村民小組治理：傳統(tǒng)與變遷
——基于成都平原W村的案例研究

田先紅

重慶大學(xué)新聞學(xué)院研究員、“百人計(jì)劃”學(xué)者

村民小組（人民公社時(shí)期的“生產(chǎn)隊(duì)”）是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基層治理的一個(gè)基本單位。早在人民公社時(shí)期，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度安排充分彰顯出生產(chǎn)隊(duì)在農(nóng)村治理中的基礎(chǔ)性地位。人民公社解體后，村—組體制基本承襲了之前的大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)體制。村民小組仍然是一個(gè)基礎(chǔ)性的治理單位。盡管1998年《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)是行政村的法人代表，但村民小組依然具有較大的自主權(quán)。取消農(nóng)業(yè)稅后，全國(guó)許多地方都推行了合村并組的改革措施。在不少地方還取消了村民小組長(zhǎng)，改由村干部包組。村民小組的權(quán)力被進(jìn)一步削弱，甚至名存實(shí)亡。然而，在四川省，村組體制至今保留完好。村民小組仍然是一個(gè)完整的實(shí)體化治理單位。

2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移?！?018年中央一號(hào)文件也強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層。繼續(xù)開(kāi)展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作?！眹?guó)家已經(jīng)注意到并高度重視村民小組治理對(duì)于建構(gòu)國(guó)家鄉(xiāng)村治理體系的重要意義?！爸未髧?guó)若烹小鮮”，大國(guó)要治理好農(nóng)村，必須有一個(gè)健全且穩(wěn)固的治理體系。因此，國(guó)家于近年來(lái)屢屢強(qiáng)調(diào)要夯實(shí)基層基礎(chǔ)。

學(xué)界已有關(guān)于鄉(xiāng)村基層治理的學(xué)術(shù)成果大多將研究單位定位于村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級(jí)，而對(duì)村民小組的研究相對(duì)較少。有些研究涉及村民小組，但多為零星的政策性討論，而缺乏系統(tǒng)的學(xué)理性探討。本文以筆者在成都平原W村的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)材料為基礎(chǔ)，分析村民小組的治理傳統(tǒng)、治理功能及其變遷的邏輯。

一、村民小組：村民認(rèn)同與交往的基本單位

村民小組是一個(gè)行政建制單位，但村民小組跟自然村高度重合的現(xiàn)象非常普遍。特別在南方宗族性村莊，一個(gè)村民小組（甚至一個(gè)行政村）的村民往往同屬一個(gè)房支或者家族。在成都平原農(nóng)村，雖然同姓聚居的程度無(wú)法跟宗族性地區(qū)農(nóng)村相比，但也有不少村民小組內(nèi)部的村民是以一個(gè)姓氏為主。例如，在W村，第2村民小組以何姓為主，第4村民小組以黃姓為主，第20村民小組以袁姓為主。由于村民小組與自然村高度重合，小組內(nèi)部村民的認(rèn)同與交往行為就不僅是行政力量建構(gòu)使然，而帶有很強(qiáng)的血緣、地緣傳統(tǒng)色彩。行政力量進(jìn)一步強(qiáng)化了這種血緣、地緣認(rèn)同。

在W村，村民小組構(gòu)成了一個(gè)基本的人情往來(lái)單位。按照當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，在村民小組內(nèi)部，如果某一戶(hù)村民家里舉辦酒席，那么其他村民一般需要去趕人情（兩家之間有交惡的情況除外）。目前一般關(guān)系的人情標(biāo)準(zhǔn)是200元。同時(shí)，小組內(nèi)的村民還需要去給主家義務(wù)幫忙。主家會(huì)給前來(lái)幫工的鄰居贈(zèng)送一點(diǎn)小禮物（如毛巾、菜肴等）作為感謝。

