從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”看依法改革之意義

馬 嶺

內(nèi)容提要： 前些年在四省區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的改革，其間民眾表現(xiàn)出的選舉熱情和民主能力得到社會的廣泛認可，但因其違反《憲法》第101條第1款關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉的規(guī)定而被叫停。 我們不能只關(guān)注一時一地的改革而犧牲國家法治，不能以突破憲法為前提進行改革，否則我們不可能走出歷史周期律。全社會的法治意識有待于在改革的整個過程中日積月累地逐步形成，而不可能在改革成功后從天而降。

引言

1998年末，四川省遂寧市步云鄉(xiāng)進行鄉(xiāng)長直選，在中國首開鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選之先河。隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選改革在多個地方相繼出現(xiàn)，引起海內(nèi)外極大關(guān)注。2003年，西部經(jīng)濟重鎮(zhèn)重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)，直選鎮(zhèn)長的試點即將進行到投票階段，被上級政府突然叫停，改革的主導(dǎo)者也被停職。1劉志鵬：《我國村民自治立法問題研究》，光明日報出版社2012年版，第168頁。2004年，云南省石屏縣的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，先由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，通過由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的決定，再由選民直接投票選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。2譚忠英、曾新原：《縣級范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選引出的思考》，載李凡主編：《中國基層民主發(fā)展報告2004》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2005年版，第67頁。2006年，全國人大常委會副委員長兼秘書長盛華仁在《求是》上撰文強調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選不符合憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，要求各地嚴(yán)格依法選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。3盛華仁：《依法做好縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉工作》，載《求是》2006年第16期。

據(jù)統(tǒng)計，在四川、重慶、云南、廣東四省市進行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的改革中，創(chuàng)造了六種模式——“直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”、“三票制”選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、“兩票”選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、“兩推一選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等。“這六種改革模式不外乎兩個形式，一是由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，但不符合憲法和地方政府組織法的規(guī)定；二是選民推薦候選人，由人民代表大會選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，符合現(xiàn)行法律規(guī)定?！?龍山仁：《擴大基層民主選舉 加強基層政權(quán)建設(shè)——關(guān)于石屏縣選民直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的思考》，載李凡主編：《中國基層民主發(fā)展報告2004》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2005年版，第58頁?！班l(xiāng)鎮(zhèn)長直選”作為社會熱點問題曾引起廣泛關(guān)注的原因之一，主要是它涉及改革與法治的關(guān)系，究竟應(yīng)該怎樣改革，改革是否要在法治的范圍內(nèi)進行，法律是否會成為改革的滯障，等等，這些都是中國在政治民主化、法制現(xiàn)代化進程中所必須面對、必須選擇、必須回答的問題。

一、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的合憲性問題

（一）關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”合憲與否的爭議

一些人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選“違憲”，其主要依據(jù)是我國《憲法》第101條第1款的規(guī)定：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長。”因此，根據(jù)憲法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉，而不應(yīng)由選民直接選舉，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的行為違反《憲法》第101條第1款的規(guī)定。

另一些人認為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”并不違反憲法，他們首先質(zhì)疑了合憲與違憲的標(biāo)準(zhǔn)，他們認為“合憲”主要不是符合憲法的具體條款規(guī)定而是符合憲法的精神和原則，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”雖不符合《憲法》第101條第1款的具體規(guī)定，但符合憲法精神，符合憲法中關(guān)于“一切權(quán)力屬于人民”（《憲法》第2條第1款）的根本性原則規(guī)定，合憲首先要符合憲法的原則和精神，而不必太拘泥于憲法的某項具體規(guī)定。

筆者認為，這里涉及不同憲法規(guī)范之間的關(guān)系問題。在憲法的眾多條文中，有憲法根本原則、一般原則、憲法規(guī)則之分，其效力的確是有區(qū)別的，其中的根本原則條款應(yīng)當(dāng)具有比一般原則條款和憲法規(guī)則更高的效力。在彼此發(fā)生沖突時，憲法規(guī)則應(yīng)服從一般原則，憲法的一般原則應(yīng)符合憲法的根本原則。但問題是，憲法中的這些條款是否沖突應(yīng)由誰來判斷？在實踐中，什么時候、什么情況下應(yīng)該適用憲法根本原則？什么時候、什么情況下應(yīng)該適用憲法的一般原則？什么時候、什么情況下應(yīng)該適用憲法規(guī)則？由誰來決定？這是屬于立憲者、修憲者的權(quán)力，需要立法者進行判斷，而不能以我們個人或部分人的判斷為準(zhǔn)。從憲法原理上講，憲法原則和憲法規(guī)則應(yīng)該是一脈相承的，在憲法原則和憲法規(guī)則都對民主問題有相關(guān)規(guī)定的時候，應(yīng)當(dāng)首先遵循憲法規(guī)則，因為憲法原則一般比較抽象，憲法規(guī)則相對具體，而具體的規(guī)范總是更明確，更便于理解和執(zhí)行。如果我們在憲法原則和憲法規(guī)則對同一個問題都有規(guī)定時引用原則，相關(guān)規(guī)則就失去了意義，就成為多余。如果憲法沒有規(guī)定各級人大和政府怎么產(chǎn)生、由誰產(chǎn)生，只規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”，至于怎么屬于人民，大家在實踐中具體看著辦，那么涉及各級人大和政府如何產(chǎn)生時，就會導(dǎo)致理解上的不同，出現(xiàn)極大的混亂，這顯然不利于人民民主的實現(xiàn)，“一切權(quán)力屬于人民”的原則反而很容易落空。因此，只有修憲者在判斷憲法規(guī)則與憲法原則確實發(fā)生沖突后，才能根據(jù)憲法原則修改憲法規(guī)則。這與上位法和下位法的關(guān)系是類似的，當(dāng)二者相沖突時，上位法在效力上優(yōu)于下位法；當(dāng)二者一致時，下位法在適用中優(yōu)先于上位法。除非我們能夠證明《憲法》第101條第1款的規(guī)定（鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉）違反憲法第2條第1款（一切權(quán)力屬于人民）的規(guī)定，并且這一證明得到全國人大的認同，在通過修憲程序?qū)ⅰ稇椃ā返?01條第1款規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉改為由選民直接選舉后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有權(quán)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，否則我們在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉中只能適用《憲法》第101條第1款的規(guī)定，而不能舍棄這條具體規(guī)定，直接適用《憲法》第2條第1款的抽象原則。5有關(guān)憲法原則與憲法規(guī)則的關(guān)系，可參見馬嶺：《憲法原理解讀》，山東人民出版社2007年版，第二章“憲法原則與憲法規(guī)則”。

