公務(wù)員平時考核的基礎(chǔ)理論與實踐應(yīng)用

□ 郝玉明

公務(wù)員績效考核素有“世界性難題”之稱，是“最復(fù)雜且最令人頭疼的行政事務(wù)”。從管理理論的發(fā)展演變來看，績效管理最初隨著工業(yè)生產(chǎn)與企業(yè)經(jīng)營管理變革而產(chǎn)生，在新公共管理運動的推動下，其科學(xué)管理思想和相關(guān)技術(shù)方法開始向公共部門轉(zhuǎn)移滲透，產(chǎn)生了公共部門績效管理以及對公務(wù)員個體的績效考核。作為公共部門人力資源管理的組成部分，隨著公共管理和人力資源管理理論與實踐的發(fā)展進步，公務(wù)員績效考核的相關(guān)理論與實踐均日趨成熟，對推進政府部門公共管理進步起到積極作用。但由于政府部門與企業(yè)組織存在的天然差別，科學(xué)管理的基本理論與方法如何更好地適應(yīng)和滿足公共管理需要，仍然面臨諸多難點問題。

如何解決這些問題成為公共管理和人力資源管理領(lǐng)域長期關(guān)注的研究交叉點。公務(wù)員績效考核，乃至于更為微觀的平時考核，同樣面臨諸多基本理論問題，從概念到理論，以及公務(wù)員平時考核的重點難點問題，均需進一步展開研究。

一、公務(wù)員平時考核的基本界定

（一）公務(wù)員平時考核的基本概念

人力資源管理理論對績效考核的界定主要有以下幾種：一是衡量效率與效果指標的達成程度；二是對組織中成員的貢獻進行排序；三是一種正式的員工考核制度——通過系統(tǒng)的方法、原理來評定和測量員工在職務(wù)上的工作行為和工作效果；四是人事管理系統(tǒng)的組成部分——由考核者對被考核者的日常職務(wù)行為進行觀察、記錄，并在事實的基礎(chǔ)上，按照一定的目的進行考評，達到培養(yǎng)、開發(fā)和利用組織成員能力的目的。

《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》對公務(wù)員平時考核做出了原則性規(guī)定，為開展公務(wù)員平時考核奠定了基本法律依據(jù)。關(guān)于平時考核，《公務(wù)員法》第三十四條規(guī)定了“公務(wù)員的考核分為平時考核和定期考核。定期考核以平時考核為基礎(chǔ)”?！豆珓?wù)員考核規(guī)定（試行）》在《公務(wù)員法》規(guī)定基礎(chǔ)上，對平時考核進一步做出了具體規(guī)定，規(guī)定了“平時考核重點考核公務(wù)員完成日常工作任務(wù)、階段工作目標情況及出勤情況，可以采取被考核人填寫工作總結(jié)、專向工作檢查、考勤等方式進行，由主管領(lǐng)導(dǎo)予以審核評價”。

根據(jù)上述基本法律法規(guī)，結(jié)合公共部門人力資源管理的一般理論范疇，公務(wù)員平時考核就是依據(jù)《公務(wù)員法》和相關(guān)考核規(guī)定，以公務(wù)員的日常工作表現(xiàn)和工作業(yè)績?yōu)橹攸c考核內(nèi)容，以改進政府公共管理服務(wù)效率、效能、效果（3E）和促進公務(wù)員個體學(xué)習(xí)成長為目標，對公務(wù)員的“德、能、勤、績、廉”等綜合表現(xiàn)進行日常性、全方位地考察、監(jiān)督、評價與認可的一項公共部門人力資源管理活動。

公務(wù)員平時考核與年度考核是相輔相成、各司其職、分工協(xié)作的關(guān)系。平時考核側(cè)重于對公務(wù)員的履職行為進行過程管理，重點監(jiān)控公務(wù)員的工作業(yè)績和態(tài)度表現(xiàn)，是以“業(yè)績”論英雄，平時考核一方面為年度考核奠定基礎(chǔ)，另一方面履行業(yè)績管理職能。而年度考核是對公務(wù)員在一年中的“德、能、勤、績、廉”進行全面綜合評價，是干部培養(yǎng)、考察的重要手段，并為晉升、轉(zhuǎn)崗、教育培訓(xùn)、工資晉級晉檔等干部管理職能提供依據(jù)。從平時考核與年度考核的操作實踐看，平時考核結(jié)果應(yīng)在年度考核中占有一定權(quán)重和比例，按照各自考核內(nèi)容有所側(cè)重，分別設(shè)定量化考核分值和權(quán)重，以平時考核內(nèi)容或項目的分值累加年度考核內(nèi)容或項目的分值，合并匯總得出年度考核最終結(jié)果。應(yīng)適度加大平時考核內(nèi)容所占權(quán)重，比例可在平時考核與年度考核總體分值的50%～70%區(qū)間，根據(jù)實際情況浮動選擇。

（二）公務(wù)員平時考核的內(nèi)容

人力資源管理理論一般將績效考核作為績效管理的一個環(huán)節(jié)和組成部分，是對員工的工作過程、工作結(jié)果、工作效率、工作能力及工作態(tài)度等全部與績效有關(guān)的態(tài)度、行為與結(jié)果進行管理和評價，通過績效考核評價對組織與成員的績效表現(xiàn)進行管理與溝通，進而實現(xiàn)不斷改進和提升組織與個體績效水平的管理目標。對員工的績效考核內(nèi)容上一般包括：①工作能力，即與完成工作有關(guān)的體能、知識與技能等；②工作業(yè)績，即完成職位工作任務(wù)所產(chǎn)生的工作成果，與職位職責(zé)密切相關(guān)，不同職位工作的業(yè)績標準不同；③工作態(tài)度，即完成工作過程中所具有的積極性、主動性、組織紀律性、團隊精神、服務(wù)意識、敬業(yè)精神等。