在每個(gè)村民小組，都有負(fù)責(zé)給主家操辦酒席安排事務(wù)的“支客司”。“支客司”一般由那些具有一定威望、懂得禮俗規(guī)則且跟組內(nèi)村民關(guān)系較好的人擔(dān)任?！爸Э退尽睕](méi)有年齡限制，只要跟組內(nèi)村民關(guān)系較好、精通宴席禮儀規(guī)則都可以擔(dān)任。有些村民在30歲左右就已經(jīng)擔(dān)任“支客司”。此外，當(dāng)?shù)亍爸Э退尽钡母聯(lián)Q代頻率較高?！爸Э退尽币话愕搅宋辶畾q就逐漸退出這一行當(dāng)，村民也逐漸不再請(qǐng)這些年紀(jì)大的人擔(dān)任“支客司”。主要緣由在于年紀(jì)大的人不太了解宴席的一些新規(guī)則、新菜品等，而年輕人比較能接受新事物。

這跟其他某些地方主要由年齡較大的村民來(lái)充當(dāng)這一角色不同。在許多地區(qū)，農(nóng)村的“支客司”往往都是年齡大、輩分高、有威望的人擔(dān)任。在這些地方，社會(huì)等級(jí)秩序更為嚴(yán)格，傳統(tǒng)也比較深厚，農(nóng)民對(duì)族長(zhǎng)等的權(quán)威認(rèn)同相對(duì)更高，而成都平原的農(nóng)民相對(duì)比較務(wù)實(shí)、理性。

跟宗族性地區(qū)農(nóng)村相比，成都平原農(nóng)村的血緣認(rèn)同相對(duì)較弱。雖然不少村民小組內(nèi)的村民都以一個(gè)或兩個(gè)姓氏為主，相同姓氏的村民聚居較為集中，但當(dāng)?shù)貨](méi)有宗族祠堂。村民們對(duì)祖先的記憶普遍較為模糊。同姓村民也極少舉辦統(tǒng)一的祖先祭祀活動(dòng)。村民小組更大程度上是一個(gè)地緣共同體。村民之間的人情往來(lái)、互幫互助更多的是出于功能性的需求，而非血緣家族認(rèn)同。

二、村民小組的治理傳統(tǒng)

在全國(guó)許多地方都弱化村民小組長(zhǎng)的權(quán)力甚至撤銷(xiāo)了村民小組長(zhǎng)的情況下，成都平原農(nóng)村仍然保留了村民小組長(zhǎng)一職。這從一個(gè)側(cè)面反襯出村民小組在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層治理中的重要地位。近年來(lái)，當(dāng)?shù)卣€提高了村民小組長(zhǎng)的工資水平。目前組長(zhǎng)的月工資為500元。

1. 村民小組作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的治理單位

成都平原的村民小組具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。與其他許多地區(qū)農(nóng)村的村民小組一樣，村莊公共品供給大多以村民小組為單位。在土地確權(quán)之前，小組還享有土地調(diào)整權(quán)。有的村民小組擁有集體的土地或者山林。村民小組還可以將一些無(wú)主的土地收歸集體重新發(fā)包。所不同的是，成都平原農(nóng)村的村民小組擁有自己的公章。村民小組享有跟土地承包者簽訂承包合同的權(quán)力。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)是行政村的法人代表。村委會(huì)可以代表村集體行使對(duì)外交往權(quán)力。而成都平原農(nóng)村的村民小組擁有自己的公章，它表明村民小組是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于行政村的經(jīng)濟(jì)體。這進(jìn)一步彰顯出村民小組的重要地位。

形象地說(shuō)，村民小組與行政村的關(guān)系類(lèi)似于政治學(xué)中的“邦聯(lián)制”。行政村類(lèi)似于“邦聯(lián)制”中的國(guó)家，由一些具有相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)和治理權(quán)限的“邦國(guó)”——村民小組所組成。在不違背國(guó)家法律和政策的前提下，村民小組享有很大的自主權(quán)。

