改革開放以來行政價值轉變：歷程·特點·啟示

羅忠桓

（中共懷化市委黨校 公共管理教研部，湖南 懷化 418000）

行政價值的關系是行政客體對行政主體的關系，即行政機關的行政活動對社會民眾的積極意義和有用性?！靶姓C構是為了在不同時期追求不同的價值觀而得以存在的?！保?］行政價值觀影響著行政價值的實現(xiàn)。公共行政的終極價值在于，對社會民眾要有用，能夠持續(xù)地、最大限度地增加其福祉，個人能得到最大限度的發(fā)展。這在馬克思有關政府理論中有充分的論述。從圍繞行政活動“以什么為目的”“做了什么事”，發(fā)揮了“什么作用”，民眾的“獲得感如何”來審視，改革開放歷史波濤洶涌，行政價值也因此不斷轉變和回歸：在價值關系上經(jīng)歷著從客體向主體的轉變過程，從價值形態(tài)上經(jīng)歷著從工具價值向目的價值的轉變過程，從價值實現(xiàn)途徑上經(jīng)歷著從管理向服務的轉變過程。但也存在遺憾，無論從行政價值理念、行政價值實現(xiàn)方式、行政價值形式、行政價值的增量來看，行政價值的轉變還任重道遠。而黨的十八大以來的五年，以習近平同志為核心的黨中央推進“四個全面”戰(zhàn)略落地，披荊斬棘，砥礪前行。毫無疑義，行政價值的轉變迎來了又一個更好的春天。黨的十八屆三中全會提出了要把實現(xiàn)社會主義國家治理現(xiàn)代化作為新時期的重要目標，國家治理現(xiàn)代化體系中，行政治理現(xiàn)代化是重中之重，這也為行政價值的轉變和優(yōu)化賦予了新的時代內涵。

一、改革開放以來行政價值轉變的歷程和特點

（一）黨的十一屆三中全會到黨的十八大前行政價值轉變的歷程和特點

1.行政價值關系從“客體”到突出“主體”。這個歷史階段，逐步建立起以民為本的行政價值觀，實現(xiàn)了政府和民眾在主客體關系上的轉換。

黨逐步確立以人為本的理念，這是行政價值轉變的政治基礎。鄧小平提出要以群眾利益為準繩，把“群眾贊成不贊成，反對不反對，同意不同意，高興不高興”作為一切工作的評判標準。江澤民提出要以群眾為本，始終代表最廣大群眾根本利益。胡錦濤強調了權為民所用，情為民所系，利為民所謀，立黨為公，執(zhí)政為民的人本理念。黨的十六屆三中全會提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展觀、促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的科學發(fā)展觀。以人為本的思想是科學發(fā)展觀的核心，這是行政價值一個里程碑式的發(fā)展節(jié)點，是要樹立以人民群眾的意愿、根本利益實現(xiàn)為目標的民本位價值觀。

改革開放圍繞解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，建立新的社會生產(chǎn)關系，把人從原來的生產(chǎn)單位、單位社會中解放出來，這是民眾成為行政價值主體的前提。從單位社會到社區(qū)社會的轉變，是一種社會組織結構的變遷，是政府授權單位在轄域開展管理與服務轉向政府直接為民眾提供公共服務上來。例如，改革先后兩次把農(nóng)民從生產(chǎn)關系中“解放”出來：農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制和雙層經(jīng)營體制的建立，把農(nóng)民從集體生產(chǎn)活動中“解放”出來，個人自由進行生產(chǎn)經(jīng)營活動；1992年開啟的市場化改革，把農(nóng)民從農(nóng)村土地上“解放”出來，自由進城務工經(jīng)商興業(yè)。在城市，單位的社會服務職能被剝離了出來，直接由政府和社區(qū)為民眾提供管理與服務。

