從美國(guó)視角看英國(guó)無(wú)工作能力津貼改革

編譯／張占力　 薛唯佳

美國(guó)殘障保險(xiǎn)制度為因殘障而無(wú)法工作的個(gè)人及其家庭成員支付殘障保險(xiǎn)金，是美國(guó)社會(huì)保障體系中勞動(dòng)者收入替代率最高的保險(xiǎn)項(xiàng)目。2012年美國(guó)領(lǐng)取殘障保險(xiǎn)金的人數(shù)為900萬(wàn)，是20世紀(jì)80年代領(lǐng)取人數(shù)的3倍。由于受益人快速增長(zhǎng)，用于支付待遇的殘障保險(xiǎn)信托基金面臨入不敷出的困境，需要進(jìn)行制度性改革以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性。借鑒他國(guó)相類制度的變革，尤其是英國(guó)無(wú)工作能力津貼制度改革，可為美國(guó)殘障保險(xiǎn)制度未來(lái)發(fā)展和制度完善提供有益啟示。

英國(guó)無(wú)工作能力津貼制度改革前和美國(guó)殘障保險(xiǎn)有很多相似之處，比如，制度覆蓋對(duì)象相近，英國(guó)是年齡65歲以內(nèi)（女性為60歲）的勞動(dòng)者，必須有一定的工作經(jīng)歷，經(jīng)診斷因身體原因無(wú)工作能力且不能從事任何工作的個(gè)人；受益群體的年齡、性別分布相同，英美兩國(guó)制度受益人群中50歲及以上占比超過(guò)一半，一半以上的受益人為男性；殘障原因相同，肌肉骨骼或精神健康障礙占比都在50%以上；制度受益人員占勞動(dòng)人口比重相近，美國(guó)為2.97%，英國(guó)為2.87%；此外，兩國(guó)殘障人士的失業(yè)概率、找到工作的可能性，以及從事兼職工作的可能性也非常相似。自2008年開始，英國(guó)取消無(wú)工作能力津貼制度，代之以就業(yè)和支持津貼項(xiàng)目，通過(guò)對(duì)殘疾人加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)提高殘疾人就業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)自強(qiáng)自立。

美英兩國(guó)制度介紹

美國(guó)殘障保險(xiǎn)覆蓋的對(duì)象是年齡在66歲以內(nèi)，有工作歷史，因個(gè)人健康狀況無(wú)法工作的人員。要求個(gè)人的殘障是長(zhǎng)期且已經(jīng)持續(xù)至少一年，或?qū)⒊掷m(xù)至少一年，并將導(dǎo)致個(gè)人死亡或者有可能死亡。申領(lǐng)殘障保險(xiǎn)金，需進(jìn)行健康評(píng)估以確定殘障使申請(qǐng)人“不能從事任何持續(xù)性的有償勞動(dòng)”，同時(shí)確定收入標(biāo)準(zhǔn)線，2014年非盲人月收入高于1070美元不能申請(qǐng)。具體程序上有5個(gè)步驟，一是審核殘障人士的社保狀態(tài)及繳費(fèi)記錄，并確認(rèn)收入是否超過(guò)收入標(biāo)準(zhǔn)線；二是鑒別殘障風(fēng)險(xiǎn)的程度及是否滿足殘障時(shí)間要求，并評(píng)定殘障與工作活動(dòng)的關(guān)聯(lián)；三是通過(guò)一定的殘障標(biāo)準(zhǔn)對(duì)申請(qǐng)者準(zhǔn)確判斷，如與標(biāo)準(zhǔn)相符，申請(qǐng)人將要經(jīng)歷一個(gè)完整的身體或精神功能能力評(píng)估；四是確定申領(lǐng)者是否還能繼續(xù)從前的工作；五是審定申請(qǐng)者能否從事任何工作。通過(guò)這些程序，將殘障保險(xiǎn)受益人嚴(yán)格限定于不能從事任何持續(xù)性有償勞動(dòng)的個(gè)人，并采取多種舉措鼓勵(lì)殘障保險(xiǎn)受益人再就業(yè)，如受益人再就業(yè)的，可以繼續(xù)享有9個(gè)月的殘障保險(xiǎn)和醫(yī)療救助金，而不是中斷待遇發(fā)放。1999年美國(guó)為殘障人員建立“工作票證”制度，受益人員可以利用政府發(fā)放的工作票證，自愿獲得第三方機(jī)構(gòu)提供的就業(yè)服務(wù)、職業(yè)康復(fù)服務(wù)和其他支持性服務(wù)，進(jìn)而增加殘障人員就業(yè)機(jī)會(huì)。但從實(shí)施效果看，殘障受益人使用工作票證的占比不到2%，再就業(yè)率也不足1%，工作票證制度對(duì)殘障人員再就業(yè)影響微乎其微，制度的再就業(yè)激勵(lì)需要進(jìn)一步增強(qiáng)。

