縣級(jí)黨委權(quán)力：來(lái)源·特點(diǎn)·內(nèi)容

鄧博于強(qiáng)

（中共云南省委黨校 教務(wù)處，云南 昆明 650111）

馬克思指出：“權(quán)力是社會(huì)關(guān)系的一種表現(xiàn)。在一定社會(huì)關(guān)系中，它表現(xiàn)為一方支配另一方的力量。在我們前面有兩種權(quán)力：一種是財(cái)產(chǎn)權(quán)力，也就是所有者的權(quán)力，另一種是政治權(quán)力。”［1］“在政治權(quán)力對(duì)社會(huì)獨(dú)立起來(lái)并且從公仆變?yōu)橹魅艘院?，它可以朝兩個(gè)方面起作用?！保?］恩格斯指出：“政治權(quán)力不過(guò)是用來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段?！保?］政治權(quán)力有效性的前提是受支配者的同意，“權(quán)威是政治權(quán)力獲得應(yīng)有效力的基礎(chǔ)，而權(quán)威來(lái)自人們對(duì)權(quán)力的認(rèn)同和遵從，所以任何政治統(tǒng)治都必須有相應(yīng)的權(quán)威基礎(chǔ)?！保?］政黨的政治權(quán)力可分為黨內(nèi)權(quán)力和黨外權(quán)力。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨外權(quán)力主要表現(xiàn)為執(zhí)政權(quán)，其基本內(nèi)容是與國(guó)家的關(guān)系，主要包括與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治關(guān)系及其運(yùn)作。本文所指的縣級(jí)黨委權(quán)力是作為執(zhí)政黨地方組織的執(zhí)政權(quán)力，即對(duì)縣域國(guó)家機(jī)關(guān)的政治動(dòng)員權(quán)和政治干預(yù)力。

一、縣級(jí)黨委權(quán)力的來(lái)源

權(quán)力是迫使他人服從的力量。公共權(quán)力是管理公共事務(wù)的權(quán)力。而權(quán)力的行使，只有得到權(quán)力對(duì)象的同意才成為可能，也就是所謂的合法性。［5］合法性的關(guān)鍵因素在于權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性?！盀榱诉_(dá)到這個(gè)目的，每一種統(tǒng)治制度必須提出一種知性，一旦市民分享了它，便會(huì)使他為一種道德義務(wù)的素養(yǎng)所支配?！保?］從理論上厘清執(zhí)政權(quán)的來(lái)源和探討權(quán)威的構(gòu)成，進(jìn)而揭示縣級(jí)黨委權(quán)力與依法執(zhí)政的邏輯關(guān)聯(lián)，對(duì)實(shí)踐中正確行使權(quán)力，避免權(quán)力的異化具有重要意義。

（一）執(zhí)政權(quán)力的觀念來(lái)源

無(wú)論古今中外，對(duì)公共權(quán)力的知性，無(wú)外有二種看法，一是來(lái)自于神意，即超自然的力量。二是來(lái)自于公意，即人們的共同意志。馬克思·韋伯將其分為魅力型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和法律型統(tǒng)治三類方式，魅力型統(tǒng)治依靠具有超凡的智慧與品質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人魅力取得統(tǒng)治權(quán)，即人治；傳統(tǒng)型統(tǒng)治依賴血緣承續(xù)或傳統(tǒng)方式，指君位繼承制與神治；法律型統(tǒng)治由依法選舉產(chǎn)生，即法治。

魅力型統(tǒng)治要求君主或領(lǐng)袖必須由哲人、智者、圣賢、君子、先知先覺者、精英或英明、偉大的人物擔(dān)任。例如，柏拉圖就認(rèn)為，上帝賦予人的靈魂時(shí)分別加入了黃金、白銀與銅鐵，所以，人們的秉性、理性、智慧、能力等各不相同；具有金魂的是哲人，銀魂為軍人，銅鐵魂為工人農(nóng)人，國(guó)王應(yīng)由哲人擔(dān)任，也就是“哲學(xué)王”。阿奎那也強(qiáng)調(diào)政權(quán)應(yīng)由聰明正直的人執(zhí)掌，認(rèn)為“如果一個(gè)人比其他的人聰明和正直，那就不應(yīng)當(dāng)不讓這種天賦為其余的人發(fā)揮作用”。［7］而什么人能夠獲得什么的天賦，則最終只能認(rèn)為是“上天”的給予，也就是神的選定，代表神的意志。傳統(tǒng)型統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)的世襲制，實(shí)際上建構(gòu)一種通過(guò)血緣而傳承神意的知性?？梢?，魅力型和傳統(tǒng)型兩種權(quán)威均建立在權(quán)力來(lái)源超自然的力量——神的意志。

