浙江麗水扶貧改革試驗的機制創(chuàng)新、經(jīng)驗與啟示

王 瑜

（清華大學 公共管理學院、中國農(nóng)村研究院，北京 海淀 100084）

浙江麗水是浙江省經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、扶貧開發(fā)任務重、工作基礎較好地區(qū)，也是國務院扶貧開發(fā)領導小組2013年確立的全國3個首批國家級扶貧改革試驗區(qū)①之一。在5年來的扶貧改革試驗中，麗水地區(qū)在因地制宜制定幫扶標準和動態(tài)統(tǒng)一管理幫扶對象的基礎上，探索出保險保障、金融助力、城鄉(xiāng)互通的減貧防貧與發(fā)展模式，積累了經(jīng)驗，對破解當前我國扶貧領域中的相對貧困、瞄準協(xié)同、穩(wěn)定脫貧、內(nèi)生動力、城鄉(xiāng)一體等新形勢下的貧困議題具有借鑒意義。

一、因地因時制定幫扶標準，貧困識別相對化

貧困標準是確定幫扶對象、制定扶貧措施、考核脫貧成果的重要尺度，是實施精準識別的前提條件。［1］建檔立卡和動態(tài)管理是精準扶貧時期的創(chuàng)舉。2014年年底，國務院扶貧辦在全國范圍內(nèi)建立了貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)電子信息檔案，并通過定期核查，實現(xiàn)貧困認定和有進有出的動態(tài)管理。在全國性建檔立卡之前，浙江省率先于2008年建立了低收入農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫，在全國最早開始了實踐精準扶貧，動員各方力量構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧相結(jié)合的大扶貧格局。十年來，浙江省因地因時制定幫扶標準，一是在2012—2015年實施符合浙江省實際的4600元絕對貧困標準，二是在消滅絕對貧困后，幫扶標準鎖定相對貧困②的低收入農(nóng)戶。

（一）4600元絕對貧困標準階段（2012—2015年）

2011年，國家制定2300元（2010年不變價）的扶貧標準后，浙江省從農(nóng)民收入和生活成本的實際出發(fā)，于2012年出臺了4600元（2010年不變價）的扶貧標準。雖然浙江省的扶貧標準在數(shù)額上是全國的兩倍，但4600元之于浙江省，與2300元之于全國相比，是水平相近的絕對貧困標準。4600元的浙江扶貧標準占同期浙江省農(nóng)村居民人均可支配收入（11303元，2010年）的40.7%，而2300元的國家扶貧標準占同期全國農(nóng)村居民人均可支配收入（5919元，2010年）的38.9%。

（二）新一輪低收入農(nóng)戶扶持階段（2016年以來）

2015年底，浙江省全面消除家庭年人均收入4600元以下絕對貧困現(xiàn)象，成為全國率先完成脫貧攻堅任務的省份。2016年以來，扶持對象為新一輪低收入農(nóng)戶，以具有當?shù)貞艏?，共同生活的家庭成員人均年收入為認定的主要依據(jù)，一般按當?shù)兀h、市、區(qū)）最低生活保障標準的1.5倍作為低收入農(nóng)戶的認定標準線，凡家庭人均年收入低于該標準線的均應納入低收入農(nóng)戶范圍。新一輪低收入農(nóng)戶由低保對象、低保邊緣對象和“4600”低收入農(nóng)戶鞏固扶持對象（系指如無鞏固幫扶措施，年均收入極易滑入4600元以下的農(nóng)戶）組成，其總量按2014年農(nóng)村人口的5%計算③，其中低保對象與低保邊緣對象按1∶1測算。在景寧縣的低收入農(nóng)戶中，低保對象人數(shù)占48.0%，低保邊緣對象人數(shù)占47.9%，其他經(jīng)濟困難人數(shù)占4.1%。

二、動態(tài)統(tǒng)一認定幫扶對象，政策瞄準協(xié)同化

在扶貧開發(fā)工作中，存在不同程度的財政投入不足且“碎片化”困境。［2］而不同部門之間政策自成體系、“多龍治水”的局面，是幫扶對象識別標準不統(tǒng)一、幫扶資源投入難平衡的主要原因。為逐步實現(xiàn)農(nóng)村扶貧標準和農(nóng)村低保標準的“兩線合一”，需要形成統(tǒng)一的認定標準和識別方案。［3］因此，實現(xiàn)各部門對困難群體的統(tǒng)一認定，是幫扶資源和政策瞄準協(xié)同的基礎。在統(tǒng)一認定識別方面，浙江省的實踐走在了前沿。

