事業(yè)單位科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策研究

□ 李曉華

大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，著力培育“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的新引擎，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要目標(biāo)。在此背景下，國家提出調(diào)動(dòng)科研人員特別是高等院校、科研院所等事業(yè)單位中專業(yè)技術(shù)人員的創(chuàng)業(yè)積極性，發(fā)揮他們在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的生力軍作用，這需要對事業(yè)單位人事政策進(jìn)行適度調(diào)整和改革，以與國家政策導(dǎo)向相適應(yīng)。

一、現(xiàn)狀與問題

目前，從國家頂層設(shè)計(jì)到地方具體的人事政策，業(yè)已營造了有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境，引起了熱烈的社會反響。但是從政策施行情況來看，一些政策距離落地尚有距離，政策效果有待加強(qiáng)。

究其原因，主要是三方面的問題：

（一）各地各部門對政策目標(biāo)的理解不一致，政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行存在差異

其政策目標(biāo)大致可以概括為以下三個(gè)目標(biāo)的單一聚焦或多元混合。一是促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。一方面，近年來我國高校、科研院所的成果轉(zhuǎn)化率飽受詬??；另一方面，“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”僅靠大學(xué)生不夠，體制內(nèi)有工作經(jīng)驗(yàn)的科研人員的加入將大大提高創(chuàng)業(yè)成功率。為促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)發(fā)展，有必要鼓勵(lì)科研人員“帶著科研項(xiàng)目和成果”到企業(yè)開展創(chuàng)新工作或創(chuàng)辦企業(yè)。二是促進(jìn)就業(yè)，保持社會穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，就業(yè)壓力嚴(yán)峻，結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，更要發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的倍增效應(yīng)。不僅要鼓勵(lì)科研人員離崗創(chuàng)業(yè)，也應(yīng)當(dāng)允許事業(yè)單位管理人員和其他人員參與到有關(guān)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)中去，形成更大的合力，更好地發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的作用。三是打破體制機(jī)制障礙，促進(jìn)體制內(nèi)人才流動(dòng)。我國科技人才主要集中在事業(yè)單位，尤其是高等院校和科研機(jī)構(gòu)。體制內(nèi)人員流動(dòng)緩慢，人才就業(yè)理念和模式陳舊，創(chuàng)新動(dòng)力不足，成為制約創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的瓶頸。

（二）鼓勵(lì)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策細(xì)則不完善，缺乏可操作性

例如，國家層面文件中使用了“高校、科研院所等事業(yè)單位”的表述，由于指代不明確，導(dǎo)致政策適用空間彈性過大。各地在制定政策細(xì)則和執(zhí)行政策的過程中尺度不一。有的僅限定為高校和科研院所；有的沒有做限定，直接規(guī)定為事業(yè)單位；還有的將高校擴(kuò)展到大中專院校。特別是有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人事政策中的托底保障內(nèi)容差異較大，激勵(lì)機(jī)制發(fā)力不足，導(dǎo)致實(shí)施中缺乏可操作性和規(guī)范性。

（三）各項(xiàng)政策之間存在一定沖突，造成事實(shí)上的政策執(zhí)行困難

在事業(yè)單位改革、人事法規(guī)、紀(jì)律規(guī)則和鼓勵(lì)措施之間可能存在的政策沖突，包括但不限于：第一，定崗定編的人事管理制度使科研人員離崗創(chuàng)業(yè)政策中“保留人事關(guān)系”不易操作，導(dǎo)致離崗創(chuàng)業(yè)行為與“吃空餉”治理工作在一定程度上存在沖突；第二，《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》第十八條對于科研人員領(lǐng)取兼職報(bào)酬有限制性規(guī)定；第三，離崗創(chuàng)業(yè)人員“比照同等人員享受社會保險(xiǎn)權(quán)利”與《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》中“按照國家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老費(fèi)”等有關(guān)規(guī)定存在沖突；第四，對于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科技人員獲得科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化激勵(lì)，能否獲得股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)。以及對于擔(dān)任科研院所、高等院校處級及以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科技人員離崗或在崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，各方面政策法規(guī)的規(guī)定一定程度上還存在沖突以及政策反復(fù)的情況。

二、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策背后的邏輯及可能影響

討論科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的可能影響，構(gòu)建、完善有關(guān)人事管理政策的邏輯鏈條，我們有必要回答這樣幾個(gè)問題：第一，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長嗎？第二，創(chuàng)業(yè)能帶動(dòng)就業(yè)嗎？第三，科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與公共利益有無沖突？