法理型權(quán)威則強(qiáng)調(diào)權(quán)力來(lái)源于法律的授權(quán)，只有依法通過(guò)選舉而產(chǎn)生的統(tǒng)治者，才能夠得到人民的服從。古今中外，人們對(duì)法律的定義紛繁復(fù)雜、不一而足。如果從法的本質(zhì)的角度而言，較為典型的表述有幾種。英國(guó)的奧斯丁認(rèn)為，法是主權(quán)者的命令。法國(guó)的盧梭、孟德斯鳩指出，法是民眾的共同利益或“公意”的記錄。馬克思主義認(rèn)為，法是掌握國(guó)家政權(quán)的人們或階級(jí)的共同意志的體現(xiàn)，其內(nèi)容是由該社會(huì)的物質(zhì)生活條件決定的?，F(xiàn)代政治理論一般認(rèn)為，通過(guò)公民投票產(chǎn)生的法律體現(xiàn)的是大部分群體的共同意志，這種意志可代表公共意志，對(duì)法律的服從就是服從公共意志。權(quán)力由法律所派生，因此，其最終來(lái)源于公共意志。

馬克思、恩格斯明確指出：“在反對(duì)有產(chǎn)階級(jí)聯(lián)合權(quán)力的斗爭(zhēng)中，無(wú)產(chǎn)階級(jí)只有本身組織成為與有產(chǎn)階級(jí)建立的一切舊政黨對(duì)立的特殊政黨，才能作為一個(gè)階級(jí)來(lái)行動(dòng)”，［8］“組成一個(gè)不同于其他所有政黨并與它們對(duì)立的特殊政黨，一個(gè)自覺的階級(jí)政黨?！保?］可見，馬克思主義執(zhí)政黨代表無(wú)產(chǎn)階級(jí)的利益和意志，其權(quán)力來(lái)源必然是來(lái)自于人民，屬于人民。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)，就以“為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”為“初心”，成為中華民族根本利益的代表。

（二）中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)力的歷史來(lái)源

現(xiàn)代意義的政黨被視為“政黨是社會(huì)和政府之間的核心中介組織”，［10］是介于國(guó)家和市民社會(huì)之間的政治組織。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政黨是伴隨著代議民主制而出現(xiàn)的，是為了適應(yīng)階級(jí)和階層利益的表達(dá)與綜合，最大限度進(jìn)行選票動(dòng)員，進(jìn)而獲得組織政府的權(quán)力而存在，“在一個(gè)可識(shí)別的標(biāo)簽下追逐選票的團(tuán)體?！保?1］“政黨的權(quán)利不過(guò)是憲法規(guī)定的公民權(quán)利的組織化的延伸”，［12］政黨可以通過(guò)憲法和法律的選舉程序，獲得運(yùn)用國(guó)家權(quán)力的資格。但從中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程看，“政黨無(wú)法在體制內(nèi)依靠既存的機(jī)制從事政治動(dòng)員并由此獲得國(guó)家權(quán)力，這迫使它不得不從體制外謀求社會(huì)改造和推動(dòng)政治發(fā)展。20世紀(jì)的中國(guó)政治進(jìn)程表明，政黨最初是舊國(guó)家的敵人，經(jīng)過(guò)規(guī)模、性質(zhì)和暴烈程度不等的革命取得國(guó)家權(quán)力，進(jìn)而變成新國(guó)家的支柱?！保?3］