2.行政價值實現(xiàn)方式是從“管理”到突出“服務”。從價值實現(xiàn)方式看，顯著的特點是從注重公共管理轉變到公共服務。

第一，逐步建立起服務型政府。要保證民眾成為行政價值的主體，要改變政府模式。從政府產(chǎn)生以來，已經(jīng)產(chǎn)生三種政府模式，即以君主為本位的統(tǒng)治型政府模式、以政府及其官員為本位的管理型政府模式和以民眾為本位的服務型政府模式。實踐證明，服務型政府模式，無論從理念、體制機制、職能，還是從價值上看，都是目前來說最好的政府模式，是充分體現(xiàn)民眾作為行政價值主體的政府模式。中國行政體制改革的目標是建立完善的公共服務型政府。這是在建立市場經(jīng)濟的前提下，發(fā)揮市場的基礎性作用發(fā)展到一定階段提出來的。黨的十四大到黨的十六屆三中全會之前這段時期，重點推進了政府的機構改革、職能轉換，尤其是簡政放權，推進政府和市場的關系、政府和社會的關系的調整。尤其是在2001年加入WTO后，政府以民眾至上的服務理念加快形成，這段時期創(chuàng)新運作的政務服務中心，從體制機制上落實了民眾作為行政價值主體的理念。2004年12月21日，時任國務院總理溫家寶在中央黨校省部級領導干部“樹立科學發(fā)展觀”專題研討班上，首次提出了“努力建設服務型政府”的行政發(fā)展目標，寫進了2005年的《政府工作報告》。2006年10月，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出了建設服務型政府的目標要求，并就服務型政府的宗旨、職能設置、管理與服務方式作了原則性規(guī)定，突出了以人為本的價值理念。2007年，黨的十七大報告把建設服務型政府作為堅定不移發(fā)展社會主義民主政治的任務和目標。在此基礎上推進了多部門體制改革，確保政府職能從管理為主轉向服務為主，解決諸如“市場失靈”的問題。

第二，提供多樣化的公共服務。服務多樣化是行政改革的一個重要成果。制度性服務、秩序性服務和福利性服務是服務多樣化的三個重要方面。一是制度性服務，主要是改革不適應人民主體地位要求的制度體制機制，從社會發(fā)展的角度，人民需要的程度、改革與發(fā)展的和諧度等方面不斷著力，建立健全制度體系，為社會發(fā)展，為人民群眾生產(chǎn)生活、干事創(chuàng)業(yè)、休閑娛樂提供一個科學有效的制度環(huán)境。二是秩序性服務，主要通過加強市場監(jiān)管和社會管理來保障的服務。通過市場監(jiān)管，保障市場秩序理性。通過社會管理，實現(xiàn)社會秩序穩(wěn)定。改革開放的過程，一手抓發(fā)展，一手抓穩(wěn)定與秩序，兩手都硬，為人民群眾成為行政價值主體提供了實踐的保障。三是福利性服務，主要是通過改革和發(fā)展民生事業(yè)，舉力發(fā)展教育、醫(yī)療、社會保障、公共基礎設施，著力解決人民群眾需求和期待的公共產(chǎn)品供給不足的問題。這方面，歷次黨的代表大會報告和歷年政府工作報告，都把民生事業(yè)作為重要工作來加以強調?！皣嫛迸c“民生”作為“車之兩輪、鳥之兩翼”。

第三，改革服務的提供方式。公共服務的提供方式由政府“包攬”服務到社會提供服務。服務方式的多樣化是政府推進行政方式改革的結果，通過實現(xiàn)政社、政企分開后，原先通過政府舉辦和直接管理的企業(yè)直接提供服務的方式退出了歷史舞臺，取而代之的是政府主導、社會參與的公共服務模式。這種變化的主要特點如下：政府通過改革，推進公共服務社會化改革，直接由社區(qū)、志愿者組織提供服務；從直接生產(chǎn)服務到購買服務。過去政府通過自己的人在“前臺”直接服務，畢竟政府人力和能力有限，與公共服務需求的增長形成矛盾，購買公共服務方式應運而生，順勢而為。政府出錢，定標準，企業(yè)或社會通過競爭的方式與政府簽訂服務提供合同，按照合同要求供給服務。這樣，政府走向了“后臺”，但服務的數(shù)量和質量不是降低了反而是提高了；從獨自提供服務到合作提供服務。在提供公共服務的過程中，從過去政府“為民做主”的工作方式轉變?yōu)榕c社會協(xié)商、協(xié)作的工作方式。諸如“行政合同”“BOT”“PPP”模式都是政府與社會合作提供公共服務的實踐。

