該國國籍，但由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人。”[3]

該定義從主觀的個人“畏懼”和客觀的“有正當理由”兩個方面對難民進行界定，比較全面。但也存在著一些問題：一是“1951年1月1日以前發(fā)生的事情”的時間限制對此后產(chǎn)生的難民無法涵蓋；二是限于“種族、宗教、國籍”和政治見解原因，造成離開原居住國，不包括遭受外來侵略、占領(lǐng)和大規(guī)模內(nèi)亂、武裝沖突等原因造成的人們流離失所。

因此，1967年《關(guān)于難民地位的議定書》取消了“1951年1月1日以前發(fā)生的事情”這一時間限制。聯(lián)合國大會于1957年通過1167(XII)號決議賦予1951年成立的聯(lián)合國難民署斡旋職能：通過參與地區(qū)性問題的解決，保護章程規(guī)定范圍之外的有關(guān)難民。在實際操作中擴大了難民涵蓋范圍。

綜上所述，難民應(yīng)具有以下幾個特點：一是逃離原籍國或經(jīng)常居住國。如“十月革命”后有105萬俄國人逃到波蘭、巴爾干國家，以及芬蘭和遠東地區(qū)；205萬亞美尼亞人被土耳其驅(qū)逐出境；大量亞述人和亞述迦勒底人遭到土耳其迫害[2]。二是生命、自由、安全已遭受威脅或有正當理由擔心遭受迫害。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界糧食計劃署在2009年聯(lián)合公布的年度報告顯示，全球共有37個國家面臨糧荒。2009年，全球饑餓人口突破10億，為過去40年來最高值。2011年，西亞北非爆發(fā)“茉莉花革命”，當?shù)匾驊?zhàn)亂引發(fā)的糧食短缺問題異常嚴重，僅利比亞和突尼斯邊境地區(qū)就出現(xiàn)了數(shù)十萬食不果腹的難民。三是由于種族、宗教、國籍、政治見解原因或居住國遭受外國入侵、內(nèi)亂、武裝沖突等情況發(fā)生。如在蘇聯(lián)解體前，大量在蘇聯(lián)的猶太人乘坐飛機前往以色列尋求庇護，被稱作“噴氣機難民”。1990年，《公民出入境法》公布后，出現(xiàn)了新一輪猶太移民高潮。1986年，猶太人移居國外的僅為194人，1987年上升至8 155人，而1990年20多萬蘇聯(lián)人到達以色列[4]。

二、我國邊境難民涌入問題、原因及其影響

我國邊境難民涌入時間相對集中，停留滯留時間久，引發(fā)的問題較多，牽涉面廣、持續(xù)時間長、影響比較復雜。本文著重對新中國成立以來，難民涌入情況進行分析。

(一)我國邊境難民涌入問題

1.上世紀70年代柬埔寨、越南和老撾等東南亞國家難民涌入

據(jù)聯(lián)合國官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，入境中國難民31萬左右。其中絕大多數(shù)是20世紀70年代末80年代初，中國政府接收的柬埔寨、越南和老撾等國難民。1978年以來，我國政府本著人道主義精神，先后接收28.3萬印支難民，是世界上接收印支難民人數(shù)排名第二位的國家。1979年11月，我國和難民署簽訂該署援助在華印支難民的項目協(xié)議為執(zhí)行援華項目，難民署自1979年10月起在華設(shè)立任務(wù)代表處。在華印支難民分別安置在廣東、廣西、福建、海南、江西等6個省和自治區(qū)。幾十年來，中國政府本著一視同仁、不予歧視、同工同酬政策，向他們提供了有效庇護，對其生活、生產(chǎn)、就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本權(quán)利給予充分保障。與此同時，難民署援華項目發(fā)揮了積極作用。難民署累計提供了9千多萬美元援助，實施了各類項目近600個，使90%以上的在華印支難民不同程度受益[5]?？梢哉f印支難民現(xiàn)在大部分已融入我國當?shù)厣鐣?，與其他國家大多采取難民營集中安置相比，充分體現(xiàn)了我國政府對于人權(quán)的尊重和對于難民的人道主義精神。

2.本世紀初，緬甸國內(nèi)大量難民涌入我云南邊境

進入21世紀以來，緬北民族地方武裝力量與政府軍之間沖突不斷。戰(zhàn)爭導致大量難民大規(guī)模涌入我國云南省邊境城市，對我邊境地區(qū)社會穩(wěn)定帶來極大影響。對此，我國政府均予以及時妥善處理。