那么，《憲法》第101條第1款關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉的規(guī)定是否符合《憲法》第2條第1款“一切權(quán)力屬于人民”的原則規(guī)定？它們之間是否沖突？在中國目前的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉還是應(yīng)由選民直接選舉，哪一個更符合國情、更能體現(xiàn)民主？這些問題大家都可以討論，學(xué)者、民眾都可以就憲法的有關(guān)規(guī)定發(fā)表意見，進行辯論，提出批評，但這些意見不應(yīng)具有法律效力。討論憲法的相關(guān)規(guī)定屬于言論自由的范疇，而實施憲法屬于權(quán)力體制的范疇，必須嚴(yán)格依法辦事。無論我們怎樣批評憲法和法律，但在憲法和法律修改之前，我們還是必須遵守這個哪怕我們不喜歡的法律，這就是法治。如果我們贊成法律時才遵守法律，不贊成法律時就可以不遵守法律，我們是否把自己凌駕于法律之上了？是否反映出我們骨子里有類似皇權(quán)意識的任性——只有皇帝才可以不守法，才可以對自己不喜歡的法律任意修改和廢棄，才可以有法外特權(quán)？

或許有人認為當(dāng)許多人都反對憲法和法律某一條款時，就是人民在反對，而憲法也是人民制定并體現(xiàn)人民意志的。但必須指出的是，涉及憲法和法律這樣的重大問題，人民的態(tài)度是什么，需要有科學(xué)規(guī)范的測量標(biāo)準(zhǔn)，如投票、民意測驗等，不能僅僅看一時一地的輿論，更不能僅僅憑人們的感覺。同時，人民有權(quán)修改憲法（通過全國人大），但必須依照相關(guān)程序進行修改，而不是隨時隨地想修改就修改，想廢棄就廢棄，想不遵守就不遵守，人民也要受憲法和法律的約束。

（二）某地方選民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是否有權(quán)修改憲法

這個問題似乎很荒唐，如果泛泛而論，人們都會認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大當(dāng)然無權(quán)修改憲法，我國《憲法》第64條第1款很明確地規(guī)定修憲權(quán)屬于全國人大。6《憲法》第64條第1款規(guī)定：“ 憲法的修改，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。”但在討論“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的過程中，有不少人對此的認識是模糊的。如云南省石屏縣為自己辯護的理由是，其改革不同于其他省市的六種模式，是一種“兩推兩選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長模式：“它在人代會委托行使權(quán)利和公民直接行使權(quán)利之間找到了一個最佳結(jié)合點——由人民代表大會主持，由代表有序地組織選民直接行使民主選舉權(quán)利?！?前引注4，第58、59頁。有學(xué)者也對此表示支持：“按照以往間接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉權(quán)本來就是（或應(yīng)該是）選民委托、授予的，而現(xiàn)在實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，選民把委托給人大代表的選舉權(quán)收回或部分收回，由自己來直接行使，這完全是順理成章的事，既合乎法律，也符合有關(guān)選舉的法律的精神實質(zhì)。而且，選民以出人意料的高投票率來參與直選，這就意味著選民委托給人大代表的選舉權(quán)被部分收回，得到了選民的認可。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在直選的啟動、運行以及最后審定三個方面都積極參與其間，發(fā)揮了重要作用。這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由間接選舉改為直選，也得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的確認。這就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由間接選舉改變?yōu)橹苯舆x舉，得到了委托人和受托人雙方的共同確認。因此，這完全是合理、合法的?！?王貴秀：《基層民主建設(shè)的三個問題》，載張耀光、毛七星主編：《建設(shè)社會主義新農(nóng)村與加強黨的基層組織建設(shè)》，社會科學(xué)文獻出版社2006年版，第90、91頁。