2. 相對(duì)松散的村組關(guān)系

成都平原農(nóng)村的村組關(guān)系的特色在于：二者的關(guān)系比較松散，且村民小組具有較強(qiáng)的與行政村談判的能力。

在全國(guó)其他許多地區(qū)農(nóng)村，村組關(guān)系呈現(xiàn)出很強(qiáng)的依附性。村民小組的獨(dú)立性較弱，基本上缺乏與行政村進(jìn)行談判的能力。例如，在收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，行政村可以將村民小組的部分土地收歸村集體重新發(fā)包，所得收入歸村集體所有。在征地時(shí)，如果征用某村民小組的土地，那么征地補(bǔ)償費(fèi)不是由村民小組進(jìn)行分配，而是由行政村統(tǒng)籌。具體方式為：在全村范圍內(nèi)重新調(diào)整土地，征地補(bǔ)償費(fèi)在全村進(jìn)行分配，而且行政村也需要提取一定比例的費(fèi)用。

而在成都平原農(nóng)村，村組關(guān)系呈現(xiàn)出相對(duì)松散的狀態(tài)。這主要由于村民小組是一個(gè)實(shí)體的治理單位，具有相當(dāng)大的自主權(quán)。在這一前提條件下，村民小組并不完全從屬于行政村。當(dāng)村民小組與行政村發(fā)生利益沖突或者行政村侵占了村民小組的利益時(shí)，村民小組可以進(jìn)行討價(jià)還價(jià)或者奮起反抗。

例如，在1999年，W村村委會(huì)將第19、20村民小組的部分土地收歸村集體，再重新發(fā)包給大邑縣蠶桑公司種植桑樹(shù)。村委會(huì)支付給村民小組的租金為每畝每年27元，但村委會(huì)發(fā)包給蠶桑公司的租金為每畝每年120元。這兩個(gè)村民小組的村民聞聽(tīng)這一消息后，便不愿意將土地交給村里發(fā)包。最終，他們強(qiáng)行將土地從村里收回。

可見(jiàn)，村民小組具有較強(qiáng)的與村委會(huì)談判的能力。村委會(huì)無(wú)法肆意侵占村民小組的權(quán)益。村民小組與行政村更多的屬于合作關(guān)系。雙方形成合作共治的治理架構(gòu)。當(dāng)然，由于村民小組具有較大的自主權(quán)，這勢(shì)必會(huì)擠壓村委會(huì)的生存和獲益空間。因此，村民小組與村委會(huì)之間難免會(huì)產(chǎn)生各種利益摩擦甚至沖突。

3. 村民小組的治理能力

村民小組內(nèi)部，村民具有較強(qiáng)的一致行動(dòng)能力。這種能力集中體現(xiàn)為村民小組內(nèi)生供給公共品的能力。在成都市實(shí)行村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革之前，村民小組的許多公共品都依靠村民自己籌資籌勞供給。例如，2008年，第20村民小組修水泥路，每人集資100元，人均出工4.5個(gè)。沒(méi)出工的就按50元／個(gè)工的標(biāo)準(zhǔn)出資。修路時(shí)，有一部分村民不愿意籌資籌勞，這部分村民包括住在山上的以及距離道路較遠(yuǎn)的。小組長(zhǎng)出面做工作，他要求那些不愿籌資籌勞的村民寫(xiě)下保證書(shū)，承諾今后不再經(jīng)過(guò)這條路進(jìn)出。寫(xiě)了保證書(shū)的就可以不籌資籌勞。

我說(shuō)：大家都是鄰居，都必須經(jīng)過(guò)這條主路，比如父母死、修房、買(mǎi)肥料用車(chē)運(yùn)輸都要走主路。如果你不出錢(qián)，你給我寫(xiě)保證書(shū)，寫(xiě)明：父母死、運(yùn)肥料不走這個(gè)路上過(guò)。如果你寫(xiě)了條子，我就不收你的錢(qián)。沒(méi)人敢寫(xiě)這個(gè)條子，最后把錢(qián)收起來(lái)了。1訪談袁學(xué)章。