此外，還有部分非洲和歐洲民眾，由于戰(zhàn)爭逃離本國，進入我國避難。

(二)我國邊境難民涌入原因

顯而易見，戰(zhàn)爭和局部武裝沖突是造成難民產(chǎn)生和大規(guī)模涌入我國的最主要原因。2009年，緬北果敢“8·08”事件爆發(fā)后，1.3萬多緬甸果敢難民涌入中國；8月31日，戰(zhàn)事稍緩，上萬果敢難民開始分批返回家園。2011年6月，克欽武裝與緬甸政府軍爆發(fā)沖突，7萬余人涌入云南省邊界一線的德宏州；2012年9月，事態(tài)緩和，難民開始返回緬甸。2015年2月緬北爆發(fā)戰(zhàn)事，10余萬緬籍邊民涌入我境內(nèi)。2016年11月，緬北戰(zhàn)事再起，高峰時1萬余緬籍邊民涌入我國。2017年3月，緬北的武裝沖突又造成近5萬余避戰(zhàn)緬籍邊民涌入我境內(nèi)。其次，鄰國大規(guī)模驅(qū)離外國公民的野蠻政策，也是難民產(chǎn)生和大規(guī)模涌入的重要原因。1977年越南、柬埔寨和老撾境內(nèi)聲勢浩大的反華浪潮造成幾十萬華人流離失所，印支難民大量涌入我境內(nèi)。

(三)我國邊境難民涌入的影響

大規(guī)模難民涌入我國，一方面牽扯政府、軍隊等相關(guān)職能部門大量精力，耗費大量人力、物力、財力予以應(yīng)對；另一方面對我邊境居民人身、財產(chǎn)安全造成損害，邊境經(jīng)濟貿(mào)易損失巨大，邊境城市社會治安隱患加大。此外，國際上還有些別有用心的國家對我進行失實輿論報道，在一定程度上造成我外交工作被動和形象受損。

一是牽扯我國政府、軍隊等相關(guān)職能部門大量精力，耗費大量人力、物力、財力。針對印支難民問題，1998年底，僅中央財政專項投入已達7億5千多萬美元。以應(yīng)對2015年2月緬甸北部戰(zhàn)爭造成難民涌入為例，我出動解放軍、武警、公安等相關(guān)力量近萬人。

二是邊境不穩(wěn)定因素增多，管控難度劇增。2016年11月緬甸內(nèi)部爆發(fā)武裝沖突，涌入我境內(nèi)避戰(zhàn)緬籍邊民達幾萬人。2017年3月戰(zhàn)事再起，導致幾萬名避戰(zhàn)緬籍邊民涌入、交戰(zhàn)雙方幾十名武裝人員潰入我境，累計百余名境外受傷人員在我醫(yī)院救治。與此同時，各路媒體記者頻訪邊境，大量敏感物資流向邊境，管控壓力持續(xù)增大。戰(zhàn)事平息后，仍有相當部分難民滯留不愿返回母國，有的投親靠友，有的則從事偷盜、搶劫等違法犯罪活動，嚴重擾亂我社會治安，影響我社會安全穩(wěn)定。

三是失實輿論報道混淆視聽，影響我國際形象。如針對緬甸籍克欽難民返鄉(xiāng)事件，總部位于美國紐約的人權(quán)組織“人權(quán)觀察”2012年8月對外聲稱：其調(diào)查員發(fā)現(xiàn)，中國從本周開始“大規(guī)模強制遣返緬甸難民”，“已有4 000名緬甸難民被迫離開云南”[6]。對此，中國外交部新聞司2012年8月接受《環(huán)球時報》記者采訪時予以駁斥：此為緬甸邊民自愿返回緬甸，不存在“中方施壓”問題[7]。

三、我國邊境難民涌入對策

難民涌入問題涉及國家邊境安全、影響邊境地區(qū)乃至一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展，處理方式和相關(guān)政策直接影響國家對外形象和內(nèi)部社會穩(wěn)定。依法依規(guī)處置難民涌入，符合我長遠發(fā)展利益。