（一）首推低收入農(nóng)戶統(tǒng)一認定標準

2016年以來，浙江省④首推低收入農(nóng)戶⑤統(tǒng)一認定標準⑥，有效解決了以往因標準不一而導致的“救助”（民政部門主管）與“扶貧”（扶貧部門主管）兩項政策之間、識別與瞄準之間的矛盾。過去，低保家庭與低收入農(nóng)戶由民政部門和扶貧部門以不同的收入財產(chǎn)認定標準分別認定，幫扶資源投入不統(tǒng)籌，在實踐中容易產(chǎn)生識別矛盾和幫扶失衡。例如，理論上低保對象也應是低收入農(nóng)戶，但實際上低收入農(nóng)戶未完全覆蓋低保戶；對于同時為低保對象和低收入農(nóng)戶的群體，則因不同部門幫扶，可能同時享受兩套幫扶政策。低收入農(nóng)戶的統(tǒng)一認定機制，則由多部門統(tǒng)一認定低收入農(nóng)戶收入財產(chǎn)標準，有效實現(xiàn)了識別和瞄準的銜接、不同部門幫扶的統(tǒng)籌平衡，對當前我國低保與扶貧銜接問題提供了實踐案例。

（二）建立低收入農(nóng)戶動態(tài)管理機制

新建立的低收入農(nóng)戶動態(tài)管理機制，以2013年低收入農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫和原“4600”為基礎，開展了動態(tài)管理、統(tǒng)一和精確識別扶貧對象工作，為實現(xiàn)部門資源共享機制增強基礎。在統(tǒng)一認定、統(tǒng)一管理的基礎上，對不同類型的幫扶對象分類施策，低保邊緣戶將作為一般貧困戶，同絕對貧困戶（即低保戶、五保戶）和特殊貧困戶（因病等返貧戶）分類落實專項扶貧、社會救助等幫扶政策，有效實現(xiàn)了信息共享、政策協(xié)同、資源統(tǒng)籌。與此同時，繼麗水云和、蓮都兩縣于2015年和2016年率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一標準以后，2018年開始，麗水全市實施了最低生活保障標準城鄉(xiāng)一體化政策⑦，為進一步的城鄉(xiāng)一體化減貧機制奠定了基礎。

三、保險護航降低脆弱風險，防貧成效穩(wěn)定化

重大疾病、意外傷殘等重大支出項是家庭陷入貧困的主要風險［4］和直接誘因［5］，無論從全國性數(shù)據(jù)，還是地方性數(shù)據(jù)來看，貧困戶致貧原因主要包括疾病、傷殘、缺少勞動力、子女上學等。［6，7］從機制措施設計上，系統(tǒng)性地降低脆弱風險和防范貧困，已成為現(xiàn)階段貧困治理的新任務。

（一）防貧重在降低脆弱性和返貧風險

貧困群體、貧困邊緣群體和剛剛脫離貧困的群體，防范風險的能力弱，脆弱性高，極易因疾病、升學、自然災害沖擊等剛性支出劇增而陷入貧困。在景寧縣新一輪認定的低收入農(nóng)戶（8658戶，16209人）中，因病致貧的占56.3%（4878戶），因殘致貧的占21.4%（1850戶），因?qū)W致貧的占3.5%（306戶），因災致貧的占0.6%（49戶）⑧。針對當?shù)氐褪杖朕r(nóng)戶的貧困特征，為促進減貧成效穩(wěn)定可持續(xù)，麗水景寧縣于2018年創(chuàng)新推出精準扶貧救助責任保險（俗稱“脫貧?！薄ⅰ胺镭毐！保瑢嵭蟹诸惙旨壉ｋU救助，使幫扶對象免于因疾病、自然災害、意外事故而致貧、返貧。其中，“脫貧?！贬槍π乱惠喌褪杖朕r(nóng)戶（2017年），保險賠付標準更高；“防貧保”針對上一輪低收入農(nóng)戶（2013年）中剛脫離貧困線但需防止返貧的人員⑨。