在2008年實(shí)施就業(yè)和支持津貼項(xiàng)目之前，英國(guó)實(shí)施的是無(wú)工作能力津貼制度。該制度起源于1948年，作為英國(guó)疾病補(bǔ)助的組成部分問世，為受助對(duì)象提供有限的病殘救濟(jì)金，但不區(qū)分長(zhǎng)期和短期殘障。1971年針對(duì)長(zhǎng)期殘障人士的無(wú)工作能力津貼制度實(shí)施，提供較為慷慨的津貼福利。申領(lǐng)津貼的殘障人士需由私人醫(yī)生為其做健康能力測(cè)試，以確認(rèn)是否適合目前從事的工作。實(shí)施后受益人員不斷增加，1980年領(lǐng)取無(wú)工作能力津貼人數(shù)占勞動(dòng)人口總數(shù)的比重為1.5%，到1995年攀升至4%。受益人數(shù)的增加，很大原因在于20世紀(jì)八九十年代煤炭行業(yè)部分失業(yè)人員流向無(wú)工作能力津貼制度，而非失業(yè)保險(xiǎn)制度申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)支持。1984年《殘疾人福利改革法案》將死亡率低的疾病也納入進(jìn)來(lái)，個(gè)人更易獲得津貼，也造成受益人員的增加。1995年梅杰政府對(duì)無(wú)工作能力津貼制度進(jìn)行改革，進(jìn)一步嚴(yán)格審核標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)申領(lǐng)者合適工作的標(biāo)準(zhǔn)不是依據(jù)以往從事的工作，而是任何能夠勝任的工作；鑒定殘疾的職責(zé)也由私人醫(yī)生轉(zhuǎn)交給政府委派的醫(yī)生。1999年布萊爾政府推行“殘疾人新政計(jì)劃”，通過(guò)提高激勵(lì)促使受益人重返工作，一系列舉措實(shí)施后，2003年領(lǐng)取待遇人數(shù)占勞動(dòng)力人口總數(shù)的比重下降至3%。2003年，布萊爾政府進(jìn)一步推行“通向工作之路計(jì)劃”，包括強(qiáng)制性的工作訪談、再就業(yè)激勵(lì)、就業(yè)準(zhǔn)備及身體康復(fù)服務(wù)等，取得了較好的效果，實(shí)施該項(xiàng)計(jì)劃地區(qū)的殘障人士再就業(yè)率比未實(shí)施地區(qū)要高出5.8個(gè)百分點(diǎn)。2008年10月，在總結(jié)“殘疾人新政計(jì)劃”“通向工作之路計(jì)劃”的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，英國(guó)取消無(wú)勞動(dòng)能力津貼制度，代之以就業(yè)和支持津貼制度。

英國(guó)2008年無(wú)工作能力津貼的改革，與之前實(shí)施的“通向工作之路計(jì)劃”大獲成功密切相關(guān)，美國(guó)也可先實(shí)行相關(guān)制度，積累經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行改革。

英國(guó)就業(yè)和支持津貼制度及其評(píng)估

自2008年10月27日開始，英國(guó)所有申領(lǐng)殘疾津貼者需轉(zhuǎn)移至就業(yè)和支持津貼制度。新制度期望通過(guò)對(duì)殘障標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格評(píng)估以提升殘障人士再就業(yè)率。就業(yè)和支持津貼制度引入工作能力測(cè)評(píng)（Work Capability Assessment），以此判斷申請(qǐng)者與工作能力適配程度，并將申請(qǐng)者歸至工作相關(guān)行為組（Work-Related Activity Group）或支持組（Support Group）。工作能力測(cè)評(píng)的主要目的在于評(píng)估殘疾人能做什么，而不是不能做什么，并提供相應(yīng)的健康支持。