最終，除了一戶(hù)村民之外，其余所有村民都籌資籌勞。這一戶(hù)村民之所以沒(méi)有籌資籌勞，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)他們?cè)谕獯蚬?，承諾由小組長(zhǎng)先行墊付，回鄉(xiāng)后再還錢(qián)給小組長(zhǎng)。但是，在修路的過(guò)程中，由于這一戶(hù)人家的一片竹林的根部滲透到了路面，必須砍除。砍除根部之后，導(dǎo)致他家的竹林枯死了一部分。這戶(hù)人家將責(zé)任歸咎于小組長(zhǎng)，所以他回鄉(xiāng)之后一直沒(méi)有還錢(qián)給小組長(zhǎng)。小組長(zhǎng)討要了幾次，最終無(wú)果，兩家至今斷絕來(lái)往。

在公共品供給過(guò)程中，村民小組長(zhǎng)通過(guò)調(diào)動(dòng)大部分村民的力量來(lái)應(yīng)對(duì)少數(shù)“釘子戶(hù)”、“搭便車(chē)”者。

除了公共品供給外，村民小組的另一重要事務(wù)就是完成土地產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)。這涉及土地確權(quán)和土地調(diào)整。在土地產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，村民小組選舉出幾位辦事公道、較有威望的村民代表，組成議事會(huì)。然后，小組內(nèi)部三番五次召集村民開(kāi)會(huì)討論改革方案。通過(guò)協(xié)商將每家每戶(hù)的意見(jiàn)都充分表達(dá)出來(lái)，最后達(dá)成共識(shí)。在此過(guò)程中，村民小組長(zhǎng)充分發(fā)揮國(guó)家“政策”的攻心作用。通過(guò)政策來(lái)說(shuō)服村民。

按政策來(lái)，戶(hù)口所在地，人人都有共同享受的權(quán)利，翻來(lái)覆去地講，他戶(hù)口在這里，他要吃飯，整整開(kāi)半個(gè)月會(huì)。早飯吃了開(kāi)會(huì)，中午吃了又開(kāi)會(huì)……20隊(duì)有不愿意拿出土地的人，意見(jiàn)相當(dāng)大，我們按政策來(lái)，用政策的辦法來(lái)說(shuō)服他。不用政策說(shuō)服不了。2訪談袁學(xué)章。

可見(jiàn)，在村民小組進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革時(shí)，以小組長(zhǎng)為核心的小組議事會(huì)發(fā)揮了重要作用。通過(guò)小組長(zhǎng)以及其他具有公信力的議事會(huì)成員，給村民們做工作，彌合分歧，凝聚共識(shí)，使小組的產(chǎn)權(quán)改革工作順利完成。

村民小組的治理能力跟小組長(zhǎng)有著莫大的關(guān)系。在W村，村民小組長(zhǎng)主要來(lái)源于在村的農(nóng)民、村醫(yī)等。這些人在村民小組內(nèi)部跟村民交往密切，有一定的威望。而且，有很多村民小組長(zhǎng)都是本小組的“支客司”。如前文所述，“支客司”往往都是一些與其他村民關(guān)系較好、有一定文化程度和較高威信的村民。借助于“支客司”這一角色，他們更容易被村民選舉為村民小組長(zhǎng)。同時(shí)，通過(guò)承擔(dān)“支客司”這一角色，小組長(zhǎng)可以與其他村民建立起較為穩(wěn)定密切的聯(lián)系。在為村民提供義務(wù)服務(wù)的過(guò)程中，小組長(zhǎng)也可以在村民中間積累起更為穩(wěn)固的威信。小組長(zhǎng)成為村民小組的“公”的承載者。他（她）是村民小組的“當(dāng)家人”，必須為小組的公共利益而奔走。所以，村民小組的善治得益于一個(gè)具有權(quán)威的村民小組長(zhǎng)的支撐。