（一）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是否有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長

對于第一個(gè)問題，答案比較明確。創(chuàng)業(yè)對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大就業(yè)容量，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的重要作用已為各國學(xué)界和政府所認(rèn)識。一國（或地區(qū)）的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)不僅能促進(jìn)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長，而且特別能對未來年度的經(jīng)濟(jì)增長起到積極的促進(jìn)作用。

（二）創(chuàng)業(yè)是否有利于帶動(dòng)就業(yè)

對于這個(gè)問題，得出直接的結(jié)論并不容易，主要原因在于：首先，創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的理論研究十分薄弱。國內(nèi)既有的文獻(xiàn)主要集中在政策宣傳、對策討論、工作報(bào)道、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，具有一般性的理論研究和經(jīng)驗(yàn)研究非常少，對創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)內(nèi)在機(jī)制的理論研究比較缺少。其次，創(chuàng)業(yè)會影響就業(yè)，但這種影響的大小和性質(zhì)（積極的抑或消極的）在經(jīng)驗(yàn)研究層面并沒有一致的結(jié)論。最后，從國際上的研究成果來看，創(chuàng)業(yè)對就業(yè)的影響，不僅來自創(chuàng)業(yè)的直接就業(yè)效應(yīng)，即創(chuàng)業(yè)企業(yè)自身的雇傭數(shù)量；創(chuàng)業(yè)的間接就業(yè)效應(yīng)，即創(chuàng)業(yè)企業(yè)對市場中其他企業(yè)雇傭數(shù)量的影響以及由此帶來的對社會總體就業(yè)的影響，與直接效應(yīng)相比，間接效應(yīng)更為重要。

但是，來自不同國家的經(jīng)驗(yàn)研究文獻(xiàn)幾乎確認(rèn)了一個(gè)共同的規(guī)律,那些能夠長期生存并活躍于市場的創(chuàng)新企業(yè)，在創(chuàng)業(yè)初期（1—2年），對地區(qū)就業(yè)增長會產(chǎn)生正面的影響。從這個(gè)意義上講，短期內(nèi)，新創(chuàng)企業(yè)能夠有效帶動(dòng)就業(yè)，這是我們對于這一問題能夠得出的第一個(gè)判斷。

對于創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的數(shù)量效應(yīng)，基于統(tǒng)計(jì)或調(diào)查數(shù)據(jù)的估計(jì)給出了更多的信息。全球創(chuàng)業(yè)觀察（Global Entrepreneurship Monitor）報(bào)告稱, 每增加一個(gè)機(jī)會型創(chuàng)業(yè)者，當(dāng)年帶動(dòng)的就業(yè)數(shù)量平均為2.7人，未來5年帶動(dòng)的就業(yè)數(shù)量為5.9人。此外，有個(gè)別研究估計(jì)了我國創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的效應(yīng)。根據(jù)有關(guān)測算，一個(gè)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)成功,將有效解決5—6位農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題。也有研究認(rèn)為，草根創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)比例通常是1∶3，而一個(gè)科研人員創(chuàng)業(yè)則能帶動(dòng)10個(gè)人以上就業(yè)。

（三）應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)哪些人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

事業(yè)單位作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其存在的先決條件就是能夠服務(wù)和促進(jìn)社會公共利益，其人事管理的首要目標(biāo)是維護(hù)公共利益，促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展。從這一點(diǎn)來講，公共利益與事業(yè)單位利益具有其內(nèi)在的統(tǒng)一性。因而，從功能性出發(fā)，遵循實(shí)用主義思維，國家出臺專門政策，鼓勵(lì)事業(yè)單位工作人員在不影響單位事業(yè)正常發(fā)展、不影響公共服務(wù)保障的前提下進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，這與事業(yè)單位的公益屬性并不沖突，是符合更大范疇的公共利益的。但是，從事涉及國家秘密、國防安全科研項(xiàng)目攻關(guān)等工作的人員，以及離崗對本單位工作產(chǎn)生影響的人員，其離崗創(chuàng)業(yè)活動(dòng)與公共利益存在沖突。此外，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)可能與公共利益存在沖突，因此，應(yīng)要求其在辭去相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后再進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

為了更好地回答應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)事業(yè)單位哪些工作人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)這一問題，我們對事業(yè)單位工作人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行解構(gòu)，分類逐一剖析。

