社保經(jīng)辦機構(gòu)管理職業(yè)年金面臨的挑戰(zhàn)與化解思路

■文／周遠航

自2014年10月1日起實施機關(guān)事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度以來，全國職業(yè)年金參保人數(shù)已超過3650萬人，每年實賬繳費金額逾1500億元，3年約積累4500億元。截至2018年上半年，多個省份社保經(jīng)辦機構(gòu)已設(shè)置職業(yè)年金管理部門和崗位，初步形成職業(yè)年金經(jīng)辦管理規(guī)范，開發(fā)了信息系統(tǒng)，啟動了歸集賬戶托管銀行招標(biāo)工作，初步確定了多計劃統(tǒng)一收益率的基金管理模式。新疆維吾爾自治區(qū)、山東省、中央國家機關(guān)養(yǎng)老保險管理中心已選出了受托管理機構(gòu)。

各級社保經(jīng)辦機構(gòu)圍繞開展職業(yè)年金經(jīng)辦管理工作進行了全面探索，總體上表現(xiàn)出三個特點，一是高度重視，聯(lián)合相關(guān)部門制定辦法，制度先行。二是資源投入，在人員配備和系統(tǒng)建設(shè)方面積極準(zhǔn)備。三是充分調(diào)研，全面掌握情況，制定有針對性的工作。各級社保經(jīng)辦機構(gòu)，尤其是中央及省級社保經(jīng)辦機構(gòu)（以下簡稱“代理人”），在這項國家養(yǎng)老保險制度重大改革進程中擔(dān)任重要角色，將面臨諸多挑戰(zhàn)，應(yīng)著眼業(yè)務(wù)特點和角色定位，在實踐中尋求化解思路。

面臨的挑戰(zhàn)

社保經(jīng)辦機構(gòu)直接參與以信托模式管理的職業(yè)年金市場化運營工作是我國養(yǎng)老保險制度改革過程中的創(chuàng)新舉措，對于社保經(jīng)辦機構(gòu)而言，時間緊、任務(wù)重、模式新、專業(yè)性強，在管理上沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，具體實施面臨眾多挑戰(zhàn)。

承接國家養(yǎng)老保險制度重大改革任務(wù)，集中且敏感。職業(yè)年金制度是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的重要組成部分。社保經(jīng)辦機構(gòu)承接職業(yè)年金經(jīng)辦工作，需要綜合考慮基本養(yǎng)老保險制度與職業(yè)年金制度的有效銜接，全國同步統(tǒng)一推進，時間安排相對集中。與此同時，基金投資績效事關(guān)3000多萬機關(guān)事業(yè)單位工作人員未來退休待遇水平和財政負擔(dān)規(guī)模，是影響改革能否最終成功的重要因素。

接受從管理方式到管理觀念改變的挑戰(zhàn)，急迫且困難。社保經(jīng)辦機構(gòu)在基本養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)積累的經(jīng)驗對職業(yè)年金的管理并不能提供太多的借鑒，甚至由于傳統(tǒng)經(jīng)驗下的思維慣性，對準(zhǔn)確理解職業(yè)年金信托架構(gòu)、明確委托代理機制下的職責(zé)定位以及高效開展職業(yè)年金運營工作帶來一定的困難。例如更習(xí)慣金額利率而不習(xí)慣單位凈值，更習(xí)慣財務(wù)直接收支而不習(xí)慣通過托管人進行資金劃撥，更習(xí)慣直接參與甚至干預(yù)每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)而不習(xí)慣由受托人主導(dǎo)計劃的運營管理等。