三、村民小組治理的變遷

近十多年來(lái)，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)滲透的加深和國(guó)家在農(nóng)村推動(dòng)的一系列改革措施，村民小組治理發(fā)生了巨大變化。變化的核心是村民權(quán)利的強(qiáng)化和小組集體權(quán)力的削弱。這一變化導(dǎo)致村民小組的治理能力弱化。

1. 產(chǎn)權(quán)改革弱化小組權(quán)力

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家在農(nóng)村土地制度上的總體趨向是強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利。特別是《物權(quán)法》的修訂，使農(nóng)民土地承包權(quán)具有物權(quán)的性質(zhì)。近年來(lái)，國(guó)家還在全國(guó)推行土地確權(quán)工作，進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)民的土地權(quán)利。國(guó)家還提出土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的改革措施。農(nóng)民的土地權(quán)利得到越來(lái)越穩(wěn)固的保障。

早在2008年成都被確定為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后，成都市即開(kāi)始著手農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。改革的核心內(nèi)容即為“還權(quán)賦能”。通過(guò)給農(nóng)民土地確權(quán)頒證，農(nóng)民的土地權(quán)利被徹底固定。村民小組集體再無(wú)調(diào)整土地的可能。

與之同時(shí)，確權(quán)頒證強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的認(rèn)知。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)。農(nóng)民越來(lái)越普遍意識(shí)到，土地是屬于自己的財(cái)產(chǎn)，小組集體無(wú)權(quán)進(jìn)行調(diào)整和變更。如此，農(nóng)民的土地權(quán)利得到保障和小組集體的權(quán)力被弱化是一個(gè)同步的過(guò)程。由于小組集體喪失了土地調(diào)整的權(quán)力，一旦小組進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要占用村民土地時(shí)，除非集體對(duì)村民進(jìn)行補(bǔ)償，否則村民便有權(quán)利拒絕占地。

在W村調(diào)研時(shí)，我們了解到多起因?yàn)榇迕癫辉副粺o(wú)償占地而小組又無(wú)權(quán)調(diào)整土地導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陷入困境的案例。

例如，2017年，W村提交村民議事會(huì)討論表決的“電廠后機(jī)耕道維修”項(xiàng)目，涉及第6、7、8、12共4個(gè)村民小組。該項(xiàng)目如果實(shí)施就必須占用村民土地。但是截至項(xiàng)目提交村民議事會(huì)討論時(shí)，各小組也未能把占地問(wèn)題協(xié)調(diào)解決好。村“兩委”對(duì)此也非常擔(dān)憂。即使這個(gè)項(xiàng)目能夠立項(xiàng)，但最后不能把占地問(wèn)題解決，該項(xiàng)目也將無(wú)法實(shí)施。如果項(xiàng)目立項(xiàng)之后無(wú)法實(shí)施，村里將會(huì)被上級(jí)政府問(wèn)責(zé)。因?yàn)榇骞?xiàng)目制度規(guī)定，立項(xiàng)的項(xiàng)目必須盡快落實(shí)，提高資金使用效率，否則在考核時(shí)村里將被扣分。問(wèn)題在于，村公項(xiàng)目資金不能用于補(bǔ)償占地農(nóng)民的損失，村民小組又不再擁有調(diào)整土地的權(quán)力，而村民肯定不愿意自己的土地被無(wú)償占用。

所以，在目前的制度條件下，村民占地問(wèn)題變得無(wú)解。最終導(dǎo)致這類(lèi)項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。為了避免項(xiàng)目立項(xiàng)而無(wú)法實(shí)施的情況出現(xiàn)，村里最終只能放棄這類(lèi)項(xiàng)目。