（二）“脫貧?！薄ⅰ胺镭毐！钡姆镭殭C制

主要做法是利用政府和保險公司各自的資源配置優(yōu)勢構(gòu)建“政?！焙献髌脚_⑩，通過政府在保險費率支出上給予財政支持，保險公司運用其專業(yè)優(yōu)勢參與社會扶貧，充分發(fā)揮保險的經(jīng)濟補償和社會管理功能，為正處于貧困狀態(tài)人員和剛脫離貧困線人員在疾病救助、自然災害、助學金等方面拉一條低保障、廣覆蓋的保險救助帶，防止困難群眾因病、因災、因?qū)W而致貧返貧?！懊撠毐！薄ⅰ胺镭毐！蓖ㄟ^精準對接到戶到人，補齊困難群眾抵御風險能力差的短板，形成了防御風險、降低脆弱和穩(wěn)定脫貧的新機制。目前，“脫貧?！薄ⅰ胺镭毐！钡捻椖亢献髌谙逓?年○11，共安排浙江省“兩山”建設財政專項激勵資金620萬元。截至調(diào)研時點，景寧縣“脫貧保”、“防貧保”已簽署保險金額206.4萬元，針對低收入群眾以及剛脫離貧困線群眾共52026人進行精準扶貧救助保險，防止低收入群眾因病因災致貧返貧。2018年3月，因暴雨、風災造成自家香菇棚受損的5戶低收入農(nóng)戶獲得保險理賠資金共計12000元；2名生病住院的低收入農(nóng)戶獲得了醫(yī)療補助共約5000元。

四、普惠金融造血助力發(fā)展，脫貧動力內(nèi)生化

經(jīng)驗研究表明，金融普惠有助于降低農(nóng)村家庭的貧困脆弱性。［8］但現(xiàn)實中，“三農(nóng)”融資難、銀行不敢貸是農(nóng)戶缺乏發(fā)展資金、農(nóng)村金融供給不足的現(xiàn)實困境，也是限制貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)能力和幫扶對象自我發(fā)展能力的重要約束。麗水市近年來通過創(chuàng)新信息對接方式、抵押擔保模式，有效復原了普惠金融造血功能，增強了貧困地區(qū)發(fā)展能力和幫扶對象內(nèi)生動力。

（一）創(chuàng)新信息對接方式，化解信息不對稱對小農(nóng)戶的信貸約束

在授信信息上，精準建檔授信，全面開展農(nóng)戶信用信息采集工作，建立農(nóng)戶信用信息數(shù)據(jù)庫，覆蓋所有低收入農(nóng)戶，實現(xiàn)了批量信用等級評定，并在全國地級市中率先實現(xiàn)行政村信用評價全覆蓋。在信貸產(chǎn)品上，精準匹配需求，通過村居化管理、定期走訪等形式，全面掌握低收入群體易地搬遷、升學轉(zhuǎn)學等特定資金需求信息，量身定制“移民安居貸”、“生源地助學貸款”等特色信貸產(chǎn)品，積極發(fā)放扶貧小額貸款。如遂昌聯(lián)社對接民政部門收集移民信息建立數(shù)據(jù)庫，創(chuàng)新推出“移民經(jīng)商貸”，可一次授信、隨用隨借、循環(huán)使用，利率較普通貸款下浮20%，有效助力移民易地搬遷后經(jīng)商致富。截至2017年末，已累計發(fā)放貸款1032戶、金額1.3億元。在銀政聯(lián)動上，精準扶持創(chuàng)業(yè)，銀行機構(gòu)與當?shù)胤鲐氜k、旅委、婦聯(lián)、團委等部門建立常態(tài)化溝通聯(lián)系機制，共享農(nóng)家樂、民宿、來料加工、農(nóng)村電商等重點創(chuàng)業(yè)領域貧困群體名錄，重點支持經(jīng)部門推薦的創(chuàng)業(yè)貧困村、貧困戶，截至2017年末，麗水地區(qū)累計發(fā)放創(chuàng)業(yè)扶貧貸款8635萬元。