《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》都規(guī)定了“德、能、勤、績、廉”的基本考核內(nèi)容，并提出了重點考核工作實績基本要求?！豆珓?wù)員考核規(guī)定（試行）》具體規(guī)定了“平時考核重點考核公務(wù)員完成日常工作任務(wù)、階段工作目標情況及出勤情況”，并對“德、能、勤、績、廉”的考核內(nèi)容進行了具體規(guī)定。習(xí)近平總書記在2013年6月全國組織工作會議上提出了“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔當、清正廉潔”的“好干部”標準，并在2014年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中列為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的目標。最新提出的20字干部標準為公務(wù)員考核評價注入了新的時代性要求和內(nèi)容，是對“德、能、勤、績、廉”在內(nèi)容上的具體化，與“德、能、勤、績、廉”的干部考核內(nèi)容是相一致和統(tǒng)一的。

公務(wù)員平時考核在內(nèi)容上，在“好干部”標準和“德、能、勤、績、廉”的基本范疇內(nèi)，更側(cè)重于對“績”和“勤”的考核。對“績”的日?？己?，通過對公務(wù)員完成日常工作任務(wù)、改進工作績效，促使政府部門不斷提高公共管理與服務(wù)水平；對“勤”的考核，重點關(guān)注公務(wù)員的工作態(tài)度、努力程度及工作作風(fēng)等，既保證從思想上促進公務(wù)員履職盡責(zé)，在工作中獲得個人成長與發(fā)展，又充分實現(xiàn)對干部的日常管理、教育培養(yǎng)和監(jiān)督，并為未來的干部選拔和考察提供依據(jù)。

（三）公務(wù)員平時考核的方法

績效考核的一般方法多種多樣，既有定性考核方法，也有定量考核方法。具體來看，大致可以分為三種類型：一是基于員工比較的考核方法，主要包括交替排序法、配對比較法、強迫分布法等；二是基于業(yè)績評定的考核方法，主要包括自我報告法、360°考評法、業(yè)績評定表法、情景模擬考評法等；三是基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效考核方法，主要包括關(guān)鍵業(yè)績指標考核法（KPI）和平衡計分卡考核法（BSC）等。

對公務(wù)員平時考核的方法，相關(guān)法律法規(guī)并未進行嚴格的限制和規(guī)定。唯有《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》做出了“可以采取被考核人填寫工作總結(jié)、專項工作檢查、考勤等方式進行，由主管領(lǐng)導(dǎo)予以審核評價”的簡單規(guī)定，并采取了“可以”而不是“必須”的彈性表述。對此，應(yīng)可以理解為相關(guān)法律法規(guī)對開展公務(wù)員平時考核的方法并未強求統(tǒng)一，不同地區(qū)、不同部門和不同層級機關(guān)可以結(jié)合本機關(guān)具體情況，采取靈活多樣的、符合自身實際的平時考核方法。

因此，公務(wù)員平時考核在方法上，總體上根據(jù)職位工作實際情況和特點，以簡便、管用、實用、效率為原則，將定性考核評價和定量考核評價相結(jié)合，以量化考核為主、定性考核為輔，努力實現(xiàn)績效管理和平時考核擺脫“經(jīng)驗主義”傳統(tǒng)管理模式。

量化考核與定性考核是相輔相成、辯證統(tǒng)一的關(guān)系，公務(wù)員平時考核中應(yīng)妥善處理二者關(guān)系，選擇適合的考核方法。公務(wù)員提供公共服務(wù)的工作性質(zhì)和平時考核內(nèi)容的廣泛性，決定了全面量化考核評價的局限性，在核心績效指標和業(yè)績評價上充分借鑒和運用現(xiàn)代科學(xué)管理的量化工具和方法的同時，可在不同層級機關(guān)、不同行業(yè)系統(tǒng)、不同職位類別之間，保持平時考核方式方法的靈活性、獨特性和針對性，在保證實現(xiàn)平時考核基本目標前提下，不搞平時考核方法的標準化、統(tǒng)一化和絕對化。

360°考核方法在適用范圍上具有局限性。公務(wù)員平時考核是對工作績效進行的重點內(nèi)容考核，是上級對下級進行工作督促與監(jiān)督、落實和認可性質(zhì)的管理評價，由于工作信息的不對稱性，在公務(wù)員履職過程中很難開展360°的考核評價，而應(yīng)為知情者進行考核評價，比如在部門內(nèi)部以工作總結(jié)會形式開展工作講評、互評和直接領(lǐng)導(dǎo)對下屬的考核評價，而不是盲目擴大述職、投票和打分的范圍。但是，對于基層窗口服務(wù)部門的公務(wù)員的平時考核或年度考核，因其工作直接面對社會公眾或群眾，對其工作質(zhì)量、數(shù)量和效果的評價，社會公眾擁有知情權(quán)和評價權(quán)，則應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)、同事評價之外，考慮服務(wù)對象的評價，體現(xiàn)360°評價的優(yōu)勢；而對干部提拔使用性質(zhì)的考核評價，包括年度考核評價，需要滿足“群眾公認”的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔標準要求，也應(yīng)在一定范圍內(nèi)適度增加群眾評價環(huán)節(jié)，但參與考核評價的“群眾”范圍應(yīng)當適度合理，而不是盲目擴大化，這也是360°評價原理和方法的應(yīng)用與體現(xiàn)。

二、公務(wù)員平時考核的基本理論

開展公務(wù)員平時考核工作作為公務(wù)員管理的一項重要職能，既是《公務(wù)員法》等相關(guān)法律法規(guī)的強制性要求，也是各級政府機關(guān)為改進公共服務(wù)質(zhì)量、提高行政效率的自身實踐需求。公務(wù)員平時考核自2010年開始試點實施以來，已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面推行實施，并已取得初步成效。但不論從公務(wù)員管理實踐情況反饋，還是對公務(wù)員平時考核的體系建設(shè)，都反映出公務(wù)員平時考核制度與體系運行等方面仍然存在諸多問題亟待解決，對于開展平時考核仍然存在諸多重點難點問題，需要從理論上進一步加以研究解決。