對此筆者不敢茍同。

其一，某地方選民無權(quán)變更憲法委托?！斑x民委托”給人大代表以選舉權(quán)（委托他們選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等），其委托主體是全體選民而不是部分選民，其委托形式是通過憲法委托的。如果部分選民想“收回或部分收回”這一委托，轉(zhuǎn)而由自己來直接選舉，需要啟動修憲程序，通過修改憲法來修改委托或廢除委托。因為當(dāng)初立憲時是全體參與或認同的，現(xiàn)在要變更也應(yīng)當(dāng)全體參與，而不能不顧及其他地方選民的意見，擅自更改?？傊荒苡刹糠诌x民（某地方選民）想收回委托就收回（自己的那部分委托），而沒有任何變更委托的程序。憲法相當(dāng)于一個多方合同，任何一方（或幾方）都不可以單方面更改。憲法并非不可以修改，但一定要按相應(yīng)的修改程序修改，遵守程序就是實踐憲治。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無權(quán)將憲法中的間接選舉改為直接選舉。云南省石屏縣的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在直選的啟動前、運行中以及最后審定三個環(huán)節(jié)都介入其中，發(fā)揮了重要作用，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由間接選舉改為直選，完全得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的確認”。9同上注。這里所說的“三個環(huán)節(jié)”是指，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的決議由當(dāng)?shù)厝舜鷷鞒?；選舉委員會從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中產(chǎn)生，負責(zé)直選工作的組織實施；在選民直接投票選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責(zé)審查各選舉委員會關(guān)于選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的工作報告。10“石屏縣直選的基本情況是：直選工作的七個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有70個村民委員會、15.12萬人。直選工作按六個步驟進行，即（一）調(diào)查、研究、準(zhǔn)備。（二）宣傳發(fā)動、選民登記。（三）選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會；人代會作出直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的決議、決定并暫時休會，由各村民委員會選舉委員會負責(zé)推選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人工作。（四）推薦、確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人。（五）選民直接投票選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會復(fù)會、審查各選舉委員會關(guān)于選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的工作報告、決定副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長人選。具體來說，就是在順利完成選民登記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉的基礎(chǔ)上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別召開人民代表大會，通過由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的決定，從本屆人大代表中產(chǎn)生選舉委員會，負責(zé)直選工作的組織實施。由選民30人以上聯(lián)名推薦或自我推薦，推舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長初步候選人。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推舉的候選人在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會上經(jīng)過施政演說、辯論或提問后，由參會人員以無記名投票方式確定2名正式候選人；在組織正式候選人到各選區(qū)同選民見面、進行競選演講的基礎(chǔ)上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直接投票選舉本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。最后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會復(fù)會，審查選舉委員會關(guān)于選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的工作報告，決定選舉是否有效，表決鄉(xiāng)鎮(zhèn)長提名的副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長人選，產(chǎn)生新一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府?！鼻耙?，第67、68頁。但這只表明，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大確實“介入其中”了，確實發(fā)揮了“重要作用”，但并不等于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大親自選舉，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉中發(fā)揮重要作用，這是兩碼事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是決定“選民”選舉而不是它自己選舉，選舉的主體明顯不同；選舉委員會從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中產(chǎn)生，不等于選舉委員會在行使選舉權(quán)（選舉委員會只是負責(zé)直選的組織工作），即使由選舉委員會行使選舉權(quán)也不等于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在行使選舉權(quán)；在選民選舉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的審查工作是一種監(jiān)督和把關(guān)，行使權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力的行使是完全不同的兩種權(quán)力，不能將二者混淆。憲法規(guī)定的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉權(quán)，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉中要介入其中，發(fā)揮重要作用。因此，違反憲法規(guī)定的選舉即使得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的授權(quán)和確認，也是無效的。即使得到縣人大、省人大的授權(quán)和確認，同樣也還是無效的，因為縣人大、省人大也要遵守憲法和法律，也無權(quán)將憲法和法律賦予自己的權(quán)力轉(zhuǎn)交給選民。只有全國人大啟動修憲程序修改《憲法》第101條第1款，才可以使“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”合法化；但在修憲之前，全國人大也應(yīng)當(dāng)遵守憲法的現(xiàn)有規(guī)定。

需要指出的是，在深圳市大鵬鎮(zhèn)1999年進行的“兩推一選”式鎮(zhèn)長選舉中，第一輪是該鎮(zhèn)全體選民無記名“推薦”候選人，第二輪是該鎮(zhèn)的全體黨員、干部、職工和農(nóng)戶代表在第一輪投票的基礎(chǔ)上測評候選人，第三輪為法定的鎮(zhèn)人大代表正式“選舉”鎮(zhèn)長。11鄒樹彬等：《大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革之比較》，載《當(dāng)代中國研究》2003年第1期。這與云南省石屏縣的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”表面上看似乎很相似，但其實有很大不同——深圳模式的改革主要體現(xiàn)在選民“推薦”候選人這一選舉程序中，并沒有改變鎮(zhèn)人大代表正式“選舉”鎮(zhèn)長這一憲法規(guī)定。同時，四川省遂寧市步云鄉(xiāng)也在不斷改進直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長模式，由于“第一屆鄉(xiāng)長直選被認為與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突；三年后，選舉的設(shè)計和組織者把程序精確地控制在法律之內(nèi)，‘由全體選民直接選舉鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進行等額選舉’”?！叭昵埃棠棠虃兺断碌倪x票直接選出了鄉(xiāng)長，而這一次，他們選出的是‘鄉(xiāng)長候選人’?！?2蔡奶奶是直選中的明星人物，“2001年12月31日，步云鄉(xiāng)一村104歲的蔡王氏被孫子背到了投票箱前，親手投下了自己的一票。三年前同一天的細雨中，她也曾由兒子背著來投票，并成為攝影記者經(jīng)典鏡頭的主角” 。唐建光：《四川步云直選鄉(xiāng)長連任》，載《中國改革》（農(nóng)村版）2002年第3期。但“推薦”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人或“選舉候選人”雖不違反憲法，卻仍然違反法律?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》（以下簡稱《地方組織法》）第21條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表十人以上書面聯(lián)名，可以提出本級人民代表大會主席、副主席，人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人”。因此“推薦”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的權(quán)利應(yīng)屬于10人以上的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表，而不屬于選民。只有四川省綿陽市是嚴(yán)格依據(jù)《地方組織法》的這一條款，“在11個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)將所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人都改由本鎮(zhèn)的人大代表聯(lián)署提名”。13黃衛(wèi)平、鄒樹彬、張定淮、楊龍芳：《中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革研究》，載《當(dāng)代中國研究》2001年第4期。對此筆者建議可以將選民的投票當(dāng)作一種民主測評，人大代表根據(jù)這一測評結(jié)果“提名”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人，這樣既保證了民眾參與，又在憲法和法律的程序規(guī)范之內(nèi)。

二、怎樣認識“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的效果

（一）“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”效果普遍看好

從選舉效果來看，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的效果被普遍看好，這一點幾乎沒有質(zhì)疑。不論是人大代表，還是當(dāng)?shù)孛癖姡约爱?dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們，乃至媒體、學(xué)者，都承認直選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的過程是比較民主的，選舉的結(jié)果也令各方都比較滿意。村民們參選的積極性出乎州縣兩級政府的意料。據(jù)統(tǒng)計結(jié)果顯示，石屏縣直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有70個村委會，合法選民10.66萬名，其中10.35萬名選民參加了選舉投票，參選率高達97.1%。14前引注8。