2. 農(nóng)民自我意識(shí)增長(zhǎng)消解村莊公共性

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代性的滲透，使農(nóng)民的自我意識(shí)不斷增長(zhǎng)。人類(lèi)學(xué)者閻云翔指出，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)正呈現(xiàn)出個(gè)體化趨勢(shì)。3閻云翔：《中國(guó)社會(huì)的個(gè)體化》，陸洋等譯，上海譯文出版社2012年版。村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)日益松散，人際關(guān)系越來(lái)越理性化，人們的日常行為不再以他人和集體為考慮的重心，而更多地遵從個(gè)體利益至上的邏輯。村民的集體意識(shí)日益淡漠。

同時(shí)，農(nóng)村人口流動(dòng)日益頻繁。人們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中追求自我實(shí)現(xiàn)。外出務(wù)工、經(jīng)商等成為大部分年輕村民的選擇。在此背景下，農(nóng)民的生活面向越來(lái)越外化。許多農(nóng)民都以脫離村莊為榮。只要有能力、有條件，就進(jìn)城買(mǎi)房。許多村民距離村莊公共事務(wù)越來(lái)越遙遠(yuǎn)。他們?cè)絹?lái)越少關(guān)心村莊公共事務(wù)。

3. 農(nóng)民上樓瓦解原有治理體系

近年來(lái)，地方政府大力推進(jìn)農(nóng)民上樓、集中居住，導(dǎo)致原有的社會(huì)關(guān)系和治理體系被瓦解。

一方面，原先世代延續(xù)的鄰里關(guān)系被打破。村民搬進(jìn)小區(qū)居住后，要么是居住在高樓里，要么被打亂居住在自建小區(qū)中。原先的熟人社區(qū)不復(fù)存在。長(zhǎng)此以往，村民小組內(nèi)部的人際關(guān)系將變得日益陌生。作為共同體的村民小組也將面臨瓦解。如此，由熟人社會(huì)支撐的村民小組治理體系已經(jīng)喪失其社會(huì)基礎(chǔ)。

另一方面，一部分村民從原址搬遷后，村民小組內(nèi)部的公共服務(wù)需求發(fā)生分化。仍然在原址居住的村民對(duì)于道路、水利等方面需求較為強(qiáng)烈，而搬遷到小區(qū)居住的村民則希望將公共服務(wù)重心放在小區(qū)管理和維護(hù)上面。此時(shí)，村民小組無(wú)力統(tǒng)籌村民的公共服務(wù)需求。小組內(nèi)部也無(wú)法再就公共服務(wù)供給問(wèn)題開(kāi)展合作。

4. 行政控制壓縮小組治理空間

按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)村關(guān)系應(yīng)為指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系。村莊只是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。但實(shí)際上，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的行政控制始終存在，盡管不同地區(qū)的鄉(xiāng)村關(guān)系樣態(tài)存在差異。

近十多年來(lái)，自上而下的行政控制不僅沒(méi)有減弱，反而伴隨資源下鄉(xiāng)和相關(guān)制度改革被進(jìn)一步強(qiáng)化。例如，在一些地方的農(nóng)村，村支部書(shū)記和村委會(huì)主任實(shí)行“一肩挑”，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)黨的系統(tǒng)來(lái)控制村主職干部。一些地方政府還為村主職干部進(jìn)入政府任職提供了通道。這貌似提高了村干部的待遇，但實(shí)際上是強(qiáng)化了對(duì)村干部的控制。此外，全國(guó)各地普遍對(duì)村干部工作實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，村“兩委”每年都需要跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責(zé)任狀。

伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)行政村控制的強(qiáng)化，行政村對(duì)村民小組的控制也不斷加強(qiáng)。在成都農(nóng)村，目標(biāo)管理責(zé)任制也被運(yùn)用于村組治理之中。行政村每年都跟村民小組長(zhǎng)簽訂了目標(biāo)管理責(zé)任狀。責(zé)任狀詳細(xì)規(guī)定了村民小組長(zhǎng)每年必須完成的工作任務(wù)指標(biāo)，涉及收取醫(yī)保費(fèi)、秸稈禁燒、計(jì)劃生育、參加會(huì)議等多方面。