(一)公務(wù)員平時考核的重要性

1.平時考核是抓管理的重要手段

平時考核是“顯微鏡”“透視鏡”，體現(xiàn)了現(xiàn)代管理學(xué)事前控制、過程控制的理念，通過對公務(wù)員日常工作情況的管理和監(jiān)督，可以約束公務(wù)員的行為，可以促進和保證公務(wù)員預(yù)防職務(wù)不當行為發(fā)生，提高工作質(zhì)量和效率，進而實現(xiàn)政府機關(guān)公共服務(wù)與管理目標，實現(xiàn)管理的常態(tài)化、精細化。

2.平時考核是抓導(dǎo)向的重要手段

平時考核是“指揮棒”“風(fēng)向標”，以什么樣的要求考核公務(wù)員，就會得到什么樣的工作效果。合理設(shè)置考核指標、及時兌現(xiàn)考核結(jié)果都是引導(dǎo)公務(wù)員提高工作水平的有效手段。

3.平時考核是抓落實的重要手段

黨和國家的各項事業(yè)要靠廣大公務(wù)員組織和帶領(lǐng)人民群眾去推動、去落實，平時考核把公務(wù)員的工作任務(wù)以考核內(nèi)容、指標等方式予以明確，有助于公務(wù)員對照考核要求落實工作。

4.平時考核是抓培養(yǎng)的重要手段

平時考核是“加油站”“助推器”，通過考核可以找出被考核者在知識、技能、綜合能力以及工作經(jīng)驗等方面存在的差距和不足，從而有針對性地進行能力開發(fā)和培訓(xùn)，使公務(wù)員的能力一年比一年有提高，工作一年比一年干得好。

（二）公務(wù)員平時考核的目標定位

績效考核是一把“雙刃劍”。通過目標任務(wù)分解、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程與分工、職位職責(zé)履行、績效評估、結(jié)果反饋等一系列管理流程，績效考核在促進工作、提高效率同時，也傳遞了組織對個人的期待和壓力；績效考核既是監(jiān)督，也是對個人工作的關(guān)注與認可。政府組織在謀求改進績效過程中，如何處理組織與個人的關(guān)系，績效考核結(jié)果與過程的關(guān)系，績效監(jiān)督控制與認可的關(guān)系，是組織戰(zhàn)略管理中的重要問題，需要對績效考核的基本目標進行戰(zhàn)略定位。

1.實現(xiàn)組織與個人的“雙贏”

在信息社會和知識經(jīng)濟時代，經(jīng)濟全球化與政治民主化的浪潮推動現(xiàn)代政府組織成為服務(wù)型組織，對社會公眾的需求回應(yīng)和服務(wù)成為政府職能的重要方面。與此相適應(yīng)，管理變革成為進行時，減少管理層級和組織扁平化成為一種趨勢，在政府組織中對人的管理，也已經(jīng)從傳統(tǒng)的人事管理強調(diào)對人的“控制”“監(jiān)督”向注重“尊重”“激勵”的人力資源管理轉(zhuǎn)變。組織的戰(zhàn)略目標經(jīng)過層層分解，從政府職能到部門職責(zé)，再到具體職位職責(zé)，與公務(wù)員個體工作緊密相連。每個公務(wù)員個體通過完成本職工作、履行崗位職責(zé)，完成部門和機關(guān)總體戰(zhàn)略目標。在戰(zhàn)略人力資源管理目標導(dǎo)向下，強調(diào)人與組織的契合，發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，注重“人職匹配”“人崗相適”，而不是傳統(tǒng)科層制管理將人視為組織的一個組成部分，被動地、僵化式工作。績效考核作為組織實現(xiàn)檢閱組織戰(zhàn)略目標與任務(wù)實現(xiàn)的有力抓手，在完成績效考核與管理任務(wù)同時，還承載了傳遞組織戰(zhàn)略文化的重任，績效考核不能淪為對公務(wù)員個體進行“控制”和“監(jiān)督”的單向管理工具，而應(yīng)成為促進政府組織與公務(wù)員個體緊密聯(lián)系、雙向溝通并實現(xiàn)“雙贏”的有效“媒介”。

具體來說，公務(wù)員平時考核既要實現(xiàn)對政府績效管理的有效保障，在促進工作任務(wù)完成同時，還要成為促進公務(wù)員個人改進工作效率、提高業(yè)務(wù)素質(zhì)的有效方式，使公務(wù)員在平時工作中獲得個人成長和能力提升，建立基于平時考核的職業(yè)發(fā)展與成長機制。在平時考核中發(fā)現(xiàn)工作問題并解決問題，使平時考核成為組織戰(zhàn)略、績效管理和個人工作、職業(yè)素養(yǎng)提升密切聯(lián)系的“紐帶”，堅決防止和避免平時考核“職能”目標異化，進而產(chǎn)生平時考核脫離公務(wù)員個體工作實際的“兩張皮”現(xiàn)象。

2.堅持全面績效管理導(dǎo)向

績效考核是組織對個人的一種管理行為，這種管理行為是系統(tǒng)性管理與反饋過程，包括組織與個人的目標任務(wù)分解、設(shè)定績效標準、選取適合的考核評價方法、被考核者自我評價、考核者評價、考核結(jié)果復(fù)核、績效考核結(jié)果反饋與溝通等一系列管理環(huán)節(jié)，而不是單一、孤立的年終考核評價，更不是簡單的民主投票、民意測驗打分所能完成的。而從更為廣泛的績效管理來看，還要涉及績效考核的前置和后續(xù)管理環(huán)節(jié)，如政府職能確定、機構(gòu)人員編制設(shè)置以及具體部門和職位崗位職責(zé)以及職位勝任能力標準確定等，是開展績效考核所依賴的基礎(chǔ)和前提，而績效考核的結(jié)果應(yīng)用則體現(xiàn)了績效考核的價值與意義，績效考核的結(jié)果要為后續(xù)職位晉升、工資調(diào)整、獎勵懲罰、培訓(xùn)開發(fā)以及輪崗交流等多個公務(wù)員管理功能提供依據(jù)。這些都說明了公務(wù)員績效考核不僅僅是考核評價，而是系統(tǒng)性公務(wù)員績效管理活動，尤其是對平時考核，更加強調(diào)對公務(wù)員平時工作業(yè)績的督導(dǎo)和持續(xù)性績效改進，其重要性更加體現(xiàn)于績效管理與改進的系統(tǒng)性管理過程。