辛亥革命推翻了中國(guó)傳統(tǒng)的君主專制統(tǒng)治，使帝國(guó)體系徹底瓦解，民主共和觀念日益深入人心。1912年3月頒布的《臨時(shí)約法》規(guī)定：“中華民國(guó)之主權(quán)，屬于國(guó)民全體”，“中華民國(guó)人民，一律平等?！睆拇耍袊?guó)告別帝國(guó)體系，走向現(xiàn)代國(guó)家?，F(xiàn)代國(guó)家的政治活動(dòng)需要政黨，“在傳統(tǒng)政體中沒(méi)有政黨；現(xiàn)代化中政體需要政黨?！保?4］辛亥革命之后，由于認(rèn)識(shí)到政黨對(duì)社會(huì)組織化有重要作用，社會(huì)各界興起了組織政黨的熱潮，以至在當(dāng)時(shí)的中國(guó)，幾乎所有的西方政黨類型都可以找到。然而，由于民族資本發(fā)展緩慢、專制勢(shì)力強(qiáng)大、人民缺乏自主參政、政黨缺乏政治妥協(xié)傳統(tǒng)、內(nèi)外危機(jī)深重，多黨制缺乏發(fā)展的土壤，只有強(qiáng)大的政黨才能對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效整合。只有中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)國(guó)民黨有這樣的潛質(zhì)。

中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)國(guó)民黨，都是為革命而建立的，但是，革命的目的和歷史使命不同。中國(guó)共產(chǎn)黨是作為工人階級(jí)的先鋒隊(duì)而出現(xiàn)的，是代表勞動(dòng)大眾利益的政黨，因而中國(guó)共產(chǎn)黨所凝聚的是勞動(dòng)階級(jí)的力量，并且在組織上扎根于勞動(dòng)大眾和基層社會(huì)之中。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在其建立后不久，就開始與現(xiàn)代軍隊(duì)的建設(shè)緊密結(jié)合，不僅確立了黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的根本原則，而且將黨的組織直接植入軍隊(duì)組織之中，把“支部建在連上”。憑借黨對(duì)軍隊(duì)的有效領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨鍛造了一支高度組織化的人民軍隊(duì)；憑借黨與勞動(dòng)大眾的緊密聯(lián)系，中國(guó)共產(chǎn)黨成功動(dòng)員了勞動(dòng)大眾，凝聚起了強(qiáng)大的革命力量。組織化的軍隊(duì)和革命化的勞動(dòng)大眾，是中國(guó)共產(chǎn)黨取得新民主主義革命勝利的根本保證。［15］中國(guó)革命的勝利，國(guó)家贏得了主權(quán)，人民獲得了解放。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨獲得政權(quán)是歷史的選擇，是人民的選擇。毛澤東指出：“我們的權(quán)力是人民給的?！?/p>

1949年9月底，在解放戰(zhàn)爭(zhēng)即將取得全面勝利的時(shí)候，中國(guó)共產(chǎn)黨邀請(qǐng)各民主黨派、人民團(tuán)體、人民解放軍、各地區(qū)、各民族以及國(guó)外華僑等各方面的代表662人，召開了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，通過(guò)具有臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。《共同綱領(lǐng)》明確提出“中國(guó)人民由被壓迫的地位變成為新社會(huì)新國(guó)家的主人”“人民民主主義為中華人民共和國(guó)建國(guó)的政治基礎(chǔ)”“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代表全國(guó)人民的意志”“中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)屬于人民。”［16］在繼承《共同綱領(lǐng)》的政治理想和總結(jié)五年建國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1954年，經(jīng)過(guò)民主程序制定了“五四憲法”，確立了人民主權(quán)的原則，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人民是國(guó)家和社會(huì)的主人，落實(shí)到國(guó)家政體制度上，就是堅(jiān)持社會(huì)主義民主政治，實(shí)行人民代表大會(huì)制度。全體人民通過(guò)選舉自己的代表進(jìn)入人民代表大會(huì)，行使立法、選舉和任免國(guó)家機(jī)構(gòu)組成人員以及監(jiān)督等職權(quán)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，直接對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，并通過(guò)人大對(duì)全體人民負(fù)責(zé)，受全體人民監(jiān)督。