應(yīng)對人才儲備和專業(yè)管理能力空缺壓力，任重且行難。不同于企業(yè)年金管理機構(gòu)已經(jīng)積累了10多年的管理經(jīng)驗，社保經(jīng)辦機構(gòu)在職業(yè)年金經(jīng)辦管理方面仍處于一張白紙的狀態(tài)，制度、人員、系統(tǒng)、流程都需要重新打造，管理經(jīng)驗需要逐步積累，經(jīng)辦能力需要逐步提升。如起步階段的信息系統(tǒng)建設(shè)和人員配備，根據(jù)企業(yè)年金的運營經(jīng)驗，服務(wù)于100萬戶個人賬戶大致需要配備20名左右的專職業(yè)務(wù)人員及管理人員，還需配備4—5名的技術(shù)運維人員（包括系統(tǒng)運維、技術(shù)服務(wù)與管理人員等）。對這樣的資源配備，除了人事編制外還需大量資金支持。

角色定位

清楚認識社保經(jīng)辦機構(gòu)在整個職業(yè)年金運營管理服務(wù)中所扮演的角色，是首先要面對的問題，也為尋求正確解決思路提供基礎(chǔ)。

與企業(yè)年金相比，職業(yè)年金在運營層面最大的不同就是取消了名義上的賬戶管理人，但這并不意味著在流程上省略了賬戶管理的職能，而是由中央和省級社保經(jīng)辦機構(gòu)分別擔(dān)任集中委托代理人和賬戶管理兩大角色。這種制度設(shè)計的出發(fā)點：一是考慮職業(yè)年金在很大程度上要與基本養(yǎng)老保險同步經(jīng)辦，如核定繳費基數(shù)、合并待遇計發(fā)等，由社保經(jīng)辦機構(gòu)代理具有節(jié)約成本、提高效率的作用；二是考慮社保經(jīng)辦機構(gòu)不是一個商業(yè)機構(gòu)，不能與其他商業(yè)機構(gòu)并列來申請賬戶管理人資格，而是通過行政授權(quán)的方式直接經(jīng)辦賬管業(yè)務(wù)。

代理人角色?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕18號）規(guī)定職業(yè)年金由單位和個人共同繳費，實行個人賬戶積累制，與企業(yè)年金政策基本相同。同時，依據(jù)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度整體改革特點，又創(chuàng)新了一些做法——代理人角色的出現(xiàn)就是職業(yè)年金管理所特有的。

設(shè)立代理人首先基于集合管理。國家規(guī)定職業(yè)年金是強制性的，機關(guān)事業(yè)單位都要建立，但單個機關(guān)事業(yè)單位人數(shù)都較少、形成的基金規(guī)模小，如果按單位建立職業(yè)年金計劃，由各單位委托受托人管理，會帶來委托管理成本高、效率低且難以實現(xiàn)對職業(yè)年金計劃監(jiān)督等問題。其次基于行政授權(quán)。國辦發(fā)〔2015〕18號文第十一條規(guī)定：“職業(yè)年金的經(jīng)辦管理工作，由各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)?！本唧w管理辦法規(guī)定代理人承擔(dān)集中委托人職責(zé)（ 市縣經(jīng)辦機構(gòu)只負責(zé)歸集繳費、上解資金及核定待遇等，不具體介入委托管理事項）。最后基于省級集中。機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，職業(yè)年金資金歸集、賬戶記錄和待遇計發(fā)等宜同步管理。

賬戶管理角色。代理人在職業(yè)年金管理運營中還承擔(dān)賬戶管理職能，需要直接參與整個基金的運營流程。和傳統(tǒng)的企業(yè)年金模式下委托人——受托人——賬管人的信息流轉(zhuǎn)模式相比，代理人兼做賬管人更加貼合職業(yè)年金的運營需要。但代理人要與其他管理機構(gòu)站在平等的角度相互配合共同開展工作，共同接受受托人的相關(guān)指令和要求，并與托管人、投管人進行具體業(yè)務(wù)指令交互和業(yè)務(wù)處理。市縣級社保經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)核對個人賬戶明細并需要與歸集賬戶的托管銀行簽署資金托管協(xié)議，委托管理資金。