開展公務(wù)員平時考核工作，應(yīng)遵循全面績效管理的基本方向，將績效考核與績效管理緊密聯(lián)系，將年度考核與日常工作表現(xiàn)和平時工作成績、平時考核結(jié)果緊密聯(lián)系，將績效考核向包括前置和后續(xù)管理環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性全面績效管理延伸。扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)干部考核方式，從注重年終對公務(wù)員進行考核評價并給出“是否優(yōu)秀稱職”的傳統(tǒng)考核模式中轉(zhuǎn)變；充分樹立現(xiàn)代科學(xué)管理理念，從基于“人”的評價轉(zhuǎn)向基于“職位”和“事”的客觀性評價轉(zhuǎn)變，在重視公務(wù)員年度考核結(jié)果同時，要充分體現(xiàn)平時考核的過程，使績效考核結(jié)果更為客觀，年度考核有平時工作績效依據(jù)。

3.強調(diào)被考核者的積極參與和績效認可

管理就其本質(zhì)而言，就是“組織”“計劃”“協(xié)調(diào)”“控制”，人事管理也就代表了對人的“控制”。然而現(xiàn)代社會，人的價值和主權(quán)獲得認可和尊重，人力資源管理賦予管理新的含義，從人適應(yīng)工作轉(zhuǎn)向工作適應(yīng)人，人力資源管理也轉(zhuǎn)向人力資源開發(fā)，著眼于人的能力開發(fā)和培養(yǎng)而進行各項人力資源管理活動?，F(xiàn)代管理理論是以人性假設(shè)為前提的，即人性有善有惡，既有積極努力工作的一面，也有好逸惡勞、逃避責(zé)任的一面，既有無私奉獻也有趨利避害、合法利己乃至于損人利己等多種情況，因此需要建立一種規(guī)則或制度，對人的行為進行統(tǒng)一的約束和引導(dǎo)。

實行績效管理和平時考核，作為一種管理手段，隱含了對人性需要監(jiān)督和激勵的假設(shè)。計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)干部管理，更多地依靠政治覺悟和道德自律，干部考核在管理中更多的是一種輔助手段，沒有平時考核的干部管理依然有效，并在特定歷史時期發(fā)揮了重要作用，但不能滿足社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要；建立公務(wù)員制度并實施公務(wù)員管理以來，開始向依法管理、科學(xué)管理轉(zhuǎn)變，績效管理、績效考核隨即產(chǎn)生。依靠強大的制度與法律的外部監(jiān)督約束，反而帶來了公務(wù)員對現(xiàn)行的績效考核的抱怨和抵觸，疲于應(yīng)付，消極懈怠現(xiàn)象一定程度存在，根源在于對考核管理缺乏內(nèi)心的接納與認可。由上至下制定與推行的公務(wù)員考核制度，缺乏被考核者的參與，在實施中不可避免地會一定程度地遭受阻力。強調(diào)公務(wù)員積極參與平時考核，就是要讓公務(wù)員感受到平時考核的意義和價值所在，認可和接受平時考核，讓平時考核成為有助于其實際工作的工具，而不是額外的工作和負擔，并積極主動參與，只有這樣才能切實發(fā)揮平時考核的管理功能。

另外，在現(xiàn)代管理理念導(dǎo)向下的人力資源管理，激勵員工獻身精神越發(fā)顯得重要。管理控制已經(jīng)成為過去時，建立有利于激發(fā)、調(diào)動員工積極性、主動性的管理體系成為管理者的重要任務(wù)?？冃Ч芾硪呀?jīng)突破傳統(tǒng)的組織對個體和雇主對雇員進行監(jiān)督控制的含義，被賦予了從激勵意義上的績效認可的內(nèi)容，美國薪酬協(xié)會已將績效與認可統(tǒng)一起來，將對績效的認可和對員工的認可統(tǒng)一作為報酬激勵的重要組成部分。因此，開展公務(wù)員平時考核工作，首先要在基本的目標定位上，充分認識到績效認可的價值所在，并在考核理念、制度設(shè)計和體系運行中充分體現(xiàn)對公務(wù)員的認可，鼓勵其積極參與平時考核，使其感受到工作意義的同時，理解平時考核的認可屬性，發(fā)揮平時考核的激勵作用，而不是使公務(wù)員個體成為工作中被監(jiān)督的對象，平時考核淪為制約公務(wù)員的“枷鎖”。

（三）公務(wù)員平時考核的理論依據(jù)

公務(wù)員平時考核既是政府績效管理和公務(wù)員管理的重要手段，涉及個體績效與組織績效兩個層面的考核評價。從理論上看，側(cè)重對個體行為和動機進行研究的組織行為學(xué)理論、側(cè)重于從組織內(nèi)部微觀管理的人力資源管理理論、側(cè)重于成本收益分析的經(jīng)濟學(xué)理論，都可以成為開展公務(wù)員平時考核的重要理論依據(jù)。公務(wù)員平時考核的具體管理實踐與這些理論具有天然的、不可割裂的聯(lián)系。來自理論的平時考核實踐，既是對理論的應(yīng)用與檢驗，又需要接受理論的指導(dǎo)，獲得持續(xù)管理改進；也只有將平時考核實踐回歸初始理論，遵循理論與實踐相結(jié)合的一般規(guī)律，才能促進考核理論與實踐共同向前發(fā)展。

1.組織行為學(xué)理論為公務(wù)員平時考核提供個體行為激勵

組織行為學(xué)理論中與績效管理和考核密切相關(guān)的理論主要有公平理論、期望理論、目標管理理論等，這些理論主要關(guān)注個體的行為、動機及激勵等。