3.行政價值形式從“秩序”到突出“效率”。行政價值存在的形式是一個多層面多維度的，考量改革開放40年政府追求的行政價值形態(tài)和形式，主要是三個：秩序、發(fā)展、效率。但從權重看，追求發(fā)展的目標價值、追求效率的過程價值是歷史公認的兩個突出方面。

第一，以發(fā)展經(jīng)濟為先。鄧小平同志提出了“發(fā)展是硬道理”的思想，這是指導40年改革與發(fā)展的行動指南。黨的十一屆三中全會確定的“一個中心、兩個基本點”的基本路線，核心是以“經(jīng)濟建設為中心”。經(jīng)濟發(fā)展、GDP是整個工作的指揮棒，各項工作都要圍繞GDP這個中心來開展，凡有直接相關的就進行，凡不增加GDP數(shù)量的就讓行。對一個地方的評價，對官員績效的考核，主要是建立在經(jīng)濟指標的衡量上，以致政府被稱為“發(fā)展型政府”。

第二，效率至上。發(fā)展以經(jīng)濟為中心，經(jīng)濟以效率為上。眾所周知，效率優(yōu)先是改革開放發(fā)展的一個基本原則。所謂效率優(yōu)先，具有多個層面。從宏觀層面看，國家允許有條件的，包括資源稟賦的地區(qū)率先發(fā)展，有能力的人通過合法勞動先富起來，實施不平衡發(fā)展戰(zhàn)略。這樣，東部沿海開放地區(qū)率先獲得了快速的發(fā)展，一部分經(jīng)商創(chuàng)業(yè)的人先富裕了起來，實現(xiàn)了分配的效率原則。效率是市場經(jīng)濟的原則，1992年，鄧小平在“南方談話”中明確提出貧窮不是社會主義，平均主義不是社會主義、市場機制資本主義可以用、社會主義也可以用的著名論斷，從而確立了市場經(jīng)濟體制改革的方向，中國進入了市場經(jīng)濟時間。發(fā)展市場經(jīng)濟，就是從機制上解決發(fā)展和分配的效率問題，逐步打破以前分配的平均主義原則。從政府自身來說，效率是行政的基本原則。

第三，兼顧公平。效率至上，客觀上導致了區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、一部分人與另一部分人的差距擴大的趨勢。為此，2012年，黨的十七大報告提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平，逐步扭轉收入分配差距擴大的趨勢。”兼顧公平原則也就應運而生。在實踐上，政府在推進小康社會、和諧社會建設，實施西部開發(fā)戰(zhàn)略，推進新農(nóng)村建設，改革和健全醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保障體制，廢除農(nóng)業(yè)稅，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進公共服務均等化等，都是從唯效率到兼顧公平的重要體現(xiàn)。同時，積極處理穩(wěn)定、改革與發(fā)展的關系，把改革的力度、發(fā)展的速度和人民群眾可以承受的程度結合起來。

黨的十八大以前的30余年，行政價值轉變的成就無疑是巨大的，特別是黨的十八大以前的10年，“政府職能要朝著創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質公共服務，維護社會公平正義轉變，機構設置和人員編制朝著科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變，行政運行機制和政府管理方式朝著規(guī)范有序公開透明，便民高效的根本轉變?！保?］這是“中國夢”實現(xiàn)的偉大征程的光彩一頁。另一方面，毋庸諱言，也存在行政理念、行政職能、行政方式與行政價值“異化”的問題，這是改革的硬骨頭和深水區(qū)。