職責(zé)邊界

社保經(jīng)辦機構(gòu)在整個年金運營環(huán)節(jié)中，既有行政事業(yè)單位身份，又與市場化年金管理機構(gòu)共同完成管理服務(wù)，同時，所有社保經(jīng)辦機構(gòu)工作人員也是職業(yè)年金計劃的參與人，還要代表機關(guān)事業(yè)單位委托人行使經(jīng)辦管理權(quán)力。這種集多種角色職能于一體的復(fù)雜定位，容易在日常管理中迷失方向，也不排除“走偏”的風(fēng)險。因此，擺在社保經(jīng)辦機構(gòu)面前的一個重要問題就是明確自身的職責(zé)邊界，特別是界定公共服務(wù)與市場服務(wù)之間的邊界。應(yīng)該說，代理人既要站在流程體系之外代表委托人做好監(jiān)督，也要站在流程體系之內(nèi)做好運營服務(wù)。必須清晰界定兩種角色的職能邊界，才能避免出現(xiàn)缺位或越位的問題。同時，需要指出的是，代理人作為職業(yè)年金計劃的重要管理角色之一，是需要接受監(jiān)管的一方。并不會因為行政授權(quán)而脫離監(jiān)管，也不應(yīng)該凌駕于其他管理角色之上直接承擔(dān)所有監(jiān)管職責(zé)。只有找準(zhǔn)定位、厘清責(zé)任，才能真正做好管理服務(wù)工作，維護委托人利益，不愧于國家賦予的權(quán)力。

其一，社保經(jīng)辦機構(gòu)擔(dān)任代理人的職責(zé)界定。

代理人與受托人的職責(zé)邊界。計劃建立之初，中央及省級社保經(jīng)辦機構(gòu)以代理人名義代理委托人與受托人簽訂受托管理合同?！按砣恕迸c“受托人”分別代表合同的甲乙雙方，各司其職，各負其責(zé)，不能相互取代。

職業(yè)年金屬于補充養(yǎng)老保險，雖然過渡期間財政承擔(dān)兜底責(zé)任，但從其制度設(shè)計本身看，實行的是個人賬戶完全積累且市場化投資運營，政府是不能始終承擔(dān)責(zé)任的。這一點也是與基本養(yǎng)老保險的根本差異。因此社保經(jīng)辦機構(gòu)不能像全國社保基金理事會或企業(yè)年金理事會那樣作為受托人參與基金管理，在法律意義上也不作為基金投資管理責(zé)任的承擔(dān)方。

法人受托機構(gòu)經(jīng)過10多年的企業(yè)年金受托管理，在專業(yè)團隊、信息系統(tǒng)、制度流程等方面均已具備成熟條件，同時，受托人要履行的計劃戰(zhàn)略資產(chǎn)配置、投資監(jiān)督、業(yè)績考核評價等專業(yè)性工作，也需要專業(yè)技術(shù)人才來完成?，F(xiàn)有事業(yè)單位的薪酬體制不具備吸引金融專業(yè)優(yōu)秀人才的條件，代理人應(yīng)該將專業(yè)的事情交給專業(yè)機構(gòu)去做。

代理人與機構(gòu)評選委員會的職責(zé)邊界。《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》（人社部發(fā)〔2016〕92號）規(guī)定，中央和省級成立有關(guān)方面參加的職業(yè)年金基金管理機構(gòu)評選委員會，負責(zé)選擇和更換受托人，由受托人再選擇和更換托管人和投資管理人，委員會不介入具體基金管理事項。并規(guī)定，中央和省級社保經(jīng)辦機構(gòu)承擔(dān)委員會辦公室相關(guān)事務(wù)工作。受托機構(gòu)選擇是一項非常重要而敏感的工作，事關(guān)廣大職業(yè)年金基金委托人的利益。首先，應(yīng)設(shè)立由委托人、地方財政、社保、審計及代理人等多方代表組成的機構(gòu)評選委員會，防止一方之言、主觀臆斷，有效實現(xiàn)機構(gòu)選擇等行為的公開、公平、公正。其次，機構(gòu)評選委員會與代理人之間的權(quán)責(zé)劃分應(yīng)該是清晰的，不能存在重疊。代理人定位為委員會下設(shè)的內(nèi)部辦事機構(gòu)，負責(zé)組織、落實具體事務(wù)。