公平理論認為個體通過對投入與回報的縱向與橫向比較，獲得不同程度的公平感知判斷，進一步做出在工作中增加或減少投入以獲得公平的決策。當個體認為不公平時，便會采取減少在工作中的投入以獲取公平。將公平理論應(yīng)用于公務(wù)員平時考核實踐，就要不斷優(yōu)化平時考核程序，公平公正對公務(wù)員進行考核，得出客觀的考核結(jié)果，在程序和結(jié)果上盡量做到公平，實現(xiàn)對公務(wù)員的管理激勵，進而促進公務(wù)員努力工作。

期望理論認為個體激勵程度取決于兩個方面——效價和預(yù)期，即實現(xiàn)目標對個體的價值或吸引力以及實現(xiàn)目標的難易程度，前者是個體對完成這種目標能夠給自己帶來多大程度的滿足的判斷，后者是個體對通過努力能否實現(xiàn)目標的判斷。這一理論應(yīng)用于公務(wù)員平時考核，就要制定和明確公務(wù)員職位職責(zé)和績效標準，使其明確工作努力的目標，增強公務(wù)員履職的責(zé)任感和使命感，提高完成工作任務(wù)的“效價”判斷，并通過工作流程優(yōu)化，促使公務(wù)員提高對完成工作目標的可控程度。

目標管理理論認為組織與個體共同參與目標制定，并對組織戰(zhàn)略目標進行分解，實行工作授權(quán)，由個體具體承擔完成一系列子目標，進而實現(xiàn)組織總體戰(zhàn)略目標。將這一理論應(yīng)用于公務(wù)員平時考核，就要制定平時考核的總體和具體目標，再進行目標分解，對公務(wù)員個體授權(quán)，增強其對目標的理解和接納程度，并在實際工作中參與目標制定與目標履行，實現(xiàn)在目標指引下的參與式管理，完成組織戰(zhàn)略目標和工作任務(wù)。

2.人力資源管理理論為公務(wù)員平時考核提供全面績效管理流程

確切地說，人力資源管理是一項組織對人的管理、激勵與開發(fā)的活動，是在傳統(tǒng)人事管理轉(zhuǎn)化升級中出現(xiàn)的一種管理變革，是對人的管理理念與技術(shù)方法的革新。人力資源管理的理論是多元的、復(fù)雜的，但遵循人力資源管理理論的各項管理職能是明確的、可操作的?？冃Ч芾碜鳛槿肆Y源管理的一個功能模塊，公務(wù)員平時考核與這些理論，或者說理念與方法是密不可分的。人力資源管理從工作分析與任職資格設(shè)置開始，進而展開招募、培訓(xùn)、績效考核、薪酬福利、辭職辭退等一系列管理活動，平時考核作為績效管理的一個環(huán)節(jié)，融于其中并應(yīng)按照管理流程展開工作。公務(wù)員平時考核應(yīng)在職位分析與職位評價基礎(chǔ)上，展開對日常工作及表現(xiàn)的績效管理與評價，并將考核結(jié)果與后續(xù)培訓(xùn)、輪崗交流、薪酬、獎勵、晉升等環(huán)節(jié)聯(lián)系，使公務(wù)員平時考核與績效管理、日常工作融為一體，避免平時考核出現(xiàn)在考核目標偏離下的工作與考核“兩張皮”現(xiàn)象存在。

3.經(jīng)濟學(xué)分析理論為公務(wù)員平時考核組織管理提供決策模型

經(jīng)濟學(xué)認為人們基于成本收益偏好做出行為選擇及決策，作為理性的“經(jīng)濟人”對成本反應(yīng)消極，而對收益反應(yīng)積極，趨利避害是理性的“經(jīng)濟人”的基本行為規(guī)則。經(jīng)濟學(xué)分析方法，不僅適用于個人，也適用于企業(yè)和政府組織。不論公共組織還是企業(yè)營利組織，在組織管理決策中都要面對“成本—收益”的核算，降低管理成本、提高管理效益是組織共同的目標追求，所不同的是政府組織承擔的是公共財政預(yù)算支出成本，獲取的是公共服務(wù)效益。公務(wù)員履職行政的過程，也是作為代理人為社會公眾委托人提供公共服務(wù)的過程，在此過程中，需要在既定的公共管理成本支出約束下，謀求實現(xiàn)更為高效的公共服務(wù)。

而對人的行為進行監(jiān)控是要付出成本的，監(jiān)控的措施越多，花費的監(jiān)督成本越多。對公務(wù)員進行考核監(jiān)督需要承擔相應(yīng)的管理成本，平時考核同樣面臨管理成本約束，并不是考核手段措施越復(fù)雜、越精細，實現(xiàn)的管理效益就最大化。在成本收益預(yù)算約束下，公務(wù)員平時考核要力求實現(xiàn)經(jīng)濟效率，謀求平時考核流程的簡便、優(yōu)化，并需在滿足管理目標前提下遵循適度原則。

4.公務(wù)員平時考核理論總結(jié)

基于科學(xué)管理理念和企業(yè)營利組織的績效管理理念及方法，在新公共管理運動的推動下，被引入政府組織，并在現(xiàn)代政府再造和服務(wù)型政府創(chuàng)建發(fā)展進程中，以增強政府組織對社會公眾的服務(wù)需求回應(yīng)為導(dǎo)向的政府績效評估日益受到重視，對公務(wù)員的平時考核變得越發(fā)重要和必要。組織行為理論、人力資源管理理論和經(jīng)濟學(xué)理論為公務(wù)員平時考核提供了制度設(shè)計依據(jù)和理論解釋。

對公務(wù)員的平時考核，作為一種管理活動，離不開組織行為理論對人的動機與行為的基本研究假設(shè)，追求公平感、設(shè)定目標并努力實現(xiàn)預(yù)期目標同樣是公務(wù)員的基本行為動機，而依此對公務(wù)員所進行的制度管理，并不能完全替代來自思想認識層面的政治思想素質(zhì)和職業(yè)道德自律，實現(xiàn)二者的有效對接既是公務(wù)員管理的重要任務(wù)，也是平時考核體系設(shè)計和評價標準選擇時需要充分考慮的因素。