人民主權(quán)原則回答了國(guó)家政治權(quán)威和公權(quán)力來(lái)源的合法性問(wèn)題。人民創(chuàng)造歷史，推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下通過(guò)新民主主義革命，奪得了自己應(yīng)有的國(guó)家權(quán)力。人民主權(quán)，就是密爾說(shuō)的“全體人民或一大部分人民通過(guò)由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)”。［17］在社會(huì)主義條件下，人民主權(quán)意味著人民當(dāng)家作主，成為國(guó)家、社會(huì)和自己的主人。這是馬克思?xì)v史唯物主義的基本原理。由此決定了在社會(huì)主義國(guó)家中，“工人階級(jí)政黨——共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的作用，最根本的，就是從政治上和組織上保證人民真正成為國(guó)家和社會(huì)的主人，保證人民真正掌握國(guó)家權(quán)力?！保?8］就此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“馬克思主義權(quán)力觀概括起來(lái)是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用?！保?9］“沒(méi)有人民，就沒(méi)有人民民主；而沒(méi)有人民民主，就沒(méi)有社會(huì)主義和共產(chǎn)黨的執(zhí)政掌權(quán)。人民主權(quán)作為社會(huì)主義政治文明的核心價(jià)值和政治文明的現(xiàn)代體現(xiàn)，構(gòu)成人民當(dāng)家作主和共產(chǎn)黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的合理性與合法性的邏輯起點(diǎn)?！保?0］

（三）縣級(jí)黨委權(quán)力的制度來(lái)源

中國(guó)共產(chǎn)黨是具有嚴(yán)密組織的政黨，表現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)與功能的高度體系化：中央組織、享有崇高權(quán)威的職業(yè)政治家和領(lǐng)袖人物組成，主持和主導(dǎo)黨的全面工作。中央組織是全黨的最高決策機(jī)關(guān)，按照黨的綱領(lǐng)和任務(wù)，確立黨的長(zhǎng)期和近期目標(biāo)。地方組織根據(jù)黨中央的路線、方針和政策，制定實(shí)施方案，動(dòng)員和組織社會(huì)政治資源，完成黨的工作任務(wù)，并對(duì)下級(jí)組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督?；鶎咏M織則從實(shí)際出發(fā)，向黨員和群眾宣傳黨的決定，貫徹執(zhí)行黨的主張，同時(shí)反映群眾要求，管理教育黨員，是黨和群眾、黨員和上級(jí)黨組織聯(lián)系的紐帶。地方黨組織按地方行政區(qū)域設(shè)置。

中國(guó)是單一制國(guó)家，國(guó)家結(jié)構(gòu)決定了在中央與地方關(guān)系上，采取了中央集權(quán)體制。中華人民共和國(guó)成立后，地方行政建制的最初形態(tài)是四級(jí)制或五級(jí)制，即大區(qū)、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)制或大區(qū)、省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)五級(jí)制。與后來(lái)的地方行政建制相比，最初的地方行政建制多了大區(qū)這級(jí)。1954年被取消。按現(xiàn)行憲法的規(guī)定，地方行政建制為四級(jí)，黨的地方組織也依此設(shè)置?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的地方組織包括黨的地方各級(jí)代表大會(huì)、黨的地方各級(jí)委員會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)。

縣級(jí)黨委屬于黨的地方組織最基層，基于中國(guó)共產(chǎn)黨整體的執(zhí)政地位，其權(quán)力來(lái)自作為整個(gè)黨的授權(quán)。具體而言，來(lái)自制度化的黨內(nèi)法規(guī)的授權(quán)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》第二十七條第六款規(guī)定：“黨的地方各級(jí)委員會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間，執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示和同級(jí)黨代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作，定期向上級(jí)黨的委員會(huì)報(bào)告工作?！睂?shí)際上就是授權(quán)地方黨委對(duì)本地方行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第三條規(guī)定：“黨的地方委員會(huì)在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按照協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)本地區(qū)黨的建設(shè)全面負(fù)責(zé)?！睆膱?zhí)政的角度而言，“各級(jí)黨委對(duì)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)經(jīng)過(guò)在政權(quán)機(jī)關(guān)中工作的黨員來(lái)實(shí)現(xiàn)?！保?1］因此，縣級(jí)黨委的執(zhí)政，要按《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第五條第四款所規(guī)定的，“按照干部管理權(quán)限任免和管理干部，向地方國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、人民團(tuán)體、國(guó)有企事業(yè)單位等推薦重要干部?！笨h級(jí)黨委所推薦的人選，根據(jù)憲法和相關(guān)組織法的規(guī)定，經(jīng)選舉或決定成為縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，即獲得行使國(guó)家權(quán)力的授權(quán)。