其二，社保經(jīng)辦機構(gòu)承擔(dān)賬戶管理的職責(zé)界定。

根據(jù)人社部發(fā)〔2016〕92號文，代理人承擔(dān)的賬戶管理職責(zé)是職業(yè)年金運營管理中重要的主體職責(zé)，是代理人最應(yīng)該利用基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理資源去做實的職責(zé)。為使代理人更準(zhǔn)確履行職責(zé)，2016—2017年，人社部相繼發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)職業(yè)年金基金管理運營流程規(guī)范的通知》（人社廳發(fā)〔2016〕170號）、《職業(yè)年金基金歸集賬戶管理暫行辦法》（人社廳發(fā)〔2017〕110號）和《職業(yè)年金經(jīng)辦規(guī)程》（人社廳發(fā)〔2017〕125號）等7項政策文件，明確了代理人與管理機構(gòu)之間信息交互流程及各自權(quán)責(zé)，接收相應(yīng)管理人的指令經(jīng)辦各項賬戶管理工作。同時，對各級社保經(jīng)辦機構(gòu)歸集賬戶的管理辦法、代理人內(nèi)部經(jīng)辦規(guī)程、處理基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)等也分別作了明確規(guī)定。

代理人如果由于人才儲備不足、暫不具備管理賬戶能力等原因，將賬戶管理和估值記賬等一些本來屬于自身職責(zé)范圍的專業(yè)性事務(wù)再次委托出去，或變相地“讓渡”給受托人，或外包給年金市場以外的機構(gòu)，責(zé)任和義務(wù)就發(fā)生了嚴(yán)重不對等，是不符合職業(yè)年金管理規(guī)定的，是需要避免的做法。

解決思路

職業(yè)年金的管理體制和程序比企業(yè)年金更為復(fù)雜，國際上沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，只能通過實踐積累經(jīng)驗，逐步總結(jié)，形成規(guī)范。因此，社保經(jīng)辦機構(gòu)在職業(yè)年金經(jīng)辦管理服務(wù)推行過程中將面臨壓力與困難是難免的，宜有的放矢地采取措施直面挑戰(zhàn)。

自身能力建設(shè)方面。（1）加速提升管理服務(wù)能力。市縣級社保經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)依規(guī)積極推動歸集賬戶托管賬戶開立工作，切實履行好每位參保職工個人賬戶信息核查、臺賬記錄、歸集繳費職責(zé)，及時上解繳費到省級歸集賬戶；代理人最為緊要的是賬戶管理信息系統(tǒng)建設(shè)工作，可借鑒年金管理機構(gòu)經(jīng)驗，加速適應(yīng)新的業(yè)務(wù)管理方式，嚴(yán)格按業(yè)務(wù)流程規(guī)范操作，厘清責(zé)任與義務(wù)，不做越位之事。

（2）統(tǒng)籌安排管理服務(wù)內(nèi)務(wù)，以制度先行。代理人作為整個職業(yè)年金制度推行的樞紐，分別面對機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員、年金管理機構(gòu)和當(dāng)?shù)卣O(jiān)管部門，既要讓參保人員理解政策，又要新建業(yè)務(wù)模式和流程，還要接受多方監(jiān)督維護基金保值增值目標(biāo)。因此，建立一整套業(yè)務(wù)管理制度是首要任務(wù)，并在實踐中不斷改進完善。

（3）提前預(yù)見重點難點問題，靠實踐前行。對過渡期間可能遇到的問題提前準(zhǔn)備，與當(dāng)?shù)刎斦块T共同化解可能發(fā)生的風(fēng)險，邊實踐邊總結(jié)。多計劃統(tǒng)一收益率、各省之間收益比較等做法，在后續(xù)工作中如果產(chǎn)生一定的問題，需要考慮適當(dāng)?shù)念A(yù)案。