通過(guò)目標(biāo)管理責(zé)任制等技術(shù)治理方式，政府對(duì)行政村和村民小組的行政控制得到強(qiáng)化。村組干部被進(jìn)一步吸納進(jìn)入官僚體制中。政府—行政村—村民小組的精細(xì)化治理體系得以形成。村民小組的自主治理空間被進(jìn)一步壓縮。當(dāng)前，小組長(zhǎng)主要承擔(dān)完成行政村自上而下分派的各項(xiàng)行政工作任務(wù)。他們扮演的是上傳下達(dá)的政策傳聲筒角色。盡管向農(nóng)民傳達(dá)國(guó)家政策、完成自上而下分派的公共服務(wù)任務(wù)（如收取保險(xiǎn)費(fèi)用等）確實(shí)非常重要，但是村民小組長(zhǎng)缺乏獨(dú)立自主開(kāi)展治理工作的能力和空間，也未能真正對(duì)接農(nóng)民的需求。小組長(zhǎng)成為單向度的公共服務(wù)供給者，日漸喪失與基層群眾的親和性。

5. 精英更替導(dǎo)致治理主體缺位

近年來(lái)，村民小組長(zhǎng)發(fā)生大規(guī)模的更替，年輕、文化程度相對(duì)較高的村民小組長(zhǎng)替換了原來(lái)年齡較大的村民小組長(zhǎng)。村民小組長(zhǎng)的年輕化、知識(shí)化趨向日益明顯。

長(zhǎng)期以來(lái)，村民小組長(zhǎng)一般都由在村民小組中具有一定威望的中老年村民擔(dān)任。盡管這些小組長(zhǎng)的整體文化程度不高，但他們?cè)谛〗M中具有良好的人際關(guān)系，而且善于做群眾工作，具備豐富的基層治理工作經(jīng)驗(yàn)。質(zhì)言之，傳統(tǒng)的村民小組長(zhǎng)具有良好的治理能力。

近年來(lái)，伴隨互聯(lián)網(wǎng)、信息化水平的提升，基層治理格局出現(xiàn)了新變化。典型表現(xiàn)是各種報(bào)表數(shù)量增加，新媒體使用更為頻繁，會(huì)議記錄更為規(guī)范等。這對(duì)村民小組長(zhǎng)提出了新的要求。傳統(tǒng)的村民小組長(zhǎng)文化水平有限，對(duì)新事物的接受能力相對(duì)較低。無(wú)論是填寫(xiě)復(fù)雜的報(bào)表還是使用新媒體開(kāi)展工作，對(duì)他們而言都很有挑戰(zhàn)性。如果他們不能勝任這些工作，將無(wú)法完成上級(jí)交付的任務(wù)。

在此背景下，行政村更傾向于選擇那些具有一定文化程度的年輕人擔(dān)任村民小組長(zhǎng)。盡管在村民自治的制度環(huán)境下，行政村一般不能完全指定村民小組長(zhǎng)的人選，但行政村的這一意志可以通過(guò)在選舉過(guò)程中提名候選人的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。而且，在選舉現(xiàn)場(chǎng)，村干部也可以對(duì)選民講解選舉村民小組長(zhǎng)的必要條件，并特別強(qiáng)調(diào)選舉年輕人擔(dān)任村民小組長(zhǎng)的重要性，對(duì)村民進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)。