二、縣級(jí)黨委權(quán)力的特點(diǎn)

自秦朝首創(chuàng)郡縣制以來(lái)，“縣”在中國(guó)一直是一個(gè)獨(dú)特而關(guān)鍵的行政區(qū)劃。新中國(guó)成立以后，縣級(jí)行政區(qū)劃也保持相對(duì)穩(wěn)定，縣級(jí)黨委也穩(wěn)定存續(xù)。縣級(jí)黨委與縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)構(gòu)成縣域公共權(quán)力核心，習(xí)近平總書記指出：“郡縣治，天下安。在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)我國(guó)長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)”［22］“縣委是我們黨執(zhí)政興國(guó)的‘一線指揮部’，縣委書記就是‘一線總指揮’”［23］在黨的權(quán)力體系中，縣級(jí)黨委權(quán)力有基礎(chǔ)性、執(zhí)行性和直接性的特點(diǎn)。

（一）縣級(jí)黨委權(quán)力的基礎(chǔ)性

作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)的作用，主要通過(guò)作為國(guó)家制度的實(shí)際操作者的黨員和相關(guān)的黨組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。基于國(guó)家政治制度所形成的從中央到基層的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的組織體系，而黨通過(guò)建立與之相應(yīng)的組織，滲透進(jìn)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其部門以之中，進(jìn)而影響政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活。“黨的組織網(wǎng)絡(luò)在成為黨和國(guó)家有效組織社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的同時(shí)，也成為黨和國(guó)家政治權(quán)力作用社會(huì)的組織基礎(chǔ)和核心渠道。”［24］縣級(jí)黨委就是黨的組織網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)?！兜胤近h委工作條例》第二條規(guī)定：“本條例適用于黨的省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)委員會(huì)全體會(huì)議（簡(jiǎn)稱全委會(huì)）及其常務(wù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱常委會(huì)）?！笨梢?，縣級(jí)黨委屬于地方黨委的最基層。同時(shí)，這種基礎(chǔ)性更是由于縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)性而形成，表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.縣級(jí)行政區(qū)劃的穩(wěn)定性?？h作為一級(jí)行政單位，萌芽于西周，產(chǎn)生于春秋，發(fā)展于戰(zhàn)國(guó)，定制于秦始皇。［25］在其后兩千多年的歷史演變中，縣作為中國(guó)的一級(jí)行政建制，經(jīng)歷代行政層級(jí)結(jié)構(gòu)的紛繁變化，依然穩(wěn)固地存在，一直是中國(guó)的行政管理、民俗文化、祖籍認(rèn)同等方面的基本歸屬單位。有學(xué)者指出，“縣域，經(jīng)過(guò)幾千年的演進(jìn)，已經(jīng)成為在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)方面都具有團(tuán)粒結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定的社區(qū)，具有了某種不可分解的作用?！保?6］

2.縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生的底層性。人民代表大會(huì)制是我國(guó)的根本政治制度，體現(xiàn)了人民主權(quán)的原則。人民行使權(quán)力的地方是人民代表大會(huì)，人民通過(guò)選舉出人大代表來(lái)行使權(quán)力，組建國(guó)家機(jī)關(guān)。對(duì)于人大代表的選舉，我國(guó)采用的是直接選舉和間接選舉相結(jié)合的方式，縣和鄉(xiāng)的人大代表采取直接選舉的方式?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表由下一級(jí)的人民代表大會(huì)選舉；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉?！笨梢?，與省、市人大代表相比，縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生與人民更為貼近。同時(shí)，縣級(jí)人民代表大會(huì)又是整個(gè)人民代表大會(huì)的基礎(chǔ)，是國(guó)家政權(quán)的底層。

3.縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)體系的完整性。按憲法和相關(guān)組織法的規(guī)定，縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)包括縣人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、縣人民政府、縣監(jiān)察委員會(huì)、縣人民法院、縣人民檢察院，可以說(shuō)，“麻雀雖小，五臟俱全”。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)更為基層，設(shè)有人民外代表大會(huì)和人民政府，但其沒(méi)有設(shè)立人大常委會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院，其權(quán)力體系是不完整的。