(一)完善法規(guī)政策，依法處置難民涌入

1982年《中華人民共和國憲法》第32條第2款規(guī)定：“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護的權(quán)利?！?013年正式施行的《中華人民共和國出境入境管理法》第46條規(guī)定：“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機關(guān)簽發(fā)的臨時身份證明在中國境內(nèi)停留；被認定為難民的外國人，可以憑公安機關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國境內(nèi)停留居留?！?007年施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！贝送猓秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》等相關(guān)文件也就有關(guān)事宜予以宏觀指導。但是，對于在大規(guī)模難民涌入過程中，如何甄別難民和混雜其中的其他人員，特別是趁戰(zhàn)亂之際以難民名義混入我境內(nèi)的別有用心敵特分子等尚缺乏研究。筆者認為，對此應(yīng)予以足夠重視。以歐洲近年來難民危機為例：2015年1月7日，《查理周刊》巴黎總部遭到極端伊斯蘭教徒暴力襲擊，造成12人死亡、11人受傷。2015年11月13日，巴黎又發(fā)生一系列恐怖襲擊事件，造成100多人遇難、數(shù)百人受傷。法國遭受恐怖襲擊的原因之一，是近年來大量中東和北非國家難民涌入，致使基督教文化與伊斯蘭教文化發(fā)生沖突。在國家移民管理局已經(jīng)組建的形勢下，我國應(yīng)加快推進“難民法”立法進程及其配套法規(guī)制度制定，可能面臨難民涌入省份也應(yīng)制定針對性、操作性強的有關(guān)規(guī)定和具體辦法。在維護我國家主權(quán)、安全和利益基礎(chǔ)上，嚴格按照法定程序?qū)﹄y民進行科學甄別、有效防范、規(guī)范安置、有序勸返。

(二)加強組織領(lǐng)導，建立黨政軍警民合力治理工作機制

2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確要求，加強黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導，確保黨的領(lǐng)導全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導更加堅強有力。同時，強調(diào)“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”。2018年4月23日，中共中央政治局召開會議審議通過《關(guān)于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》。筆者認為，應(yīng)以上述文件為指導，建立省委統(tǒng)一領(lǐng)導，各級政府分級負責，明確牽頭統(tǒng)籌部門，統(tǒng)一調(diào)配軍隊、武警、公安等力量，統(tǒng)一處置原則、統(tǒng)一安置管理、統(tǒng)一及時勸返、統(tǒng)一宣傳口徑，高效順暢指揮、職責權(quán)限清晰、協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)的工作機制，形成黨政軍警民合力應(yīng)對、有效解決難民涌入的工作格局。

(三)整合社會力量，妥善安置、及時勸返涌入難民

一是在各級黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，吸納社會公益組織參與難民安置、勸返等相關(guān)工作。值得注意的是，要對一些公益組織、社會團體和企業(yè)財團等進行鑒定評判，以免別有用心之徒以此為幌子，進行干擾破壞。二是廣泛宣傳法律法規(guī)。引導避戰(zhàn)邊民依法接受安置，遵守我國法律法規(guī)和避難地相關(guān)風俗習慣。三是發(fā)動群眾，依靠群眾及時勸返。一方面，通過吸收社會公益力量提供資金、場地、物資，解決經(jīng)費緊缺等問題；另一方面，通過發(fā)動社會力量、人民群眾，及時對涌入難民進行勸返，促其有序返回。

(四)加大與難民涌入國經(jīng)貿(mào)合作力度

加強與難民涌入國經(jīng)貿(mào)合作，提高其經(jīng)濟實力，進而推動難民涌入國政局穩(wěn)定，在很大程度上能有效防止或減少軍事沖突發(fā)生，從而使其難民有序回國。就中緬邊境而言，可通過東盟、大湄公河次區(qū)域合作協(xié)商機制等多渠道、多平臺，推動實施“一帶一路”倡議，加強與緬經(jīng)貿(mào)往來，提升雙邊經(jīng)濟實力，共享發(fā)展成果。

(五)加強國際合作，推進人類命運共同體建設(shè)