第十屆全國人大代表、安徽省委黨校教授姜彥秋在“兩會”（人大會和政協(xié)會）上說，“直選出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長都比較優(yōu)秀、素質(zhì)較高，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的廉政、勤政提供了制度保證；群眾與干部的對立情緒很快消失，鄉(xiāng)村兩級的各種矛盾得以緩解”。15賴顥寧：《人大代表稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選可緩解干群關(guān)系緊張》，載http://news.sina.com.cn/c/2006-03-13/03338425851s.shtml，2018年6月1日訪問。

當(dāng)?shù)孛癖姷母惺芨訌娏?，“鄉(xiāng)村群眾普遍反映，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對人更客氣了，做事更踏實了，更值得信賴了。在競選演講和答問中，干部、群眾有了深入的溝通，進一步密切了黨群關(guān)系、干群關(guān)系”。16田舒斌、李自良、王研：《云南紅河州“大膽”改革“直推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長》，載《半月談》2004年第21期。民選鄉(xiāng)長譚曉秋“被老百姓頻頻提起的功績是農(nóng)民負擔(dān)問題。三年前，他承諾任期內(nèi)農(nóng)民負擔(dān)不會增加，三年后盤點，人均負擔(dān)減少了5元錢。雖然減幅不大，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入580萬元的前提下，這個結(jié)果得到上上下下的認可”。17前引注10。

媒體對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”進行了大量報道，并予以充分肯定，稱“民主機制可以確保官員廉潔的典型和實踐結(jié)論已經(jīng)出來了”，并且是“土生土長”得來的，推廣起來沒有任何風(fēng)險，“某些程序上的瑕疵不能掩映其巨大的成功”。事實證明“中國基層公眾不是不懂民主，只要他們發(fā)現(xiàn)上頭正兒八經(jīng)是在組織選舉，他們絕不會拿自己的命運開玩笑，當(dāng)直選的良性效應(yīng)循環(huán)往復(fù)時，他們必定比現(xiàn)在更加懂得和運用民主”。18岳建國：《基層直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是廉政之路》，載《東方早報》2006年3月14日。對于四川遂寧保石鎮(zhèn)公選鎮(zhèn)長候選人的活動，“《四川日報》《四川農(nóng)村日報》《改革時報》《成都商報》《華西都市報》《遂寧日報》、遂寧電視臺和廣播電臺等媒體都進行了專題報道，四川電視臺的‘今晚10分’在6月22日對面試和選舉的全過程做了現(xiàn)場拍攝，在7月4日進行了詳細報道。這些報道不僅宣傳了公選，提高了其在社會中的影響力，獲得了社會的支持，而且也直接推動了上級部門對公選的積極評價”。19楊雪冬：《局部創(chuàng)新和制度瓶頸——四川省遂寧市市中區(qū)“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記》，載俞可平主編：《地方政府創(chuàng)新與善治：案例研究》，社會科學(xué)文獻出版社2003年版，第238頁。各種媒體在報道有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革時，幾乎都突出了“直選”“民選”，采用了如下標(biāo)題：《公選鎮(zhèn)長，遂寧開了先河》（《成都商報》1998年12月29日）；《中國直選第一鄉(xiāng)》（《遂州報》1998年12月31日）；《去歲最末一天，萬余公民冒雨參加直選》（《華西都市報》1999年1月3日）；《誰當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，人民說了算》［《綿陽日報》 （城市版）1999年1月5日］；《直選鄉(xiāng)長》（《南方周末》1999年1月15日）；《大鵬鎮(zhèn)將誕生中國首位民選鎮(zhèn)長》（《羊城晚報》1999年4月28日）；《中國第一個民選鎮(zhèn)長上午產(chǎn)生》（《深圳晚報》1999年4月29日）；《首批 “民選鄉(xiāng)官”在河南產(chǎn)生》（《新華日報》2000年4月2日），等等。20前引注12。

直選給候選人及其當(dāng)選后的工作態(tài)度帶來的變化也是明顯的，1998年譚曉秋在競選時曾說：“我要真誠地向你們承諾，我譚曉秋決不把政績建立在你們的負擔(dān)和抱怨之上。如果我頭上的官帽與你們的利益發(fā)生沖突的時候，請相信，我將毫不猶豫地放棄官帽而選擇你們。”21前引注11。當(dāng)選后，他坦言，“以前，上級政府的工作部署就是任務(wù)，作為鎮(zhèn)長，首先考慮的是硬性完成任務(wù)，而現(xiàn)在，在保證完成上級任務(wù)的同時，更多的要考慮群眾的態(tài)度和需求了”。22前引注1。“每年大年三十，全鄉(xiāng)的百姓還會看到譚鄉(xiāng)長在電視機中，向全鄉(xiāng)的父老拜年，匯報一年的政績，并就鄉(xiāng)上的經(jīng)濟和財政算賬報盤。對于農(nóng)民們來說，這些都是前所未聞的事情?！?3鄒樹彬、黃衛(wèi)平、劉建光：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革中諸種力量的博弈——大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)選舉改革命運的個案分析》，載黃衛(wèi)平、汪永成主編：《當(dāng)代中國政治研究報告Ⅱ》，社會科學(xué)文獻出版社2003年版，第304、305頁。當(dāng)官帽不完全由上面決定，而是“上面”和“下面”都能決定時，如何搞好對“上”和對“下”的平衡，成為鄉(xiāng)官們最重要的技能，24前引注10。這比僅僅對上負責(zé)的權(quán)力模式是一個明顯的進步。