（二）創(chuàng)新抵押擔保模式，彌補農(nóng)戶抵押擔保缺失的短板

在抵押擔保方面，麗水結(jié)合該地區(qū)90%以上地域為山地丘陵、林地是當?shù)剞r(nóng)民手上最重要資產(chǎn)的實際，從2006年開始探索林權(quán)抵押貸款，建立起從林權(quán)評估、登記、抵押擔保到發(fā)生不良貸款處置的一整套配套制度，形成了林權(quán)抵押的“麗水模式”。在擔保方面，通過政府擔保深化政銀聯(lián)動，推進“政銀?！毙☆~貸款貼息項目。2014年，景寧縣在第一輪實施的基礎上，推出了第二輪“政銀?！焙献餍☆~貼息貸款項目。政銀保由政府以每萬元150元的年保險費全額出資為低收入農(nóng)戶貸款提供保證保險，全年保費約為450萬元。根據(jù)貸款銀行統(tǒng)計，從2014年實施“政銀?！表椖恳詠?，截止2017年12月底，景寧縣已累計向低收入農(nóng)戶發(fā)放貸款9565筆，金額4.76億元，在促進低收入農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)、增加收入方面發(fā)揮了積極的效果。

（三）深化農(nóng)村金融村社化、在地化，發(fā)揮村級互助組織效能優(yōu)勢

以景寧縣為例，村級資金互助會目前充分發(fā)揮了多種組織資源的優(yōu)勢，一是村級資金互助會由省級扶貧資金出資作為初始資金池（一般每村20萬元），實現(xiàn)扶貧資金農(nóng)村金融的村社化、在地化，解決了農(nóng)戶難以自發(fā)形成資金互助的困境；二是資金互助會由村級成立（同時設理事會、監(jiān)事會），在村莊內(nèi)封閉運行，有需求農(nóng)戶參股○12成為會員（規(guī)模30—50戶，同時對低收入農(nóng)戶有比例要求），互相擔保借貸○13，并在期末根據(jù)參股額不同享受利息分紅○14，發(fā)揮了村級自治組織現(xiàn)有的組織資源和熟人社會的網(wǎng)絡資源優(yōu)勢，降低了資金使用管理成本和監(jiān)管成本；三是利用第三方組織機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，規(guī)范了資金管理，包括農(nóng)商銀行提供資金的管理服務，會計師事務所的年度審查審計服務等。2008年至今，景寧縣下達村級資金互助組織○15組建計劃共計59個○16，覆蓋景寧縣行政村數(shù)量的23.2%，為方便農(nóng)戶小額借貸，促進農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)提供了資金支持。以鶴溪街道雙后崗村為例，該村農(nóng)戶以香菇種植、山林經(jīng)營為主，2013年開始運行村級資金互助會，入股會員50戶（其中17戶為低收入農(nóng)戶），占該村農(nóng)戶數(shù)51.0%，會員單戶借貸一般以1萬元或2萬元○17為主，一年一貸，主要用于肥料使用、用工投入等袋料香菇投入，由于產(chǎn)業(yè)收益穩(wěn)定，每萬元貸款可以為農(nóng)戶增收1.25—1.5萬元，對農(nóng)戶尤其是低收入農(nóng)戶擴大生產(chǎn)經(jīng)營、增加收入起到了助推作用。并且，會員逐漸積累起了生產(chǎn)發(fā)展資金，目前該村40%的會員實際上不再需要此項貸款，預期近幾年內(nèi)互助資金會將在該村完成助力發(fā)展的使命而由會員大會解散。

五、城鄉(xiāng)改革打通雙向渠道，減貧發(fā)展一體化

“留不下的城市，回不去的鄉(xiāng)村”是當前城鄉(xiāng)關系中市民化難題和農(nóng)村就業(yè)增收困境的普遍寫照。已有調(diào)查研究表明，即便是具有強烈市民化意愿的農(nóng)民工，也并不愿意以“雙放棄”（放棄承包地和宅基地）來換取城鎮(zhèn)戶籍。［9］麗水云和縣以戶籍管理、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、社會管理等領域的一系列改革為基礎，通過農(nóng)民進城和農(nóng)村資源盤活兩端發(fā)力，打通了城鄉(xiāng)互通“雙向渠道”，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合、利民普惠的減貧發(fā)展一體化。