而從管理層面看，大一統(tǒng)的管理模式對平時考核影響很大，公共管理精細化程度不夠，忽視對具體管理技術(shù)和工具開發(fā)，平時考核在基本制度層面注重宏觀頂層設(shè)計，在執(zhí)行層面對具體管理操作關(guān)注不夠。如何實現(xiàn)平時考核的公平，還要對平時考核理論與實踐進行研究探索，在遵循基本考核制度體系前提下，采取適合本地區(qū)、本部門的平時考核方式方法和模式。另外，幾千年儒家傳統(tǒng)文化，重視集體，忽視個體；注重關(guān)系，忽視結(jié)果等，都對基于重視個體和自我價值認同的西方文化和科學(xué)管理背景的績效文化兼容不夠，對績效管理文化予以充分關(guān)注，也是公務(wù)員平時考核工作需要重點解決的問題。

從理論上說，管理成本與管理績效是同方向變動的因果關(guān)系，只有投入和付出更多的管理成本，才能帶來更多的管理績效。采取更多的管理手段與措施，實現(xiàn)管理的目標就會更有保證。然而，正是由于管理是有成本的，也就意味著管理活動需要受到預(yù)算約束，需要在既定的成本控制前提下開展管理工作。公務(wù)員平時考核顯然不可避免地要面臨管理成本與管理效益的權(quán)衡，實施平時考核，必然伴隨相應(yīng)的管理成本，越是煩瑣復(fù)雜的平時考核程序和方法，管理成本就越高，探索研究一個適合本地區(qū)、本機關(guān)的簡便易行、切實有效的平時考核模式，既是壓縮公共管理成本預(yù)算約束的要求，也是提高公務(wù)員管理效率的體現(xiàn)。

三、公務(wù)員平時考核的重點與難點

公務(wù)員平時考核難，難點在于兩個方面：考核指標設(shè)計科學(xué)性和公務(wù)員個體的參與度。從宏觀層面看，政府部門提供公共管理與服務(wù)，不以贏利為最終目標，依法行政、公平行政的價值理念直接影響公務(wù)員具體行為，其績效評估標準難于量化，相應(yīng)的考核指標體系設(shè)計科學(xué)性難以實現(xiàn)；從公務(wù)員作為被考核者的參與度看，公務(wù)員個體參與平時考核的積極性和主動性不高，對平時考核工作要么是不愿做，要么是不會做，這成為深入開展平時考核工作的障礙?！安辉缸觥笔且庠富驊B(tài)度問題，“不會做”是能力或方法問題。究其原因在于：一是對公務(wù)員平時考核與績效管理、日常工作的關(guān)系認識不夠，將平時考核視為工作以外的“負擔”；二是平時考核體系沒有建立，平時考核的規(guī)章制度可操作性不強，公務(wù)員不知道該如何照章辦事，導(dǎo)致參與平時考核工作的無所適從。具體來看，公務(wù)員平時考核的重點和難點主要在以下幾個方面：

（一）對公務(wù)員平時考核的認識

公務(wù)員績效考核是一個系統(tǒng)工程，而不是單一的考核環(huán)節(jié)。它涉及績效管理的整個流程，包括績效標準確定、績效評價實施、考核結(jié)果應(yīng)用等績效管理本身內(nèi)容，又涉及與績效管理密切相關(guān)的組織戰(zhàn)略、組織架構(gòu)、部門職能劃分、總體編制與職位設(shè)置、職位分析與職責(zé)梳理乃至于組織文化、行政預(yù)算控制等。

增強對平時考核的認識，需要對績效管理的文化認同。從本質(zhì)上看，績效管理來自西方發(fā)達國家的工業(yè)文明，是建立在科學(xué)精神基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代管理方法，是與職位分類、工作分析和注重量化管理緊密相連的，是基于“職位”“工作”和以“事”為中心的管理，是以“業(yè)績”論英雄，而不是以“人品”“關(guān)系”論英雄。而我國長期以來所倡導(dǎo)和奉行的“和為貴”“以德為先”“中庸之道”等儒家文化，是以“人”為中心的管理，這種管理思想根深蒂固，在這種“關(guān)系”文化導(dǎo)向下，倡導(dǎo)和施行績效管理，存在文化的沖突和融合。在面對來自西方的現(xiàn)代管理理念和政治思想的沖擊時，要實現(xiàn)東西方文化的融合與兼容，在實現(xiàn)“師夷長技”同時，實現(xiàn)工具理性與價值理性的和諧統(tǒng)一，促進西方現(xiàn)代管理理念和工具方法在本土的普遍適用?？冃Ч芾硇枰诤稀爸匾暭w”與“尊重個性”的二元文化，落在績效考核工作上，就是要將組織績效管理與個人績效管理有機結(jié)合，在相應(yīng)考核標準和指標設(shè)定上，充分考慮個體指標和組織指標，并進行相應(yīng)的權(quán)重設(shè)計與分解，使組織績效與個人績效緊密聯(lián)系，個人績效服從于組織績效，構(gòu)建組織績效與個人績效的相輔相成、辯證統(tǒng)一的平時考核體系。

平時考核作為組織績效管理和個人績效與能力提升的“統(tǒng)一體”，從平時考核的組織管理到被考核者的參與實施，都應(yīng)充分認識組織與個體共同成長的重要性和必要性。在平時考核體系設(shè)計和工作實施中，力求實現(xiàn)組織績效目標與個體績效目標的有效結(jié)合，而不能出現(xiàn)考核目標與職能的“偏離”和異化，既要堅決防止平時考核成為領(lǐng)導(dǎo)和組織對公務(wù)員進行“控制”和“監(jiān)督”的單一手段，也要盡量避免平時考核脫離公務(wù)員工作實際，“另搞一套”。平時考核不應(yīng)成為公務(wù)員的工作負擔，不能成為公務(wù)員管理部門和各級領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和懲戒等負向激勵手段，而應(yīng)成為獎勵和認可等正向激勵的管理方式?？冃Э己艘尡豢己苏吒惺艿娇己说囊饬x和價值所在，認可和接受平時考核，也要讓平時考核有助于其改進工作而不是額外負擔才行。