（二）縣級(jí)黨委權(quán)力的執(zhí)行性

中國(guó)共產(chǎn)黨是按民主集中制組織起來(lái)的政黨。按《黨章》的規(guī)定，民主集中制的第一原則是“四個(gè)服從”，即“黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)?！卑础吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第八條第二款的規(guī)定：“黨的地方各級(jí)委員會(huì)必須貫徹執(zhí)行中央和上級(jí)組織的決定?！笨h級(jí)黨委作為地方黨委最基層，其執(zhí)行性更為顯著，不僅要執(zhí)行黨中央的決定，還要執(zhí)行本省、本市（州）黨委的決定?？h級(jí)黨委在黨的組織系統(tǒng)中的地位，也決定了其權(quán)力的執(zhí)行性。

就國(guó)家機(jī)構(gòu)而言，縣級(jí)雖有完整的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而執(zhí)行性也很明確。按《憲法》和《立法法》的規(guī)定，除民族自治縣外，縣級(jí)人大沒(méi)有立法權(quán)，不能制定地方性法規(guī)。而縣級(jí)政府則受雙重領(lǐng)導(dǎo)，既要向本級(jí)人大負(fù)責(zé)，又要向上一級(jí)政府負(fù)責(zé)，并服從國(guó)務(wù)院。從《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定看，只有法律、法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政許可、行政處罰法和行政強(qiáng)制，縣級(jí)人大和政府均不能設(shè)定這些與公民、法人、其他組織密切相關(guān)的權(quán)力及其實(shí)施?？h級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和縣檢察院受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)?？h法院雖然不受上級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)，但其審判功能的行使，也是依據(jù)法律法規(guī)，參照規(guī)章，并且受到上級(jí)法院的法律監(jiān)督。

就實(shí)踐而言，縣級(jí)黨委權(quán)力行使的目的往往是落實(shí)上級(jí)黨委的意圖。以云南省昆明區(qū)五華區(qū)為例，在《2015中共五華區(qū)委執(zhí)政紀(jì)要》中列舉了2015年的六件重要文件，分別是《關(guān)于全面深化財(cái)稅體制改革的實(shí)施意見》《全面深化區(qū)屬國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)施意見》《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》《從嚴(yán)從實(shí)監(jiān)督管理干部實(shí)施細(xì)則（試行）》《進(jìn)一步精簡(jiǎn)會(huì)議改進(jìn)會(huì)風(fēng)的規(guī)定》《建立紀(jì)檢監(jiān)察政法信訪部門解決群眾訴求“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制實(shí)施方案》，其中，五件為“實(shí)施”上級(jí)黨委的精神，一件為貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定和“三嚴(yán)三實(shí)”要求。同時(shí)，六件文件制定的目的都明確表述為貫徹落實(shí)上級(jí)黨委文件的精神。［27］

（三）縣級(jí)黨委執(zhí)政的直接性

縣級(jí)黨委在黨的組織體系中，屬于地方組織的末端，同時(shí)又領(lǐng)導(dǎo)基層黨組織，起到了承上啟下的作用。一方面，中央、省、市黨委的意志和主張，都需要通過(guò)縣級(jí)黨委到達(dá)社會(huì)基層。另一方面，基層社會(huì)的管理、整合、發(fā)展需要由縣級(jí)黨委規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施。因此，縣級(jí)黨委權(quán)力會(huì)直接作用于社會(huì)基層，并通過(guò)縣級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

縣級(jí)黨委權(quán)力所涉及的重大事項(xiàng)，幾乎包含了本地所有重要事務(wù)，從全局工作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、重要項(xiàng)目建設(shè)、大額度資金使用、社會(huì)穩(wěn)定，到重要干部人事任免、黨風(fēng)廉政建設(shè)。雖然黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定，各地也有所差別，但一般說(shuō)來(lái)，與中央和省級(jí)、市級(jí)相比，縣級(jí)黨委所管事務(wù)要具體得多。事務(wù)越具體，與基層關(guān)系越密切，與群眾的權(quán)利義務(wù)越直接。