1.由單位安排（委派、選派）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的

根據(jù)單位統(tǒng)一安排進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的事業(yè)單位工作人員，通常是被派駐到事業(yè)單位創(chuàng)辦或者事業(yè)單位與個(gè)人聯(lián)合創(chuàng)辦的企業(yè)中全職工作或者兼職工作。這種情況下，無論采取的是委派、選派的形式，也無論其是到企業(yè)在職創(chuàng)業(yè)、兼職從業(yè)，還是離崗創(chuàng)業(yè)的，只要其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)行為不影響單位事業(yè)正常發(fā)展、公共服務(wù)保障，都應(yīng)當(dāng)納入國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的鼓勵(lì)范圍。

2.帶著科研項(xiàng)目和成果創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的

事業(yè)單位工作人員帶著科研項(xiàng)目和成果，到企業(yè)開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)或自主創(chuàng)辦企業(yè)的，由于其轉(zhuǎn)化職務(wù)發(fā)明成果的行為得到單位同意，因此，其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)屬于國家政策支持的科技成果轉(zhuǎn)化行為。無論事業(yè)單位是否與此類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員對科研成果轉(zhuǎn)化的利益分享進(jìn)行約定，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)行為與更廣泛意義上的公共利益保持一致，屬于當(dāng)前有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的主體。

3.未依托科研成果創(chuàng)業(yè)的

事業(yè)單位工作人員，未依托科研成果到企業(yè)兼職或自主創(chuàng)辦企業(yè)的，其行為屬于完全的個(gè)人創(chuàng)業(yè)，很難說其創(chuàng)業(yè)行為與公共利益和單位利益不存在沖突。因此，不應(yīng)當(dāng)納入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策鼓勵(lì)范圍。

綜上所述，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，不宜盲目擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)主體范圍。主要理由有三：其一，專業(yè)技術(shù)人員憑借專業(yè)知識、技能創(chuàng)業(yè)，主動(dòng)去捕捉市場機(jī)會，這種“機(jī)會型創(chuàng)業(yè)”具有比較顯著、可靠的就業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)，這一點(diǎn)已經(jīng)得到就業(yè)理論和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的支持。其二，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，“一窩蜂”“大撥轟”“運(yùn)動(dòng)式”行動(dòng)往往伴隨著較大的政策缺陷，可能造成人力資源浪費(fèi)與大量矛盾、糾紛并形成新的歷史遺留問題。其三，有些事業(yè)單位改革漸進(jìn)地和搖擺不定地推進(jìn)，具有機(jī)會主義特征和不確定性。在前景不明確、依據(jù)不充分的情況下，有必要貫徹穩(wěn)慎決策的原則，降低政策風(fēng)險(xiǎn)。不宜盲目擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)主體范圍，以免對下一步改革造成阻力、留下隱患。

三、主要的人事政策建議

在實(shí)地調(diào)研和對政策實(shí)施情況進(jìn)行全面、系統(tǒng)地比較分析的基礎(chǔ)上，本研究從理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)可行性方面綜合考慮當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作。為建立適應(yīng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要求的全方位、全過程的政策支撐體系，我們提出以下主要建議。

（一）國家出臺創(chuàng)業(yè)政策，對關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定

與其他創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體不同，事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員擁有特別的身份，屬于公職人員，受特殊的人事制度約束。在人事權(quán)方面，事業(yè)單位不是真正意義上的用人主體。事業(yè)單位的人員聘用、崗位設(shè)置、薪酬福利、紀(jì)律獎(jiǎng)懲權(quán)限均受國家制約。因此，在落實(shí)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中，必須配套制定相應(yīng)的人事管理政策。

建議由國家層面出臺政策，對科研人員創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵事項(xiàng)，如創(chuàng)業(yè)人員范圍、離崗期限、托底保障水平等重要內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，以提高政策執(zhí)行力度的一致性和資源配置的公平性，提高政策的執(zhí)行效率和實(shí)施效果。各地區(qū)各部門要將促進(jìn)科研人員創(chuàng)業(yè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，結(jié)合各地實(shí)際，依據(jù)國家意見，制定實(shí)施細(xì)則。各高校、院所要結(jié)合單位實(shí)際，明確具體操作辦法，做好組織宣傳工作，認(rèn)真抓好貫徹落實(shí)。

（二）聚焦科技成果轉(zhuǎn)化，不宜疊加多個(gè)政策目標(biāo)

政策目標(biāo)越復(fù)雜，政策的效果越不確定。并且，多個(gè)政策目標(biāo)之間可能存在內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制上的沖突。從當(dāng)前情況來看，建議將科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策目標(biāo)聚焦于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)發(fā)展。