（二）“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”效果的參照系

筆者認為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的效果之所以被認為“好”是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的效果比較而言的。長期以來我國的許多選舉缺乏民主性，不同程度地存在著走形式、走過場、被操控、“上面定名單、下面畫圈圈”的現(xiàn)象。與這些“選舉”相比，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”是“真”選舉，如在初步候選人中產(chǎn)生正式候選人時，“要經(jīng)過聯(lián)席協(xié)商會議的投票選舉。聯(lián)席協(xié)商會議代表主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團、各村委會干部和村民代表組成，村民代表都是村民們直接選出。投票選舉前，初步候選人要發(fā)表施政演說，并回答代表的提問”。正式候選人產(chǎn)生后，“要到轄區(qū)內(nèi)的每一個自然村做競選演講，而且當(dāng)場回答村民們提出的問題。對于那些沒怎么見過世面的農(nóng)民來講，候選人作競選演講還是一件新鮮事。因此，候選人作演講那天，由于來的每個人可以領(lǐng)到誤工補貼費，在家的選民幾乎全來了。候選人演講時大多穿了西裝，打著領(lǐng)帶，演講時也是盡量脫離文本稿。對于選民的提問，候選人更是不敢怠慢，都給予了認真地回答”。最后投票時，“由全體選民從兩位正式候選人中間投票選出一位，再經(jīng)過當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸膶徍送ㄟ^后，勝出的正式候選人才算競選成功。投票那天，每個村都設(shè)立了投票站。工作人員還提著流動票箱，到那些偏遠的小山村去收選票，或者到田間地頭將那些忙得沒時間投票的村民喊過來投票”。25前引注1。

正如王貴秀教授指出的那樣，“選舉的核心問題是要體現(xiàn)出選舉人的意志。在傳統(tǒng)的選舉中，基本上是由上級政府控制的，而石屏縣這次直選把候選人提名權(quán)完全下放到群眾，在選舉程序上較充分體現(xiàn)出了選舉人的意志”。“這是一個很大的進步，為今后的民主選舉指明了方向。”26前引注1。應(yīng)當(dāng)看到，這種“進步性”主要表現(xiàn)在選舉中民主程序和民主精神的落實，而未必在于選舉的對象是誰（是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表），直選效果好是因為真正落實了選舉程序，真正由民選舉，政府的操控少了，而不是由于直選的對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。如果以同樣的方式選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表（《憲法》第97條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉），27《憲法》第97條第1款規(guī)定：“ 省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉?！睉?yīng)該也會體現(xiàn)選舉人的意志，以同樣的方式由人大代表選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，應(yīng)該也會收到類似的效果，而且這樣的選舉還在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)。因此關(guān)鍵不在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是直接選舉還是間接選舉，而在于是否能真正兌現(xiàn)選舉，真正落實選舉程序。在我們還沒有落實好憲法規(guī)定的選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表時，就急于突破憲法去實行選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，是否有必要？是否弊大于利？

改革是必需的，但改革要選好突破口，至少不能選擇以違反憲法和法律的方式進行改革。這樣不僅給反對改革者以反對的正當(dāng)理由，而且更重要的是，沒有通過改革培養(yǎng)全民的法治意識，相反還助長了反法治的傾向。在目前情況下，首先應(yīng)在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)加強和改進有關(guān)直接選舉的形式，如在選民直接選舉縣、鄉(xiāng)人大代表中，做有關(guān)改革試點：在這些人大代表的直接選舉中，像在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”中那樣允許選民自由提名候選人（上級不定名單），允許選民和候選人自由交流，允許候選人之間互相辯論，允許獨立候選人的存在，允許電視競選，28四川省遂寧市步云鄉(xiāng)在2004年12月的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選中，“引進了電視競選，10位競爭者挨個登臺發(fā)表競選演講，每人有15分鐘的演講時間和15分鐘的場下觀眾提問時間”。前引注11。允許選民完全按照自己的意愿投票，等等，能把這些落實、做好，中國的基層民主建設(shè)將會有極大的進步。例如，四川省綿陽市“充分運用現(xiàn)行制度法規(guī)所提供的改革空間，把以往由執(zhí)政黨提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人改為主要由選民10人以上聯(lián)合提名候選人，讓11個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有人大代表候選人均由選民直接提出，再由選民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人直接進行差額選舉”。29前引注12。而對于各級政府首長（省長、市長、縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等）在憲法規(guī)定由同級人大間接選舉的今天，還是應(yīng)當(dāng)依照憲法去做。如果現(xiàn)在能完全坐實各級人大對本級政府首長的選舉，那也是不得了的成就。這樣的改革，既推動了基層民主建設(shè)，達到了改革的目的，又符合憲法和法律。至于將來是否需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，需要根據(jù)政治體制改革的進程和民眾的需求，在充分討論和協(xié)商后由全國人大依照法定程序決定是否修改《憲法》第101條第1款。

因此，筆者認為，目前“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的效果之所以被普遍看“好”，主要不在于直選對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，甚至不完全在于是直接選舉還是間接選舉，而在于是否真正反映選舉人的意志，有關(guān)人員是否真正是“選”出來的，只要不是內(nèi)定的、指派的，而是根據(jù)選票產(chǎn)生的，就會得到擁護和支持。而各級人大在這其中要把關(guān)的，主要是不能逾越憲法和法律，而不是帶頭突破憲法和法律。

（三）不能只關(guān)注一時一地的選舉效果而不顧及國家法制改革的整體效果

在實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”改革的地方，人們普遍認為直選獲得了成功，不僅選出了民眾認可的領(lǐng)導(dǎo)，而且提高了選民的民主意識，加強了基層民主建設(shè)。但是，如果這個好效果是以突破憲法為前提的，那么可能得不償失。如果云南省石屏縣的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以突破憲法實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，那么全國35400多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否也都可以這樣做？如果全國35400多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以突破憲法（涉及6億多名選民），30前引注3。那憲法還有權(quán)威嗎？而且，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉可以突破《憲法》第101條第1款的規(guī)定，那么省長、市長、縣長的選舉為什么不能突破《憲法》第101條第1款的規(guī)定？既然《憲法》的第101條第1款可以突破，那么憲法的其他規(guī)定為什么不能突破？如此推論下去，還有什么憲法條文不可以突破呢？憲法都可以突破，其他法律是否更可以突破？只要能取得好的社會效果，只要能體現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”的根本原則，只要有利于當(dāng)前改革的需要，憲法和法律，都可以突破，這難道是我們所期盼的改革效果嗎？