人們對(duì)國(guó)家的認(rèn)知往往基于對(duì)縣級(jí)黨委政府的認(rèn)知?！跋鄬?duì)于中央來(lái)說(shuō)，縣是最完整的微觀國(guó)家，而相對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，縣又是離其最近的現(xiàn)實(shí)國(guó)家?！保?8］我國(guó)的縣，既涵蓋了城鎮(zhèn)，又包括了農(nóng)村社會(huì)，絕大多數(shù)人口生活在縣域，發(fā)展所引發(fā)的矛盾以及不穩(wěn)定的因素也往往集中于縣域。一旦群眾的多元利益訴求未得到真正重視和有效回應(yīng)，將導(dǎo)致社會(huì)積怨。雖然社會(huì)積怨會(huì)通過(guò)信訪上訪等形式傳導(dǎo)到省和地級(jí)市及至中央，但上級(jí)的意圖又需要縣級(jí)來(lái)實(shí)現(xiàn)，于是，壓力和矛盾又反彈到縣級(jí)，壓力釋放和矛盾的解決最終要縣級(jí)承擔(dān)。如果縣級(jí)黨委權(quán)力運(yùn)行不當(dāng)，不能有效處理壓力和矛盾，往往會(huì)以危機(jī)形式爆發(fā)出來(lái)，從而引發(fā)群體性事件。

三、縣級(jí)黨委權(quán)力的基本內(nèi)容

縣級(jí)黨委權(quán)力主要是通過(guò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)而實(shí)現(xiàn)的。按照憲法的規(guī)定，縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)包括縣人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院和縣監(jiān)察委。這些國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，都具有法定隸屬關(guān)系，也擁有法定的職權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)選舉將本黨的代表推薦進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人，再由這些代表在國(guó)家事務(wù)中體現(xiàn)本黨意志。

（一）構(gòu)建縣域共同愿景

美國(guó)著名的管理學(xué)家和組織行為學(xué)家彼得·圣吉在其著名的《第五項(xiàng)修煉》中提出“愿景”一詞。從一般意義上說(shuō)，所謂愿景，就是特定主體所渴求的未來(lái)狀態(tài)，并具有可預(yù)見、可規(guī)劃、可操作的特點(diǎn)。［29］愿景也可稱為遠(yuǎn)景規(guī)劃。執(zhí)政黨往往通過(guò)構(gòu)建共同愿景，以凝聚各方力量，以引領(lǐng)國(guó)家、社會(huì)在未來(lái)所達(dá)成某種理想狀態(tài)。黨的十八大以來(lái)倡導(dǎo)的“實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的偉大中國(guó)夢(mèng)”，既是黨的執(zhí)政愿景，也是希望構(gòu)建的整個(gè)國(guó)家和民族的共同愿景。黨的十九提出的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，就是共同愿景實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略規(guī)則。黨的共同愿景的實(shí)現(xiàn)，依賴于其地方組織將黨的執(zhí)政愿景細(xì)化?？h級(jí)黨委也就承擔(dān)根據(jù)黨的執(zhí)政愿景，結(jié)合本縣特定的歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化以及資源稟賦提出縣域的執(zhí)政愿景，形成縣域共同愿景。

縣域共同愿景是對(duì)縣域中長(zhǎng)期發(fā)展的構(gòu)想，往往體現(xiàn)為縣黨代會(huì)報(bào)告、縣委常委會(huì)工作報(bào)告、縣政府工作報(bào)告和發(fā)展規(guī)劃。雖然縣黨代會(huì)報(bào)告和縣委常委會(huì)報(bào)告是縣委和縣委常委會(huì)工作的總結(jié)和部署，卻也是對(duì)整個(gè)縣域發(fā)展的愿景?？h政府根據(jù)縣黨代會(huì)報(bào)告、縣委常委會(huì)工作報(bào)告形成縣政府工作報(bào)告并編制發(fā)展規(guī)劃。縣黨代會(huì)報(bào)告、縣委常委會(huì)報(bào)告、政府工作報(bào)告起草過(guò)程，雖然沒(méi)有明確的法律法規(guī)，然而，長(zhǎng)期之來(lái)，形成了相關(guān)的慣例。而發(fā)展規(guī)劃的制定，則有法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的要求?？傮w而言，這些文件均有起草、聽取意見和建議、相應(yīng)主體審查或?qū)徸h、進(jìn)行表決的程序，體現(xiàn)發(fā)揚(yáng)民主、集中民智、反映民意、凝聚民心，構(gòu)建共同愿景的過(guò)程。