委托管理基金方面。（1）堅持信托理念，守住托管機制。企業(yè)年金的信托架構(gòu)和獨立托管機制有效保障了整個基金運營安全，也是職業(yè)年金運營管理的制度基石。信托文化的核心是基于信任的委托，代理人在后續(xù)的運營管理中要堅持信托理念、信托方向。托管機制是保證資金從歸集到投資各環(huán)節(jié)基金獨立安全的底線，也是第三方資產(chǎn)管理通行做法，是需要始終堅守的。

（2）努力提振信心，正視投資風(fēng)險。職業(yè)年金的經(jīng)辦管理對各級社保經(jīng)辦機構(gòu)而言，人才儲備和業(yè)務(wù)經(jīng)驗相對缺乏，需要在未來的持續(xù)經(jīng)營管理過程中不斷改善。從前期起步階段看，有各級政府的大力支持和企業(yè)年金傳承下來的寶貴經(jīng)驗，廣大社保經(jīng)辦機構(gòu)要樹立信心，扎實做好各項準(zhǔn)備工作，把握政策要點，嚴(yán)格按照各項政策規(guī)范開展工作。正確看待金融風(fēng)險，及時總結(jié)預(yù)警，尤其是對機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員的信息披露方面，宜建立咨詢通道，做好必要的解釋說明。

（3）發(fā)揮機構(gòu)力量，統(tǒng)一服務(wù)目標(biāo)。代理人要與年金管理機構(gòu)之間建立良性、合理的互動關(guān)系，充分發(fā)揮各管理機構(gòu)的專業(yè)特長，堅持安全穩(wěn)健的長期投資業(yè)績導(dǎo)向，將委托人的利益最大化作為統(tǒng)一的服務(wù)目標(biāo)。在具體經(jīng)辦管理期間要堅持問題導(dǎo)向，在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)問題，積極主動尋求有效解決辦法，共同完善職業(yè)年金基金管理服務(wù)。 ■

作者單位：中國社會保險學(xué)會社?；鹜顿Y管理專業(yè)委員會

書訊

《領(lǐng)導(dǎo)干部社會保障工作讀本》出版發(fā)行

中國社會保險學(xué)會會長胡曉義所著《領(lǐng)導(dǎo)干部社會保障工作讀本》一書，近日由中國勞動社會保障出版社出版發(fā)行。

國家高度重視社會保障工作，特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把社會保障體系建設(shè)擺在了經(jīng)濟社會發(fā)展全局更加突出的位置，出臺實施了一系列戰(zhàn)略性舉措，我國各項社會保障制度更加健全，覆蓋面迅速擴大，保障水平逐步提高，億萬群眾越來越多地分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，全社會的社會保障意識也日益增強。黨的十九大對新時代完善社會保障體系的目標(biāo)、任務(wù)作出了重大部署。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在推進社會保障體系建設(shè)方面負有重要職責(zé)，既要忠實執(zhí)行中央決策部署，又要依據(jù)本地實際采取針對性措施，比較系統(tǒng)地掌握社會保障基本知識是十分必要的。《領(lǐng)導(dǎo)干部社會保障工作讀本》的出版發(fā)行，有助于從事社會保障工作的各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分理解社會保障政策的背景和要旨、準(zhǔn)確把握社會保障體系建設(shè)在社會建設(shè)格局和管理格局中的地位和作用，提升社會保障工作領(lǐng)導(dǎo)能力。

《領(lǐng)導(dǎo)干部社會保障工作讀本》共十章，內(nèi)容涉及社會保障基本理論知識，國際社會保障發(fā)展概要，我國社會保險歷史沿革、成就、挑戰(zhàn)和總體目標(biāo)；養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五大社會保險項目；社保經(jīng)辦管理服務(wù)；社?；鸨O(jiān)督等。在確保重大政策要點不疏漏的前提下，集中于人社部門直接負責(zé)的社會保險工作，選擇與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作聯(lián)系最直接的政策性、實用性內(nèi)容，既全面、概要又簡明、通俗，同時兼具理論性與實踐性。（曉種）