中國歷史上無數(shù)事實已經(jīng)反復(fù)證明，沒有法治保障的民主終究是要步入歧途的，撇開法治搞民主，可能一時形勢大好，但終究會天下大亂。不論是國家領(lǐng)導(dǎo)人還是普通民眾，不論是政府還是民間，一旦拋開法治的束縛，都很容易陷入為所欲為的境地。改革成功的代價如果是助長了人們對憲法和法律的忽視，那很可能陷入又一次悲劇性的歷史輪回。我們一直缺乏的就是法治精神，就是法大于人、人服從法的規(guī)則意識。因此，中國的改革不能再走只顧眼前改革效果而犧牲長遠利益的老路，不能為了實質(zhì)正義而犧牲程序正義，不能實現(xiàn)了民主卻踐踏了法治（民主也難長久），而是要在法治的范圍內(nèi)改革，在法治的前提下推行民主。

三、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”帶來的啟示

我國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的改革，并非完全沒有積極意義，其民主化的大方向是值得肯定的，改革中出現(xiàn)一些偏差本屬正常，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)是為了更好地進行改革，而不是為了封殺改革。從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”這一改革及其所引發(fā)的討論中，有些問題極具啟發(fā)性。

（一）民眾有參與選舉的熱情

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的實踐反映了基層民眾對民主選舉的強烈愿望，這種參與意識、選舉熱情是難能可貴的憲制資源，是中國實行政治體制改革的強大動力。這至少值得我們對那些把改革希望完全寄托于頂層設(shè)計、寄托于城市和知識界的思路進行反省，改革者應(yīng)當(dāng)高度重視并充分利用民間的這種選舉熱情。

（二）民眾有參與選舉的能力

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的過程表明，沒有太多文化、沒有太多民主知識的農(nóng)民，不但有民主熱情，也有民主能力。他們不但想搞選舉，而且他們搞的選舉也像模像樣，秩序井然；不但能適應(yīng)和遵守有關(guān)選舉規(guī)則，而且取得了良好的效果——選出了一批優(yōu)秀的基層干部。他們不是分不清是非好壞的愚民，選舉本身是最好的民主課堂，公民的民主習(xí)慣需要在實踐中培養(yǎng)，而不是只在課堂上灌輸。這說明那些擔(dān)心基層民眾對選舉不感興趣、學(xué)不會選舉、沒有能力選舉、選舉容易出亂子、選舉太麻煩、代價太大等偏見是沒有太多說服力的；也說明那些認為選舉只是西方社會的舶來品，不適合中國國情，搞選舉就是搞西化、自由化等觀念，同樣是站不住腳的。像這樣“土生土長”的選舉方式，沒有不安定因素，沒有踢開黨委鬧革命，31如“目前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革都是在堅持和完善中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的前提下進行的，是對‘黨管干部’原則在新形勢下的詮釋和實踐。所有的試點地區(qū)都是由上級黨組織精心挑選的。在所有進行了改革試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選舉的實際主持機構(gòu)都是地方黨組織；選舉改革的宣傳發(fā)動工作都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有組織地開展的；選舉的有關(guān)規(guī)則和程序也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過法定機構(gòu)和程序制定的。結(jié)果，在所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉試點改革中，都讓黨組織的意志借助選舉的法定程序成為選民的意志?！蓖白?1。沒有威脅到政權(quán)的合法性，沒有浪費大量人力、物力和財力，32關(guān)于直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的經(jīng)濟成本，“以其中一個27000人的鎮(zhèn)為例：該鎮(zhèn)直選工作歷時近40天，總費用為190319元，支出情況大體如下：（1）培訓(xùn)骨干及開動員會13500元；（2）相關(guān)會議費3101元；（3）補助村委會直選工作經(jīng)費33000元；（4）村委會召開黨員、干部、村民代表會議費30690元；（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會議費2150元；（6）打印材料費6900元；（7）文藝演出、宣傳經(jīng)費11755元；（8）制作選票、票箱、證件經(jīng)費4756 元；（9）差旅費7344元；（10）人代會經(jīng)費20283元；（11）接待費3000元；（12）參會人員住宿費5120元；（13）車輛費用33050 元；（14）總結(jié)表彰費12500元；（15）臨時費用3200元”?！?從以上支出可看到，直接用于選舉的費用所占比重不高，許多支出是因為試點工作的組織化程度太高，時間太長造成的，如果轉(zhuǎn)為正常進行，按固定程序操作，一些費用完全可以省掉?！辈⒄J為，“若設(shè)立選民登記站，用3天時間讓選民進行選民資格登記；用10天時間讓候選人進行競選活動；用2天時間讓選民到投票站投票，則直接選舉工作可在20天內(nèi)完成。這樣，直接選舉的時間就大為減少。若由選舉委員會采用招聘選舉工作人員形式，二三萬人規(guī)模的鎮(zhèn)組織50位左右選舉工作人員，每人付500元工資，共需25000元左右，加上選票、證件制作等費用，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉經(jīng)費在五六萬元左右就可以了”。前引注2。既可以滿足民眾的民主需求，又可以推動國家的民主法治建設(shè)，實在是一件“雙贏”甚至“多贏”的好事。

（三）改革要在憲法和法律的范圍內(nèi)進行

在目前階段，改革要改變的應(yīng)不是、至少主要不是憲法和法律，而是實際上存在的政治“慣例”，是一些非法治的辦事習(xí)慣以及建立在這些習(xí)慣基礎(chǔ)上的工作制度，如“在現(xiàn)實政治運作中，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表候選人的提名還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的提名，主要都是由執(zhí)政黨單獨推薦人大代表候選人和由執(zhí)政黨控制的人大主席團提名政府首長候選人。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的提名過程中，全國各地通常的做法是，在執(zhí)政黨的組織部門考察干部的基礎(chǔ)上，聽取一些群眾的意見；然后由同級黨委集體研究決定候選人，推薦給人大主席團去提名；人大主席團再根據(jù)黨的推薦向人大提名正式候選人；這樣，執(zhí)政黨完全壟斷了提名權(quán)，而人大代表聯(lián)名提出候選人的法定權(quán)利則被黨委排除了；實際主持選舉的黨組織的習(xí)慣做法是，不禁止法律上允許的選舉人‘聯(lián)合提名’，但一旦真有選舉人在黨委組織部門的規(guī)劃之外自行提名候選人，則黨委會用政治手段極力動員自行提名者撤回提名，或迫使被提名者放棄參選”。33前引注12。可以看出，正是這些“習(xí)慣”“通常的做法”“現(xiàn)實的運作”不符合憲法和法律的規(guī)定，也不符合憲法和法律的精神和原則。我們現(xiàn)在要改變的主要是這些不符合憲法和法律的“慣例”，而不是憲法和法律本身，憲法和法律應(yīng)當(dāng)是我們改變這些“慣例”的武器和依據(jù)，而不是我們要改變的對象。