建議創(chuàng)業(yè)政策的適用條件進(jìn)一步明確為支持“高校、科研院所的科研人員帶科技成果或發(fā)明離崗創(chuàng)業(yè)，領(lǐng)辦或創(chuàng)辦科技型企業(yè)”，允許“高校、科研院所的科研人員在認(rèn)真履行所聘崗位職責(zé)、完成本職工作的前提下，經(jīng)單位同意，利用本人或所在研發(fā)團(tuán)隊(duì)的科技成果在崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。

（三）限定專業(yè)技術(shù)人員，不宜擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)主體范圍

當(dāng)前階段，有必要將創(chuàng)業(yè)主體限定為專業(yè)技術(shù)人員，不宜將事業(yè)單位其他崗位人員納入政策適用范圍。對于擔(dān)任單位中層及以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員（含“雙肩挑”人員），須按規(guī)定辭去所聘（任）領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以專業(yè)技術(shù)人員身份離崗創(chuàng)業(yè)。

此外，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政策不適用人群，包括：①在涉及國家安全和涉密崗位工作的人員，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；②離崗對本單位工作產(chǎn)生影響的人員；③正在接受立案審查的人員、受黨紀(jì)政紀(jì)處分且處分期未滿的人員；④試用期（見習(xí)期）未滿的人員；⑤法律、法規(guī)、政策規(guī)定不得離崗的人員。

（四）鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，但要保障有度

與其他創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體不同，事業(yè)單位工作人員屬于公職人員，受特殊的人事制度約束。從制度內(nèi)容來看，國家在鼓勵(lì)事業(yè)單位工作人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)與收益匹配原則，既不能“大包大攬”，也不應(yīng)“撒手不管”，建議對事業(yè)單位創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員給予適度的托底性的保障。

主要包括以下三方面內(nèi)容：①離崗創(chuàng)業(yè)期限。一般為三年，不超過五年。原則上，同一專業(yè)技術(shù)人員只適用一次離崗創(chuàng)業(yè)政策。②養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接。由原單位保留養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，繼續(xù)參加原單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)，并按規(guī)定享受相應(yīng)待遇，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和職業(yè)年金繳費(fèi)基數(shù)、比例、資金承擔(dān)方式等與原單位在崗人員一致，應(yīng)單位繳納部分由原單位承擔(dān)，應(yīng)個(gè)人繳納部分由原單位代扣代繳。③離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)費(fèi)由所在企業(yè)承擔(dān)。

（五）完善合同管理，明確合同必備條款

國家指導(dǎo)意見應(yīng)該明確規(guī)定原單位必須與創(chuàng)業(yè)人員簽訂或變更聘用合同，并要明確規(guī)定合同中必須包含的格式條款和可協(xié)商內(nèi)容。

合同必須載明創(chuàng)業(yè)人員基本信息、創(chuàng)業(yè)人員崗位信息、創(chuàng)業(yè)意向以及發(fā)生爭議處理方式，同時(shí)相關(guān)主體就創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)期間和期滿后的權(quán)利和義務(wù)、社會保險(xiǎn)、科研成果歸屬、收益分配、獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬的方式、數(shù)額和時(shí)限等事項(xiàng)予以協(xié)商確定，以維護(hù)事業(yè)單位工作人員權(quán)益，減少有關(guān)爭議。

（六）分類確定各類創(chuàng)業(yè)人員的工資政策

根據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員的不同情況，應(yīng)當(dāng)分類確定適用的工資政策。

對于帶著科研項(xiàng)目和成果創(chuàng)業(yè)的，創(chuàng)業(yè)期間，原事業(yè)單位不發(fā)放基本工資、績效工資，不發(fā)放任何福利，其工資應(yīng)完全由服務(wù)企業(yè)發(fā)放。對于由單位安排創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的，基本工資和績效工資應(yīng)由原事業(yè)單位發(fā)放，企業(yè)應(yīng)發(fā)工資部分應(yīng)由所服務(wù)企業(yè)交至事業(yè)單位后一并發(fā)放給創(chuàng)業(yè)人員。

（七）加強(qiáng)政策實(shí)施和監(jiān)督評估

建立推進(jìn)政策實(shí)施的部門間工作機(jī)制；開展政策制定的預(yù)評估和后跟蹤；建立政策動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制，形成政策執(zhí)行的回路，不斷完善政策體系。