（二）黨的十八大以來五年行政價值轉變的歷程與特點

1.從以人民為中心的原則出發(fā)，深化行政價值關系轉變。以人民為中心的思想是對代表人民的根本利益、以民為本、以人為本的思想的繼承和發(fā)展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，多維度多層面指明了政府行政價值的發(fā)展方向。

第一，突出人民性原則?！懊裰鶓n，我之所思；民之所思，我之所行。”人民性是馬克思主義政黨的根本屬性之一，也是現(xiàn)代政府理論公認的政府的本質屬性。2012年，習近平當選總書記后答新聞記者時指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！保?］在2013年的新年獻辭中，習近平總書記再次宣示，要讓社會變得更加公平正義。2015年，在十八屆五中全會上，習近平總書記指出：“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，發(fā)展人民民主，維護社會公平正義?！保?］“要隨時傾聽人民呼聲、回應人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利，維護社會公平正義，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！保?］以人民為中心思想，就是要把人民放在最高位置，發(fā)展要圍繞人民、發(fā)展要回應人民，發(fā)展成果要服務人民。以人民為中心是政府和人民群眾關系問題的一個根本定位，黨的十八大以來，全面推進從嚴治黨，就是要解決干部中存在的以“四風問題”為表現(xiàn)形式的以自我為中心的問題，推進簡政放權改革，就是要確保以人民為中心這個原則的全面落地。

第二，更加突出公共性。習近平總書記指出：“權力姓公不姓私，只能用來為黨分憂，為國干事，為民謀利?！保?］權力公共性是權力的基本屬性之一。權力部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化的問題，在公共權力層面來看，就是權力異化為私人權力的表現(xiàn)。要實現(xiàn)權力的公共性：一要使權力在公共領域使用，二是權力要用來實現(xiàn)公共利益。為此，黨的十八大以來重點采取了三項措施：一是推進黨的群眾路線教育，消除“四風”，防止權力異化；重拳治理腐敗，實行“老虎”和“蒼蠅”一起打，治理權力異化，以確保權力之“車”行駛在公共領域，行使在為人民服務的“軌道”上。二是大力推進審批方式的改革，推進政府權力退出。《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》規(guī)定：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批?！保?］同時，建立健全相應的責任清單和負面清單制度。三是從方便政府到方便社會的目標落地。總之，中國行政改革的一個最重要成果就是發(fā)揮市場的決定性作用，政府著力從市場發(fā)揮作用的領域退回來，還權于市場、還權于社會、還權于公民，貫徹落實法治原則，推進依法行政，以全社會公共利益的視角來制定公共政策，實現(xiàn)公共服務，全面建立人民滿意的服務型政府。

第三，更加突出回應性。習近平總書記指出：“我們不舒服一點、不自在一點，老百姓的舒服度就好一點，滿意度就高一點?！保?］黨的十八大以來，通過治理人民群眾關注的官員腐敗、“四風”問題，促進黨的干部廉潔從政，自覺保持人民公仆本色等措施來強化黨執(zhí)政的回應性；通過推進政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)“五位一體”建設來回應人民群眾的期望和訴求。精準扶貧、精準脫貧等的全面推進和實現(xiàn)是黨在新形勢下寫下的執(zhí)政為民的浩大篇章。從政府來說，主要是解決公共產(chǎn)品和公共服務“供不合求、供非所求和供不應求”的矛盾問題，解決政府代替市場、政府代替社會、政府代替民眾的供給“越位”問題，解決“九龍治水”的部門化供給錯位問題，解決政府不管、社會不管的供給“空位”問題，消除政府管理與服務的“堰塞湖”現(xiàn)象，從而全面對接公共問題和人民群眾的期待及需求。