長期以來我們對法律與改革的關(guān)系存在一種誤讀——法律阻礙改革，改革就一定要突破法律。有人舉小崗村當(dāng)年改革的例子，說明改革可以突破憲法和法律，也只有突破憲法和法律改革才能取得進展，如果只能在憲法和法律的范圍內(nèi)運作，改革就無法進行。但小崗村農(nóng)民實行“承包責(zé)任制”是否違反當(dāng)時的憲法還值得商榷（1978年憲法對此沒有具體規(guī)定），34更大的可能是違反有關(guān)文件和政策。何況改革初期的成功范例也不一定在改革中期能繼續(xù)適用，更不等于一直能適用下去。目前在我國，“制度化”與“法律化”并不一定能完全畫等號，人民民主已經(jīng)法律化了，但并沒有完全制度化。由于長期以來我們法治意識的淡薄，對現(xiàn)有體制違反憲法和法律的地方往往視而不見，誤以為體制與法制是一回事，制度就是法律，法律就是制度（總之都是“統(tǒng)治階級的意志”），以為現(xiàn)行憲法和法律都是現(xiàn)有體制的后盾，而沒有注意到現(xiàn)有體制的許多弊端是因為沒有落實現(xiàn)有法律。憲法和法律與工作習(xí)慣、甚至與工作制度之間還存在著極大的裂隙，改革的首要目標(biāo)至少應(yīng)是彌合這一裂隙，為此我們需要捍衛(wèi)憲法、捍衛(wèi)法律。在憲法和法律的范圍內(nèi)，改革目前還有廣闊的空間可以大有作為，并不一定要突破“現(xiàn)行的制度規(guī)定和法律框架”，而是可以充分運用現(xiàn)有的合法程序，用足“現(xiàn)行體制的資源”。35前引注12。至于將來隨著社會條件的成熟，需要修改、可以修改、應(yīng)當(dāng)修改憲法和法律時，再依照相關(guān)程序?qū)椃ê头傻哪承﹥?nèi)容進行調(diào)整，促使改革進入更深層次，這樣才有利于改革成果的鞏固和穩(wěn)定。這種針對現(xiàn)行制度、現(xiàn)存慣例進行的依法改革、依程序改革，強調(diào)的是改革進程的合法性、有序性、漸進性、建設(shè)性、理性，強調(diào)改革的過程就是培養(yǎng)和樹立全民法治意識的過程，而不是只要目的正當(dāng)就可以不講規(guī)矩，不要法治。我們不能等到改革成功后再去樹立和培養(yǎng)法治意識——樹立和培養(yǎng)法治意識不是一朝一夕的事情，法治意識不會在某一天突然出現(xiàn)在我們的頭腦中，而是應(yīng)當(dāng)貫徹在改革的整個過程中。

（四）授權(quán)改革也要依法進行

如果一項改革不違反憲法，只是與現(xiàn)有法律相沖突，有什么措施可以彌補呢？如是否可以允許在部分地方先試點，試點是否有一定的時間限制，試點后是否需要在更大的范圍內(nèi)推行……這類問題可能涉及憲法和法律，可以由全國人大或其常委會通過法律程序予以解決，也正由于涉及合法與否的問題，因此只能由全國人大或其常委會解決，而不能取決于當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)人。那么，為調(diào)動地方積極性，也為全國民主建設(shè)積累經(jīng)驗，中央是否可以原則授權(quán)給部分地方進行突破法律的改革試點之特權(quán)？如全國人大或其常委會直接授權(quán)部分地方突破現(xiàn)有法律進行改革試點，或授權(quán)省人大決定是否必要在本省的部分地方實行突破法律的改革試點？36“早在1997 年11月，深圳市即已通過廣東省人大等機關(guān)，向全國人大報請批準(zhǔn)在深圳市進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接選舉制度的改革試點。但是，議案沒有被通過。”參見李凡主編：《中國基層民主發(fā)展報告（2000—2001）》，東方出版社2002年版，第三章“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉：案例分析和比較”。筆者認為，1997年沒通過不等于以后也一直不會通過，如將“保護私有財產(chǎn)”寫入憲法是工商聯(lián)三遞修憲提案后才實現(xiàn)的。有關(guān)我國憲法修正案漸進推進的例子，可參見馬嶺：《憲法原理解讀》，山東人民出版社2007年版，第81—83頁。但應(yīng)當(dāng)注意的是，修改憲法和法律不同于授權(quán)某地方突破憲法和法律。筆者認為，直接授權(quán)地方突破法律的做法缺乏法律根據(jù)，37《立法法》第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”可見即使是“授權(quán)立法”，其前提也是法律空白的領(lǐng)域（而不是法律已有規(guī)定的領(lǐng)域），其對象只限于國務(wù)院（不包括地方），其內(nèi)容也不應(yīng)包括選舉權(quán)這樣的政治性權(quán)利（不論是選舉權(quán)的剝奪還是擴大，依據(jù)《立法法》都不應(yīng)以授權(quán)立法的方式進行）。改革開放以來廣東作為立法試驗田的模式，多是在國家法律空白的情況下，特區(qū)先行一步，這與違背國家法律搞改革是有明顯區(qū)別的。因此，可以考慮先修改法律，再根據(jù)法律做特別授權(quán)，特別授權(quán)不可以突破法律（只能填補法律的空白）。38根據(jù)現(xiàn)行憲法，對全國人大通過的基本法律，不但全國人大自己可以修改，其常委會也可以做部分修改，《憲法》第67條第3項規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。修改法律屬于立法權(quán)范疇，特別授權(quán)屬于決定權(quán)范疇，二者雖都屬于全國人大及其常委會的職權(quán)，但立法權(quán)應(yīng)有更高的地位，立法機關(guān)自身對法律的尊重應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在其需要修改法律時要啟動“立法”程序（廣義的立法包括法律的制定、修改和廢除），而不是啟用“決定權(quán)”的程序。