（一）暢通進城安居通道，讓農(nóng)民融得進城

在農(nóng)民進城方面，云和縣通過異地搬遷安置、戶籍管理改革、社區(qū)服務革新等一系列措施，暢通農(nóng)民進城、安居、融合的通道。一是大力扶持異地搬遷安置，讓更多農(nóng)民“進得來”。通過整合資金加大農(nóng)民異地搬遷扶持力度○18，統(tǒng)籌水源保護目標擴大搬遷范圍，推進農(nóng)村建設用地復墾、土地綜合整治以增強搬遷用地和資金保障，自2001年以來，先后在縣城建成5個農(nóng)民異地搬遷安置小區(qū)，累計安置20574人，推動了農(nóng)村人口向縣城集聚，實現(xiàn)當前74%的人口、92.5%的學生、95%的企業(yè)集中在縣城居住、就學和發(fā)展。二是戶籍管理制度改革試點加上農(nóng)村配套政策體系，讓進城農(nóng)民“安下心”。在取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口性質(zhì)及其衍生戶口類型劃分○19的同時，原農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)換為居民后，按“就高不就低，自由選擇，不重復享受”的原則，可憑社員證享受相關涉農(nóng)政策和權(quán)益，或享受與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益和待遇，破除了農(nóng)民帶資進城落戶障礙。三是推進社區(qū)管理服務方式創(chuàng)新，讓進城農(nóng)民“融得好”。實行隨居定籍，以合法穩(wěn)定住所或者合法穩(wěn)定職業(yè)為基本條件，按經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，通過新建社區(qū)、直選主任、契合需求的方式強化服務，促進異地搬遷進城人員融入城鎮(zhèn)。

（二）厘定農(nóng)村資源受益權(quán)屬，讓農(nóng)民安心離鄉(xiāng)

在農(nóng)村權(quán)益方面，云和縣通過多項產(chǎn)權(quán)改革厘定權(quán)屬，盤活資源釋放紅利，打通農(nóng)村資源受益通道。一是推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，厘定權(quán)益。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)方面，在清產(chǎn)核資、摸清家底的基礎上，云和縣于2014年8月全面完成村經(jīng)濟合作社股份制改造，將村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以戶為單位折股量化到人，發(fā)放股權(quán)證，同時，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的收益、抵押、擔保等權(quán)益。農(nóng)村土地、房屋方面，繼續(xù)推動農(nóng)村土地○20、房產(chǎn)○21確權(quán)發(fā)證。二是搭建平臺，拓寬流轉(zhuǎn)范圍，規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。在權(quán)屬清晰基礎上，建立縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)抵押融資和流轉(zhuǎn)交易。開展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，在“用途管制、規(guī)劃控制”和“自愿、公開、公平”的原則下，放開宅基地使用權(quán)社內(nèi)流轉(zhuǎn)限制，允許本縣農(nóng)村村民（戶籍改革到位后持有社員證居民）在縣城規(guī)劃區(qū)范圍之外跨社流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)○22，對“有房”和“空閑”兩種宅基地類型，可分別采取村民自主流轉(zhuǎn)和村集體公開掛牌競標方式進行流轉(zhuǎn)○23。截至2018年4月底，云和縣已跨社（跨村/跨鄉(xiāng)/跨鎮(zhèn)）流轉(zhuǎn)有房宅基地1268平方米（13宗），空閑宅基地3200平方米（37宗）。三是推進空閑農(nóng)房“二次創(chuàng)業(yè)”，暢通資本下鄉(xiāng)、資源創(chuàng)收渠道。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系下，通過租賃空閑農(nóng)房或者將閑置農(nóng)房征收為國有公開出讓的方式，由市民或企業(yè)用于自身養(yǎng)生休閑、對外經(jīng)營，既讓閑置農(nóng)房發(fā)揮效益、增加進城農(nóng)民收益，又讓市民直接參與鄉(xiāng)村發(fā)展。根據(jù)云和縣對適合發(fā)展農(nóng)家樂民宿經(jīng)濟空閑農(nóng)房的調(diào)查摸底，全縣適合進行“二次創(chuàng)業(yè)”的空閑農(nóng)房達1115余幢，已成功租賃農(nóng)村空閑農(nóng)房100余幢，為農(nóng)民直接創(chuàng)收400余萬元。

六、浙江麗水扶貧改革的經(jīng)驗與啟示

浙江麗水地區(qū)的扶貧改革試驗在精準識別幫扶對象、統(tǒng)一認定協(xié)同瞄準、防范貧困風險、激發(fā)內(nèi)生動力、城鄉(xiāng)減貧發(fā)展一體化等關乎扶貧開發(fā)全局性重大問題、全國性共性問題和新時代前瞻性問題上進行了有益探索。扶貧改革的實現(xiàn)機制具有五方面的重要經(jīng)驗。