1979年聯(lián)合國難民署第15(XX)號難民國際保護文件首次指出，在難民大規(guī)模涌入情境下，尋求庇護者應(yīng)至少得到臨時避難?！疤幱谙噜彽乩砦恢玫膰?，在面臨大規(guī)模涌入情況下應(yīng)必要地獲得其他同樣負有平等責任共擔義務(wù)國家的立即協(xié)助?！?980年第19(XXXI)號臨時避難文件明確表明：在大規(guī)模難民涌入情境下應(yīng)適用不推回原則、至少獲得臨時庇護的權(quán)利和國際責任分擔原則。同時，提出要進一步完善難民認定程序，進一步研究如何持久解決難民問題及加強國際合作。在聯(lián)合國框架機制下開展國際合作是當前國際社會一項重要規(guī)則。當大規(guī)模難民涌入時，要通過外交途徑加強與聯(lián)合國難民署、國際紅十字會及相關(guān)機構(gòu)聯(lián)系。一方面尋求相關(guān)難民經(jīng)費支持；另一方面樹立和增強我負責任大國形象地位。同時，要以構(gòu)建命運共同體為指引，提升我國參與全球治理能力，承擔大國在地區(qū)安全事務(wù)中的責任，積極維護我邊境地區(qū)安全穩(wěn)定。

(六)加強軍隊交流合作，共同維護邊境社會安全穩(wěn)定

結(jié)合近年來中緬邊境和歐洲難民涌入的現(xiàn)實情況，不難看出，國家形勢動蕩、軍事沖突和局部戰(zhàn)爭是導致難民產(chǎn)生的最重要原因。霸權(quán)主義和強權(quán)政治以調(diào)停宗教、族群紛爭為借口，或是打著“民主、自由”旗號，幕后操控甚至直接走到前臺發(fā)動戰(zhàn)爭，使地區(qū)形勢變得更為復雜緊張，導致大量平民流離失所成為難民。在加強政府間國際合作的同時，我邊防軍隊與緬甸、朝鮮、巴基斯坦等鄰國邊防軍隊可通過聯(lián)合巡邏執(zhí)法、共建友好連隊、開展文化交流等方式建立交流合作互信機制，加強業(yè)務(wù)交流合作，互通重要情況，逐步建立難民涌入等突發(fā)情況預警機制，共同在第一時間妥善積極應(yīng)對難民涌入。

(七)嚴格輿情管控，樹立維護我負責任大國形象

外交無小事。在處理難民涌入問題時，及時管控好媒體輿論報道，對維護我負責任大國形象，提高國際影響力，顯得尤為重要。一是建立媒體采訪報道審查機制。對進入難民聚居區(qū)域進行相關(guān)采訪報道的記者進行身份核查、登記，并要求其嚴格遵守宣傳報道紀律或注意事項。二是建立嚴格的媒體報道黑名單制度。對進行失實報道的新聞媒體一律列入黑名單，取消其當事記者進入我安置難民相關(guān)區(qū)域進行有關(guān)新聞報道的資格，造成嚴重負面影響的，依法追究其法律責任。三是建立重大輿情應(yīng)急處置機制。對發(fā)表重大負面輿論報道，特別是境外媒體編造不實信息、甚至歪曲詆毀我難民政策和相關(guān)工作的，由相關(guān)部門及時提出處置意見，并向中宣部、國家廣播電視總局等有關(guān)單位報備，視情若干年或永遠禁止該媒體參與我國內(nèi)新聞報道活動。按照工作機制，由相關(guān)部門第一時間公布事情真相以正視聽，及時回應(yīng)國際社會關(guān)切，樹立我良好國家形象。

四、結(jié)束語

難民涌入問題涉及邊境社會穩(wěn)定、我外交工作和國家安全。對此，要在維護我國家主權(quán)、安全和利益基礎(chǔ)上，在國家層面出臺諸如“難民法”等法律法規(guī)提供法律保障，進行統(tǒng)一規(guī)范；要通過實施“一帶一路”倡議，加大與我邊境重要鄰國經(jīng)貿(mào)合作力度；要以推進人類命運共同體建設(shè)為契機，加強與聯(lián)合國難民署等相關(guān)國際組織聯(lián)系，不斷深化軍隊交流合作。對可能發(fā)生難民涌入的省份而言，要建立省委統(tǒng)一領(lǐng)導下的黨政軍警民合力治理應(yīng)對機制，由其牽頭推動相關(guān)法律法規(guī)和具體辦法貫徹落實，努力實現(xiàn)預警在先、處置迅速、科學安置、及時勸返，盡最大可能減少我人員生命財產(chǎn)損失，確保我國經(jīng)濟和諧發(fā)展、社會安定有序。