有學(xué)者建議，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選可以在更大的范圍里試點，積累經(jīng)驗，在一定的時間里，例如5年或更長一點時間里，在全國推開”。39前引注1。也有人提出，目前改革試驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)樣本還較為單一，代表性不夠，“幾乎都是執(zhí)政黨精心組織和推動的改革試點，選擇的都是社會矛盾并不尖銳，人口數(shù)量相對較少，結(jié)構(gòu)較為簡單和執(zhí)政黨的基層組織在群眾中威信較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！捎谟绊戇x舉結(jié)果的各種可變因素幾乎都是在可控條件下發(fā)生作用，可以說選舉的結(jié)果在事先已可基本預(yù)測，因此都屬于是選舉改革的‘微型試驗田’或‘試管嬰兒’”。狹義地看，這些地方民主選舉的動力，主要不是自發(fā)地來自民間的壓力，而是來自于較為開明的地方領(lǐng)導(dǎo)受中央精神鼓舞的建功立業(yè)心態(tài)，“如廣東省人大、山西省民政廳的主動推動，以及中共大鵬鎮(zhèn)委書記紀(jì)志龍和遂寧市市中區(qū)委書記張錦明等的積極策劃，都對當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革產(chǎn)生了重要的作用”。40前引注12。“由于經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)可供上級政府部門支配的資源比較多，所以上級政府一般不肯放松任命這些地區(qū)干部的權(quán)力，在這些地區(qū)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的阻力也因此要大得多。而選擇經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)做試點，則因這些地區(qū)可供上級政府部門支配的資源不多，選舉改革對上級各部門的收益影響不大，又能立竿見影地改善干群關(guān)系，自然就成了試點的首選?！薄霸谪毨У貐^(qū)靠發(fā)展經(jīng)濟短期內(nèi)無法創(chuàng)造顯著政績，而通過發(fā)展基層民主則能立竿見影地緩解干群關(guān)系?！?1前引注10。筆者認為，由于“直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”的合憲性、合法性問題尚未解決，因此“推廣”其經(jīng)驗還很難提上議事日程。即使合憲合法，在幾個、十幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的成功經(jīng)驗，也不一定能在全國35400多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣成功（可以考慮逐步推廣）。由于這些試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都經(jīng)過精心選擇并刻意回避了許多尖銳矛盾，可以說這樣的改革還遠沒有進入深水區(qū)，選舉中的真正問題、沖突、矛盾可能還沒有充分暴露出來，有關(guān)應(yīng)對措施、處理方案也都還沒有進行深入探討。當(dāng)然，進入深水區(qū)總是從進入淺水區(qū)開始的，進入淺水區(qū)總比不下水要好，所以改革總是值得肯定的，只是“突破法律”的改革應(yīng)當(dāng)緩行。

（五）改革與法律變遷

如果改革與憲法相沖突，補救的辦法，先要看是否可以通過憲法解釋的方式予以變通，但對于憲法的明確規(guī)定（如第101條第1款），則只能啟動修改憲法的程序。那么，將來如果需要修改憲法第101條第1款的規(guī)定，應(yīng)怎么修改？將《憲法》第101條第1款關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉”修改為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民選舉”？還是修改為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉，也可以由選民選舉”？或者“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉，經(jīng)全國人大特別授權(quán)的地方也可以由選民選舉”？如果由選民選舉，顯然還需要一系列配套措施跟上，可能會帶來相關(guān)法律的諸多修改，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的監(jiān)督是否也應(yīng)相應(yīng)地減少？鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是否需要既對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責(zé)，又對選民直接負責(zé)？其中哪些工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責(zé)，哪些工作對選民直接負責(zé)？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作應(yīng)對誰報告——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大還是選民？鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的罷免權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使還是由選民直接行使，或者兩方面共同行使？……這一系列問題可能涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與同級政府的關(guān)系。這些關(guān)系是改革者應(yīng)當(dāng)充分考慮的問題，改革不僅需要勇氣，也需要制度設(shè)計，需要理性思維。

那么，全國人大是否也可以通過“決定”的形式授權(quán)地方停止執(zhí)行憲法的某些條文呢？根據(jù)憲法，全國人大有修憲權(quán)，但這種授權(quán)（如允許部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)突破《憲法》第101條第1款）是否相當(dāng)于修改憲法？表決通過這樣的“決定”時是否應(yīng)當(dāng)適用修改憲法的程序，如由全國人大全體代表的2/3（一般法律是1/2）通過才能生效？若對于一個“決定”用這樣嚴(yán)格的程序是否有憲法或法律上的根據(jù)？是否會出現(xiàn)全國人大的“決定”高于法律的現(xiàn)象？筆者認為，修改憲法是修改憲法的某些條文，特別授權(quán)是授權(quán)部分地方突破憲法的某些條文，不能簡單地將二者等同。由于這樣的特別授權(quán)在憲法上沒有明確規(guī)定，42因此，筆者傾向于不啟動為好，不要為了一時方便而創(chuàng)造一個可能帶來更大麻煩的機制（如開全國人大有權(quán)以特別授權(quán)的方式突破憲法的先例），否則違憲改革有可能會成為危險改革。穩(wěn)妥一點的做法還是應(yīng)當(dāng)先修憲（如果需要的話），再根據(jù)修正后的憲法條文作特別授權(quán)。