（一）精準識別貧困群體，因地制宜及時延伸幫扶對象范圍

在消除絕對貧困的進程中，要重視臨界貧困和相對貧困問題，逐步實現(xiàn)貧困對象識別、瞄準的延伸和動態(tài)管理。在現(xiàn)有建檔立卡基礎上，既要立足當前，也要謀劃長遠，及時摸清臨界貧困人群貧困現(xiàn)狀，著手調(diào)查研究對貧困人群的分類分級登記管理。浙江省結(jié)合地區(qū)實際，按當?shù)兀h、市、區(qū)）最低生活保障標準的1.5倍作為低收入農(nóng)戶的認定標準線，并在低收入農(nóng)戶中以1∶1比例認定低保對象與低保邊緣對象，及時將貧困脆弱性較高的邊緣群體納入了幫扶對象范圍。

（二）動態(tài)統(tǒng)一認定幫扶對象，實現(xiàn)多部門的政策瞄準協(xié)同

實現(xiàn)扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度的有效銜接，關鍵在于統(tǒng)一認定標準，以此為基礎實現(xiàn)信息共享、政策協(xié)同、資源統(tǒng)籌。浙江省實施低收入農(nóng)戶（相對貧困人口）的統(tǒng)一認定標準，在統(tǒng)一認定、統(tǒng)一管理的基礎上，對不同類型幫扶對象分類施策，有效平衡了幫扶資源，避免在各類不同困難群眾之間形成政策鴻溝和懸崖效應。

（三）注重防范貧困風險，創(chuàng)新機制增進防貧脫貧的穩(wěn)定性

脫貧攻堅在預期時間內(nèi)整體消除絕對貧困之后，脫貧群眾的脆弱性問題和返貧風險將依然存在，鞏固脫貧成果，防范和治理返貧將成為新的工作重心。麗水景寧縣探索的“脫貧保”、“防貧?！蹦Ｊ剑ㄟ^“政?！焙献鏖_辟了對低收入農(nóng)戶的分類分級保險救助，充分發(fā)揮保險的風險管理與補償功能，形成了穩(wěn)定脫貧和防貧的新機制。

（四）完善幫扶手段措施，激活困難群眾的內(nèi)生發(fā)展動力

貧困群眾既是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體，激發(fā)貧困人口脫貧致富的內(nèi)生動力是實現(xiàn)長久脫貧的關鍵。激發(fā)內(nèi)生動力，重點是要完善扶貧手段措施，避免單一化的給錢給物幫扶手段，聚焦貧困群眾的能力養(yǎng)成和自我發(fā)展?jié)摿ε囵B(yǎng)。麗水市在金融創(chuàng)新過程中發(fā)揮了政府的服務功能，通過增進信息對稱、抵押擔保，激活了普惠金融的造血功能，增強了貧困地區(qū)發(fā)展能力和幫扶對象內(nèi)生動力。

（五）協(xié)調(diào)推進各項改革，增進城鄉(xiāng)減貧與發(fā)展的一體化

在新的發(fā)展形勢下，面對城鎮(zhèn)化困境、農(nóng)村貧困問題以及逐漸凸顯的農(nóng)民工貧困問題等，需要協(xié)調(diào)推進戶籍管理體制改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、社會管理制度改革等領域一系列改革，縮小城鄉(xiāng)福利差距、實現(xiàn)農(nóng)民帶資進城安居落戶，確保改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，讓體制改革釋放普惠福利，推進城鄉(xiāng)一體化，減貧與發(fā)展一體化。

注釋：

①其他2個扶貧改革試驗區(qū)分別是遼寧阜新、廣東清遠。參見：國務院扶貧辦，2013：《國務院扶貧開發(fā)領導小組關于設立扶貧改革試驗區(qū)的復函》（國開發(fā)〔2013〕1號），http：//www.cpad.gov.cn/art/2015/11/23/art_701_41434.html。