（二）公務(wù)員平時考核的方式方法

公務(wù)員績效考核難，很大程度上難在開發(fā)和設(shè)計一套科學(xué)合理的考核體系，即采用什么方式方法有效實現(xiàn)考核目標，并且確?？陀^公正、簡便可行。即在“價值理性”確定前提下，如何實現(xiàn)“工具理性”。開展平時考核勢在必行，面對復(fù)雜多變的管理情境，選擇適合的方式方法尤為重要。在通用性方法選擇上，不同層級機關(guān)、不同行業(yè)部門和不同類別職位存在較大差異性，在具體方法上應(yīng)體現(xiàn)靈活性和可操作性。

在平時考核的基本工作方式方法上，也應(yīng)力戒形式主義和千篇一律，不同行業(yè)、部門和職位的公務(wù)員履職行政工作內(nèi)容是豐富多樣的，對公務(wù)員的管理是活生生的。相應(yīng)的績效管理和平時考核工作也不能僵化和一刀切，領(lǐng)導(dǎo)與下屬在績效管理和平時考核工作中的職責(zé)分工要明確，公務(wù)員個體是在遵循基本工作規(guī)律和管理制度前提下的工作臺賬式或工作日志式的自主性管理，領(lǐng)導(dǎo)則定位于績效溝通、成果認可和工作改進層面，組織人事部門則定位于管理系統(tǒng)和工具開發(fā)，提供管理技術(shù)支持與產(chǎn)品服務(wù)，以及對此項工作的組織引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

在建立公務(wù)員平時考核的方法體系時，要重點關(guān)注并妥善處理以下重點問題：

一是對個體績效的評估，需要區(qū)分績效結(jié)果的影響因素，客觀看待個體努力程度與績效結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性，排除因組織、環(huán)境等外部的、非個人努力因素對績效所帶來的影響。對績優(yōu)者和績差者的考核評價標準要科學(xué)、客觀、公正，在“以結(jié)果論英雄”同時，對產(chǎn)生績效結(jié)果的過程給予關(guān)注。

二是要設(shè)計科學(xué)的考核評價指標體系，設(shè)定標準、權(quán)重和分值。對政府部門進行績效考核，不可避免地需要面對科學(xué)設(shè)計量化指標的挑戰(zhàn)，而對于不可量化的定性考核指標，則要統(tǒng)一標準。對于績效管理中的這些普遍性難點問題，需要在方法論層面重點研究解決，具體情況具體分析。

三是充分搭建平時考核電子信息化平臺，借助政府辦公系統(tǒng)。公務(wù)員平時考核不能孤立存在，而應(yīng)與政府績效管理系統(tǒng)有效銜接，與電子政務(wù)和辦公信息系統(tǒng)相結(jié)合，并逐步進行干部人事管理系統(tǒng)開發(fā)和平時考核管理子系統(tǒng)構(gòu)建，提高公務(wù)員平時考核工作信息化、電子化程度，建立平時考核信息化檔案，實現(xiàn)公務(wù)員日常辦公與考核評價一體化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化。

（三）公務(wù)員平時考核結(jié)果的應(yīng)用

績效管理為改進組織與個人績效服務(wù)，對績效結(jié)果進行考核評價并在管理中有效應(yīng)用，是績效管理發(fā)揮管理效能的重要方面，也是績效管理工具生命力所在。公務(wù)員平時考核要成為改進政府績效和個人績效的有效工具，就要充分發(fā)揮考核結(jié)果在管理實踐中的作用。

一般而言，平時考核重在績效改進，并應(yīng)成為年度考核的基礎(chǔ)和依據(jù)，而年度考核結(jié)果則應(yīng)為公務(wù)員晉升、獎勵、培訓(xùn)和薪酬增長的依據(jù)。過于注重對年度考核名次的打分排序，止步于評出“優(yōu)秀”或“稱職”等次，對考核結(jié)果的應(yīng)用不夠，通過考核提高績效水平、持續(xù)改進績效的目標實現(xiàn)不夠，是年度績效考核中存在的普遍現(xiàn)象，也是績效管理中面臨的難點問題。

如何實現(xiàn)績效考核結(jié)果的有效應(yīng)用，是理論與實踐層面需要共同面對的研究領(lǐng)域。提高績效考核結(jié)果在實踐中的應(yīng)用價值，一方面是要進一步增強年度考核結(jié)果與各項管理職能之間的聯(lián)系；另一方面，就是通過強化平時考核，實現(xiàn)持續(xù)績效改進的管理目標，并為年度考核奠定扎實的平時工作業(yè)績基礎(chǔ)，真正體現(xiàn)績效管理與績效考核的管理價值。

在績效考核的結(jié)果應(yīng)用方面，英國的實踐做法值得借鑒。英國在公務(wù)員績效評估方面十分重視績效考核結(jié)果的應(yīng)用，使績效考核與個人發(fā)展和利益密切聯(lián)系。這是促使績效考核實施者與被考核者重視并積極參與績效考核的原因所在。英國不同部門在績效考核體系建立和績效考核結(jié)果應(yīng)用方面都保持了適度靈活性。比如，英國貿(mào)工部對考核1檔加薪6%，2檔加薪4%，3—5檔加薪2%，6—7檔不加薪并可能被辭退或解雇；而桑德蘭市政府在年度考核中，A檔當年獲得晉升，工資增長6%；B檔在第二年內(nèi)晉升，工資增長4%；C檔或D檔職位不晉升，工資增長2%；E檔職位不晉升，工資不增長。