2.從服務方式上發(fā)力，深化行政價值實現(xiàn)方式的轉變。第一，優(yōu)化政府服務。黨的十八大以來，政府服務方式不斷優(yōu)化，服務質量不斷提高，服務效能不斷提升；以市場發(fā)揮決定性作用和方便群眾為依據(jù)，大幅度精簡和下放行政審批權限，優(yōu)化管理與服務。從地方政府看，五年來，很多地方完善“四級政務服務體系”，實行“一門式、一網(wǎng)式”服務，一些地方延伸到了村級。有的地方積極推行“不見面審批”“最多跑一次”，開展“一次性”辦結審批，實行首問負責、“首席服務官”等制度，全國行政審批改革已減少各類“奇葩證明”800余項。［9］通過轉變政府公共服務方式，從根深蒂固的管制式服務轉變到現(xiàn)代服務方式，從而極大地方便了群眾。

第二，健全公共服務提供方式。黨的十八以來，社會化的方式、市場的方式、公私合作的方式等公共服務方式運用日益常態(tài)化，公共服務從以政府提供為主轉向以政府和市場及社會力量共同提供為主，從準確對接群眾公共服務需求，確定公共服務的種類、性質和內容入手，不斷優(yōu)化基礎性公共服務、經(jīng)濟性公共服務、社會性公共服務，實現(xiàn)公平性和公正性。李克強總理在政府常務會議上指出：“要放開市場準入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，加快形成改善公共服務的合力。”［10］2013年9月，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》發(fā)布，標志著政府購買公共服務，企業(yè)和社會生產(chǎn)公共服務有了政府法規(guī)的保障。政府從直接生產(chǎn)向規(guī)劃、制定標準、監(jiān)督評價的作用轉變，通過動態(tài)調整購買服務項目，優(yōu)勝劣汰承接的社會主體，充分發(fā)揮市場和社會力量的優(yōu)勢，從而使人民群眾享受到豐富優(yōu)質高效的公共服務，改變了政府“一手包辦”的方式。這既是治理的民主化，也是治理方式與技術的現(xiàn)代化。

第三，創(chuàng)新治理方式。分工是治理的基礎，協(xié)同是治理的共識，法治是治理的基本方式。黨的十八大以來，企業(yè)和社會成為治理主體的地位進一步得到鞏固，政府主導、社會協(xié)同、廣泛參與的公共治理結構不斷完善。主要表現(xiàn)在：市場能辦的，市場辦，社會能辦的社會辦，成了簡政放權的基本依據(jù)；政府、市場、社會相互合作，協(xié)同治理成為行動。政府內的部門協(xié)同、政府間的協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、國際協(xié)同成為公共治理的基本方式，展現(xiàn)了公共問題治理的合作性特征；法治作為治理方式成了改革創(chuàng)新的主旋律。

3.突出公平正義，深化行政價值形態(tài)轉變。第一，價值引領公平正義。習近平總書記指出：“實現(xiàn)社會公平正義是我們黨的一貫主張，公平正義是中國特色社會主義的內在要求?！保?1］黨的十八屆三中全會把促進社會公平正義、增進人民福祉作為全面深化改革的出發(fā)點和落腳點。黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》，以及《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》等，為公平正義編織了防護網(wǎng)。《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》，夯實了公平正義的體制基礎。

第二，努力踐行公平正義。黨的十八大以來，通過各種媒介的宣傳，政府、企業(yè)、社會、群眾對公平正義的價值觀廣為熟知，公平正義的社會共識不斷凝聚；通過兜底社會保障，努力實現(xiàn)社會保障公平、教育公平和機會公平，保底公平正義；大力推進落實“五大”發(fā)展理念和精準扶貧，努力縮小收入差距、實現(xiàn)共同富裕，累加公平正義；通過法治思維，依法治理來保障公平正義；實行公平的發(fā)展觀和公平的制度設計，讓公平成為行政體制改革價值定位的核心要素。

第三，全力捍衛(wèi)公平正義。黨的十八大以來，做到“老虎”和“蒼蠅”一起打，這是公平正義之戰(zhàn)，是維護公平正義之戰(zhàn)。腐敗不只是思想問題、經(jīng)濟問題，更是涉及社會公平正義的問題。治理腐敗，就是要從源頭上開始抓公平正義。司法機關是維護公平正義的最后一道防線。切實履行公平正義的法治理念，通過合理辦案、秉公辦案、依法辦案、糾正冤假錯案等措施維護公平正義。落實法律面前一律平等，著力打通公平正義“最后1公里”，讓人民群眾感受到公平正義就在身邊。