因此，近年來(lái)大批相對(duì)較為年輕的村民登上了村民小組的治理舞臺(tái)。還有越來(lái)越多的女性村民也開(kāi)始躋身村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍之中。在W村2017年換屆選舉中，原先一些年齡較大、不能勝任填寫(xiě)報(bào)表等任務(wù)的村民小組長(zhǎng)退出了村民小組治理舞臺(tái)，新當(dāng)選的村民小組長(zhǎng)絕大部分都是50歲以下的村民。60歲以上的村民小組長(zhǎng)只有兩人，其中一人為以前的村老會(huì)計(jì)，另一人為村醫(yī)。他們倆之所以繼續(xù)留任，是因?yàn)樗麄兙哂邢鄬?duì)較高的文化程度，仍然能夠勝任填寫(xiě)報(bào)表、做會(huì)議記錄等工作。

村民小組治理精英的更替有利于提升基層治理隊(duì)伍的整體文化知識(shí)水平，適應(yīng)信息時(shí)代的基層治理新趨勢(shì)，完成上級(jí)交付的各項(xiàng)工作事務(wù)，但是它同時(shí)帶來(lái)小組治理主體缺位的問(wèn)題。年輕的村民小組長(zhǎng)更容易理解各種報(bào)表要求，善于使用新媒體，但他們普遍缺乏群眾工作經(jīng)驗(yàn)。小組內(nèi)部的矛盾糾紛等治理事務(wù)對(duì)于他們而言具有較高難度，尤其是他們?nèi)狈?duì)村民小組內(nèi)部的整合統(tǒng)籌能力。換言之，年輕的村民小組長(zhǎng)一般具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，但普遍缺乏治理能力，他們更多地充當(dāng)上傳下達(dá)的政策傳聲筒角色。這使得小組治理內(nèi)容日益虛化，而真正的治理事務(wù)未能得到妥善完成。

四、總結(jié)與討論

村民小組作為當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)性單位，在農(nóng)村基層治理乃至整個(gè)國(guó)家治理體系中都發(fā)揮著重要作用。在不同的歷史時(shí)期，村民小組承擔(dān)著不同的功能。人民公社時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村基層治理體系實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”。其中的“隊(duì)”即生產(chǎn)隊(duì)，也就是農(nóng)村改革之后的村民小組。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)村民小組的建設(shè)高度重視。直至取消農(nóng)業(yè)稅之前，許多地方的村民小組都設(shè)有小組長(zhǎng)、會(huì)計(jì)等職。取消農(nóng)業(yè)稅后，不少地方實(shí)施了合村并組改革，并取消了村民小組長(zhǎng)。村民小組的治理事務(wù)改由村干部兼管（如村干部包組）。盡管村民小組仍然是一個(gè)治理單位，但基本已經(jīng)喪失了獨(dú)立性。

成都平原農(nóng)村仍然保留著相對(duì)完整的村組治理體系。然而，近年來(lái)的一系列制度改革也使村民小組的治理能力弱化。村民小組的獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)空間被壓縮。至為關(guān)鍵的是，村民小組的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不再如之前那么穩(wěn)固。小組所能支配的資源、財(cái)力較之前減少。所有這一切，都昭示著村民小組作為一個(gè)治理單位面臨著解體的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是近年來(lái)各地農(nóng)村正在推行激進(jìn)的農(nóng)民上樓運(yùn)動(dòng)。這一政策可能會(huì)重構(gòu)原有的村莊社會(huì)關(guān)系，侵蝕著村民小組治理體系的基礎(chǔ)。

綜觀當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基層治理變遷史可知，村民小組的治理能力，直接關(guān)乎村民自治能否得到有效實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎國(guó)家治理的根基能否得到穩(wěn)固。近年來(lái)國(guó)家推行的一系列制度改革，不僅改變了村民小組治理體系，而且對(duì)國(guó)家治理的基層基礎(chǔ)影響巨大。村民小組命運(yùn)的變遷，只是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系末梢演變的一個(gè)縮影。為建構(gòu)自治、法治、德治“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，國(guó)家有必要重新重視和發(fā)掘村民小組的治理傳統(tǒng)和治理功能。