績效考核結(jié)果可應(yīng)用于公務(wù)員管理的多個環(huán)節(jié)，在諸多應(yīng)用中，根據(jù)考核結(jié)果確定績效獎勵或績效加薪，是結(jié)果應(yīng)用中的重要方面，這是將考核與薪酬激勵相結(jié)合，能夠更好地發(fā)揮考核激勵與認可回報。英國公務(wù)員績效考核體系就充分體現(xiàn)了績效與加薪的聯(lián)動?？冃И剟畈徽摬扇『畏N方式，都應(yīng)在既定的財政預(yù)算范圍內(nèi)，體現(xiàn)基于績效的獎勵或工資。而平時考核則重在績效改進和及時的認可，與年度考核結(jié)果關(guān)聯(lián)，并在干部培養(yǎng)選拔機制中建立平時考核檔案，為干部考察提供依據(jù)。

（四）公務(wù)員平時考核的分權(quán)管理及與年度考核的銜接

長期以來形成的干部管理、公務(wù)員管理“大一統(tǒng)管理”模式，形成了從中央、國家層面制定基本制度和政策，從宏觀上對公務(wù)員績效考核進行頂層設(shè)計。這是我國現(xiàn)行的行政體制所要求和決定的，也體現(xiàn)了這種制度和管理體制的特點和優(yōu)勢。然而，檢視現(xiàn)行制度和體制，改進行政效率，需要善于發(fā)現(xiàn)問題，勇于面對問題，充分認識和解決大一統(tǒng)管理模式所存在的不足，從制度設(shè)計的細節(jié)上、管理環(huán)節(jié)的銜接上進一步完善和改進。就建立公務(wù)員平時考核體系而言，建立有效銜接的管理關(guān)系包括兩個方面：一是中央和地方不同層級機關(guān)在平時考核體系中的權(quán)責(zé)關(guān)系，二是公務(wù)員平時考核與年度考核的關(guān)系。

首先，在考核體系建立上，應(yīng)合理確定中央主管部門和地方政府之間、公務(wù)員主管部門與職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。美國在建立公務(wù)員績效評估體系時，十分注重人事管理總署與各職能部門之間的職責(zé)分工。美國人事管理總署主要負責(zé)聯(lián)邦人事政策，為聯(lián)邦政府的人事管理業(yè)務(wù)提供咨詢和指導(dǎo)，將公務(wù)員績效評估權(quán)力下放給各職能部門，允許各職能部門設(shè)計滿足自身需要、適應(yīng)本部門文化的績效評估體系。而根據(jù)《美國聯(lián)邦法規(guī)》規(guī)定，各職能部門在公務(wù)員績效評估中的職責(zé)為：自行設(shè)計公務(wù)員績效評估體系；調(diào)整績效評估體系；就績效評估體系與主管機構(gòu)、本部門公務(wù)員進行溝通；評估本部門績效評估體系的運轉(zhuǎn)狀況；轉(zhuǎn)移公務(wù)員績效評估記錄；呈報公務(wù)員績效評估結(jié)果等。由此可見，從橫向上看，績效管理、平時考核制度的總體設(shè)計和宏觀管理應(yīng)由公務(wù)員主管部門承擔，而具體實施績效管理與評估、平時考核制度的實施等則由具體的職能部門承擔；從縱向上看，中央公務(wù)員主管機關(guān)制定宏觀政策，省級以下地方政府機關(guān)具體承擔制度執(zhí)行與貫徹落實，包括平時考核體系細節(jié)設(shè)計、考核標準、方式方法、考核周期、考核對象范圍等具體制度設(shè)計實施，以及考核結(jié)果應(yīng)用等。

其次，將平時考核與年度考核有效銜接，是平時考核結(jié)果應(yīng)用的途徑，也是平時考核體系建立的保障。公務(wù)員平時考核重在日常管理和績效改進，對考核問題及時發(fā)現(xiàn)、對工作結(jié)果的及時肯定，有利于政府機關(guān)績效體系目標實現(xiàn)；但對公務(wù)員個體而言，需要體現(xiàn)考核的管理有效性和成果反饋，就需要與年度考核進行有效銜接，建立“平時考核→年度考核→考核結(jié)果”的考核評估模式，最終實現(xiàn)“績效考核促進工作，工作業(yè)績有所回報”的良性考核評價機制。

實現(xiàn)平時考核與年度考核的有效銜接，需要從考核對象、考核周期、考核內(nèi)容、考核標準及指標權(quán)重設(shè)置等具體的考核管理環(huán)節(jié)進行合理規(guī)劃和設(shè)計?！豆珓?wù)員法》規(guī)定了公務(wù)員定期考核（即年度考核）以平時考核為基礎(chǔ)，這就要求平時考核要做到為年度考核提供信息和依據(jù)。關(guān)于考核周期，定期考核規(guī)定了采取年度考核的方式，在每年年末或翌年年初進行。而對平時考核具體實施周期并未進行規(guī)定。這就給開展平時考核工作的周期預(yù)留了工作彈性。具體考核實施機關(guān)可以實行季度考核或月度考核，并做好記錄和評價分等，并將考核結(jié)果合并融入年度考核中，將平時考核結(jié)果按一定比例或權(quán)重計入年度考核結(jié)果中。關(guān)于考核對象，平時考核與年度考核在對象范圍上應(yīng)當一致?！豆珓?wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》都將考核適用范圍明確界定為“非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員”，而對于領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員則按照相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理權(quán)限，由相應(yīng)層級黨委和組織部門等主管機關(guān)按有關(guān)規(guī)定辦理。此外，從考核內(nèi)容、考核標準及指標權(quán)重設(shè)置等方面，要在年度考核內(nèi)容標準基本框架下，對崗位職責(zé)進行細化分解，確定職責(zé)標準及權(quán)重，并在平時考核程序中充分體現(xiàn)，確定平時考核在年度考核中所占比重，依據(jù)合理的權(quán)重將平時考核結(jié)果融入年度考核總體評價中，使平時考核與年度考核相輔相成、相互促進。