二、改革開放以來行政價值轉變的啟示

（一）行政價值建設的根本在于始終堅持人民性

羅伯特·B·丹哈特指出：政府屬于它的民眾。［12］這就是說，行政價值的主體是群眾，而非政府。行政價值建設的根本在于始終堅持人民性。這是改革開放以來以實踐證明了的一條成功經(jīng)驗。

1.不折不扣遵循人民價值主體原則。誰是行政價值的主體，誰是行政價值的客體，這是根本問題和方向問題。管理型政府很大程度上以自己為行政價值的主體，而服務型政府以人民民眾為行政價值的主體。40年的行政改革，推進管理型政府向服務型政府轉變，從方便政府自己向方便群眾轉變，不斷完善服務型政府的理念、職能和體制機制，確保人民群眾不斷接近行政價值主體的地位。實踐證明，有了人民為主體的政治制度，而缺乏相應的行政體制機制的話，人民成為行政價值的主體可能是一句空話；如果相應的行政體制機制不健全，人民成為行政價值主體將大打折扣。

2.不斷推進行政民主化。堅持人民性原則，行政民主化是機制的保障。沒有民主化的機制作為保障，人民群眾就無法有效參與。從政府來說，行政民主化也是一種保證各方通過對話等方式參與、有效參與的行動機制。堅持讓人民群眾參與決策、監(jiān)督，行政決策才能實現(xiàn)科學化；堅持社會監(jiān)督，是保證政府不出錯、出錯能改正的機制。從政府和社會關系來說是協(xié)同行動的“伙伴”，“讓我們共同尋找解決問題的途徑，然后一起去實現(xiàn)它?！保?3］改革開放以來，通過健全政務公開制度、行政聽證制度、行政咨詢制度，逐步確保行政民主化。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一個重要的要求是不斷完善行政民主化的內核和外在形式。

3.建設回應政府。管理型政府和服務型政府都有服務職能，但前者是主要以自身想法為出發(fā)點的“供給”，是政府“配餐”，后者是緊跟服務對象意愿的“供給”，是群眾“點菜”，即回應群眾的需求，管理追求的是行政過程的效率、公正、廉潔、法治和行政結果的效能，強調的是工具價值，而服務追求的是行政活動對服務對象的意義和有用性，強調的是終極價值。回應政府是以人民為中心的體現(xiàn)，是現(xiàn)代政府的重要理念和制度，體現(xiàn)了解決公民訴求、對公民負責和為公民服務的價值目標。改革開放推進了中國的現(xiàn)代化進程，政府行政活動比以往任何時候更貼近民眾，更契合民眾，更舒心民眾。但是，行政價值和社會期望之間的矛盾依然不可忽視，政府存在“供不應求、供非所求、供不合求”的問題?！肮┓撬蟆斌w現(xiàn)的是供需脫節(jié)，問題的關鍵是政府的價值方向和民眾的價值方向的偏差，是政府的“自意愿”和民眾“他意愿”的脫節(jié)?！肮┎缓锨蟆敝饕切姓顒赢a(chǎn)出結構與民眾期望的脫節(jié)?！肮┎粦蟆痹谟谡呢熑魏蛽?，行政產(chǎn)出數(shù)量達不到民眾的需要，從而導致民眾對政府行政方式的改變、政府服務質量和政府效能的認可度不夠高。

（二）行政價值建設的基礎在于全面貫穿公共性

1.強化行政的公共性理念。政府建構公共性，就是要消除權力部門化、部門利益化和利益?zhèn)€人化的自利性現(xiàn)象，推進權力公共化、決策公共化和利益公共化。權力部門化的一個結果是“部門利益化”。如行政審批成了部門的“搖錢樹”?！安块T利益化”的結果是“利益?zhèn)€人化”，權力不用來謀求公共利益，實現(xiàn)公共利益最大化，而是謀取部門、官員個人和少數(shù)人的利益。公共性是行政管理體制改革的核心價值［14］和原則，是行政管理的本質屬性之一，是政府的合法性的內涵。政府在本質上不是一個“經(jīng)濟人”，而是一個“公共人”，尋求社會公共秩序和社會公平，追求的是公共利益的最大化，絕不是私人利益的最大化。