（二）推薦縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)重要干部

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本模式是推薦干部進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)，按黨的意志行使公共權(quán)力，縣以上的各級(jí)黨委執(zhí)政都遵循這一模式?？h委向本縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要干部，是實(shí)現(xiàn)對(duì)縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和控制的重要手段和組織保障，是將縣委的組織意圖傳遞到本縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的基本途徑。所謂的“‘組織意圖’實(shí)際上就是執(zhí)政黨的地方組織關(guān)于‘派出’什么樣的執(zhí)政代表出任地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、擔(dān)任地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)重要領(lǐng)導(dǎo)人掌控國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的想法、計(jì)劃、意見、建議等”。［30］

縣委向本縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要干部，意味一種“建議”，是否接受推薦和任命權(quán)在本縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)。可以說(shuō)，由于《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)于相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)人事任免權(quán)的明確規(guī)定，受推薦機(jī)關(guān)具有法定“選擇權(quán)”。這種權(quán)力行使需要兩個(gè)條件：一是提供選舉的機(jī)會(huì)和條件，候選人多于實(shí)際當(dāng)選人；二是推薦者對(duì)候選人（或選擇對(duì)象）情況提前進(jìn)行了解和知曉。

縣委向縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要干部是執(zhí)政的重要行為，有嚴(yán)格的法定程序，主要體現(xiàn)在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。除了遵守動(dòng)議、民主推薦、考察、討論決定等要求外，還要遵守介紹推薦意見、民主協(xié)商的要求。

（三）決定縣域重大事項(xiàng)

縣級(jí)黨委對(duì)縣域重大事項(xiàng)進(jìn)行決定，從而形成黨“統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方”的基本格局。《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第三條規(guī)定：“黨的地方委員會(huì)在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按照協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)本地區(qū)黨的建設(shè)全面負(fù)責(zé)?！保?1］黨的十九屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。要優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力”。

對(duì)縣域重大事項(xiàng)的決策是縣級(jí)黨委權(quán)力的基本內(nèi)容?？h級(jí)黨委通過(guò)民主集中制的制度設(shè)計(jì)，對(duì)縣域重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，通過(guò)法定程序，轉(zhuǎn)化為本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)具有法律效力的行為，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)政主張?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第九條規(guī)定了地方黨委全委會(huì)的九項(xiàng)職權(quán)、第十條規(guī)定了地方黨委常委會(huì)的六項(xiàng)職權(quán)。

（四）監(jiān)督縣域公共權(quán)力

公共權(quán)力是公共關(guān)系中權(quán)力主體為奪取、制造、分配各類需要、利益和價(jià)值資源，依靠一定的公共強(qiáng)制力而擁有的對(duì)權(quán)力客體的控制能力和制約能力，在一定范圍內(nèi)對(duì)所有人都具有約束力。若依循我國(guó)政治體制與政治結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯看，縣域政治行為主體所擁有的政治權(quán)力，即是縣域公共關(guān)系中最強(qiáng)勁的公共權(quán)力。因?yàn)樵诳h域中，政治行為主體所擁有的政治權(quán)力是由人民大眾賦予的，是以國(guó)家暴力和國(guó)家法律作為后盾的，最具有強(qiáng)制性。而這些政治行為主體對(duì)政治權(quán)力的伸張，通常又都帶有公共性，是建立在共同利益基礎(chǔ)上的，是為了達(dá)成公共意志。

在縣域政治生活中，公共權(quán)力的承載者，主要包括黨委、狹義上的政府、人大、人民政協(xié)和若干黨政職能部門，以及少量政治行為主體以外的組織。這些權(quán)力主體中，唯有黨委是領(lǐng)導(dǎo)一切的，可以對(duì)其他所有的權(quán)力主體實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)行為，故此，黨委對(duì)除自身以外的權(quán)力主體，具有最有力的監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，黨委自身也要接受監(jiān)督和加強(qiáng)自我監(jiān)督管理。

縣級(jí)黨委對(duì)縣域公共權(quán)力的監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督以黨委直接監(jiān)督、派出巡察組監(jiān)督和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)日常監(jiān)督為主要形式。黨外監(jiān)督主要依靠同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及人民群眾進(jìn)行監(jiān)督。