②一般而言，相對貧困標準是以收入低于中位數(shù)（例如50%或60%）來衡量貧困。雖然浙江省以當?shù)兀h、市、區(qū)）最低生活保障標準的1.5倍來作為認定線依然是一個絕對貧困線的概念，但相比于國家貧困線，縣、市、區(qū)的最低生活保障標準具有相對化的特征，同時，其貧困總量按農(nóng)村人口的比例計算，實際上也具有相對化的特征，只不過當前這個相對標準不是一般意義上較高水平的相對值。

③其中，麗水、衢州、溫州、臺州、金華的低收入農(nóng)戶總量可高于當?shù)剞r(nóng)村人口5%。

④具體參見：浙江省農(nóng)辦、扶貧辦、民政廳《關于印發(fā)〈浙江省低收入農(nóng)戶認定標準、認定機制及動態(tài)管理辦法〉并開展浙江省低收入農(nóng)戶認定及動態(tài)管理工作的通知》（浙農(nóng)辦〔2016〕82號），《關于浙江省低收入農(nóng)戶認定、復核及動態(tài)管理有關事項的通知》（浙農(nóng)辦〔2017〕52號）和浙江省農(nóng)辦《浙江省低收入農(nóng)戶認定操作細則（試行）》。

⑤根據(jù)《浙江省低收入農(nóng)戶認定標準、認定機制及動態(tài)管理辦法》，低收入農(nóng)戶是指農(nóng)村居民（以戶為單位）人均可支配收入在當?shù)剞r(nóng)村居民中明顯偏低、經(jīng)縣級以上人民政府認定的經(jīng)濟困難農(nóng)戶。主要包括民政部門認定的最低生活保障對象、最低生活保障邊緣對象和扶貧辦認定的其他扶貧建檔立卡對象。

⑥具體涵蓋了對低收入農(nóng)戶的定義、認定標準和認定機制。

⑦麗水市政府《關于全市實行城鄉(xiāng)一體化最低生活保障標準的通知》，從2018年1月1日開始實行。

⑧另有其他原因致貧的占18.2%（1575戶）。

⑨不包括本輪依然被認定為低收入農(nóng)戶的。

⑩為保證項目健康、可持續(xù)發(fā)展，政府和保險部門雙方在友好協(xié)商的基礎上，形成了《景寧畬族自治縣精準扶貧救助責任保險項目實施方案》，其目標任務、合作內(nèi)容、運行機制已較為清晰。

?初期運行的保險期限為2018年1月—2020年12月。

?每個會員參股不超過2000元。

?低收入農(nóng)戶參股額不同，但享受的借貸額度無差異。

?資金互助會利息收入的40%用作管理費，30%用于會員分紅，40%存留在資金池。

?其中，省級專項扶貧資金互助組織共30個620萬元，省級特扶資金互助組織共29個580萬元。

?目前實際注冊運行為34家，其中1家已申請退出并將補助資金退回國庫（20萬元）。根據(jù)調(diào)研，部分村級因村內(nèi)就業(yè)結(jié)構(gòu)、人員流動而不適合運行互助資金（比如外出務工經(jīng)商為主），部分村因農(nóng)戶收入達到一定水平后不再需要互助資金，這些情形自然形成了資金量較小、需在村內(nèi)封閉運行互助擔保的村級互助資金的退出。

?限制條件是單戶一次不超過3萬元。

?云和縣異地搬遷補助標準從原來的5000元/人—17500元/人，最高提高到60000元/人。

? 2014年12月15日，云和縣的戶口性質(zhì)統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為“居民戶口”。

?云和縣原土地證發(fā)證率93%，新一輪土地確權(quán)進度在麗水地區(qū)屬于倒數(shù)第二慢，計劃2018年8月之前完成。

?截至2018年4月，云和縣農(nóng)村房產(chǎn)證發(fā)證率不到30%，發(fā)證率低的原因之一是農(nóng)村的違章違建問題較普遍，在寬容范圍（5%）之外的違章部分不處理則無法發(fā)證，因而農(nóng)民往往寧可不要證。

?在縣城規(guī)劃區(qū)102.2平方公里范圍以內(nèi)允許協(xié)調(diào)、安置、置換宅基地，在縣城規(guī)劃區(qū)102.2平方公里范圍以外允許跨社流轉(zhuǎn)宅基地。宅基地使用權(quán)只需經(jīng)村股份經(jīng)濟合作社批準同意，即可對外跨社流轉(zhuǎn)。

?政府同時制定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的指導價和最低保護價，維護農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場穩(wěn)定。