2.推進部門行政向公共行政轉變。行政權力遠離公共性的結果是“行政權力部門化、部門利益化和利益?zhèn)€人化”。無論是在市場經(jīng)濟體制建立初期，還是市場發(fā)揮基礎性作用的后期，權力的部門化問題相當突出，如部門紅頭文件“滿天飛”，作用甚至大過法律。黨的十八大以來，通過發(fā)揮市場的決定作用，推進審批制度改革，部門行政向公共行政轉變，行政公共性建設取得了重大成就。推進行政治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心是推進權力公共性建設，建設公共行政。

3.夯實公共精神養(yǎng)成?！肮残允枪簿竦母緦傩??！薄肮残砸庾R和行動自覺有賴于良好的公共精神土壤。公共精神的內容涵蓋了包括民主、法治、公平正義、服務、責任、和諧等幾乎所有具有普世價值的理念與服務型政府應當具有的品質?！保?5］公共精神養(yǎng)成是全社會共同的責任，但首先是公職人員的責任。公職人員必須樹立公共意識，諸如公共角色意識、公共責任意識、公共行動意識等。

（三）行政價值建設的任務在于實現(xiàn)公平正義性

1.把公平正義擺在首位?！肮胶托适巧鐣髁x的兩大價值目標，公平是社會主義的核心價值和首選目標。沒有公平就沒有社會主義，更沒有社會主義現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)。”［16］公平作為行政價值的核心要素，要求政府公平地行使權力，實現(xiàn)和維護社會的公平正義。黨的十八大以來，遵循創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，從“效率至上、效率優(yōu)先”轉到“堅持效率，強化公平”的行政價值觀，把“社會公平”的價值追求貫穿于行政的全過程。“社會公平包含著對包括組織設計和管理形態(tài)在內的一系列價值取向的選擇，包含政府提供服務的平等性、公共管理者在決策和組織推行過程中的責任和義務、公共行政管理的變革、對公眾要求做出積極的回應，而不是以追求行政組織自身需要為目的。”［17］

2.以公平促效率。效率和公平本質上是一致的，沒有效率何談公平，沒有公平效率哪能持續(xù)、持久？只有維護實現(xiàn)公平，才能不斷增進效率。汲取“效率至上”的教訓，正視“效率優(yōu)先”的時代缺陷，走以公平促效率之路，是公平與效率關系在新時期的一個遵循。以公平促效率，更有效率。習近平總書記指出：“共享發(fā)展注重的是解決社會公平正義問題。讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會主義的本質要求，是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現(xiàn)。這方面的問題解決好了，全體人民推動發(fā)展的積極性、主動性、創(chuàng)造性就能充分調動起來，國家發(fā)展也才能具有最深厚的偉力?！保?8］以公平促效率，要做到以公平帶動效率，以公平協(xié)調效率，以公平制約效率、以公平保障效率。

3.以效率促公平。以效率促公平，更加公平。注重效率，忽視公平的問題，體現(xiàn)在效率與秩序、公平的脫節(jié)，公平與效率的背離，說到底是經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的偏離。習近平總書記指出，我國經(jīng)濟發(fā)展的“蛋糕”不斷做大，但分配不公問題比較突出，收入差距、城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務水平差距較大［19］這是一個教訓。應把起點公平、機會公平、結果公平貫穿于發(fā)展的各項制度和政策之中，在發(fā)展中貫穿公平，在追求效率中促進公平。讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來是發(fā)展的效率，但是，要實現(xiàn)先富幫后富，先發(fā)展幫助后發(fā)展，共享發(fā)展，才是公平。