就業(yè)和支持津貼制度實(shí)施后，對(duì)經(jīng)評(píng)估適合工作決定提出上訴的比例是36%；經(jīng)上訴被推翻的概率由2008年的40%下降到2013年的19%，這主要是由于適合工作的殘障人員申領(lǐng)津貼的比重下降。制度實(shí)行之初，評(píng)估后歸入工作相關(guān)行為組的申請(qǐng)者是歸入支持組人員的2倍，申請(qǐng)人適合工作的占比也超過(guò)50%；2010年后被歸入支持組的申請(qǐng)人增多；到2013年6月，申請(qǐng)人適合工作的占比不足30%。對(duì)于此種現(xiàn)象，兩個(gè)因素有助推作用，一是2010年后對(duì)無(wú)工作能力津貼的受益人再評(píng)估的結(jié)果顯示受益人身體健康狀況普遍比較差；二是評(píng)估過(guò)程中放松了納入到支持組的標(biāo)準(zhǔn)。2010年10月開始，原領(lǐng)取無(wú)工作能力津貼的受益人需重新接受工作能力測(cè)評(píng)，其中21%的受益人測(cè)評(píng)結(jié)果為適合工作，這一比例遠(yuǎn)低于新申請(qǐng)人員；40%的受益人分配至工作相關(guān)行為組，39%的受益人則被納入支持組。

對(duì)原制度中的受益人再測(cè)評(píng)，使就業(yè)和支持津貼制度面臨很大的政治爭(zhēng)議。殘障人士權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)抗議不斷，認(rèn)為對(duì)受益人再測(cè)評(píng)是非人道行為，并控訴負(fù)責(zé)執(zhí)行測(cè)評(píng)的阿托斯（Atos）醫(yī)療機(jī)構(gòu)在測(cè)評(píng)過(guò)程中過(guò)于苛刻。特別是原制度受益人因不能繼續(xù)享受就業(yè)和支持津貼而自殺等惡性事件見諸報(bào)端后，英國(guó)工作和養(yǎng)老金部以及Atos公司更是面臨空前的政治壓力。2015年Atos服務(wù)期滿后未能續(xù)期，繼而由美國(guó)馬克西姆斯（Maximus）衛(wèi)生和人類服務(wù)公司承接。就業(yè)和支持津貼制度要求運(yùn)行5年后對(duì)評(píng)估過(guò)程進(jìn)行重新考量，事實(shí)證明此舉非常必要，通過(guò)與受益人和申請(qǐng)人的訪談，對(duì)疾病和功能障礙的標(biāo)準(zhǔn)不斷增多，支持組中因某一種身體或精神疾病而被納入進(jìn)來(lái)的人員占比由2008年的17%增長(zhǎng)到2013年的40%。

就業(yè)和支持津貼制度想達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)：一是通過(guò)嚴(yán)格申領(lǐng)程序減少申請(qǐng)人流入；二是提高受益人再就業(yè)率增加流出。從流入端看，2008年受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，申請(qǐng)人有所增加，2009年之后呈現(xiàn)小幅下降趨勢(shì)，但由于并未考慮到被拒的申請(qǐng)人轉(zhuǎn)向其他政府福利項(xiàng)目（如求職者津貼，Jobseekers Allowance）等情況，在是否真正縮減財(cái)政支出方面仍存有不確定性。2008年改革后，英國(guó)殘障津貼的申請(qǐng)率雖從2000年（無(wú)工作能力津貼制度）的12‰下降到2012年（就業(yè)和支持津貼制度）的10‰，但這一比例和經(jīng)合組織（OECD）發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的5‰以及美國(guó)的8‰相比，仍處于高位。從流出端來(lái)看，由于對(duì)無(wú)工作能力津貼受益人的再評(píng)估，受益人流出率開始提升明顯但逐漸趨緩。2012年英國(guó)殘障受益人流出率為3%，比美國(guó)高出1個(gè)百分點(diǎn)。但也應(yīng)注意，英國(guó)殘障人員制度流出率的提高或許不是因?yàn)槭芤嫒嗽倬蜆I(yè)，可能存在轉(zhuǎn)向求職者津貼制度或者領(lǐng)取養(yǎng)老金的原因。當(dāng)然，現(xiàn)在斷言就業(yè)和支持津貼制度不能促進(jìn)再就業(yè)，也未免偏頗，需要等待時(shí)間進(jìn)一步檢驗(yàn)和分析。

與美國(guó)殘障保險(xiǎn)不同，英國(guó)就業(yè)和支持津貼制度對(duì)工作相關(guān)行為組申請(qǐng)者需要接受強(qiáng)制性的、以工作為中心的訪談，并依據(jù)條件要求其從事相關(guān)工作。美國(guó)對(duì)“殘障”只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即因殘疾而無(wú)法工作獲得持續(xù)性的報(bào)酬，取得殘障津貼是無(wú)條件的。而英國(guó)就業(yè)和支持津貼制度中，工作相關(guān)行為組申請(qǐng)者雖不要求尋找工作，但必須參加訪談、培訓(xùn)和康復(fù)訓(xùn)練活動(dòng)，否則將面臨減少甚至停發(fā)津貼的處罰。盡管接受處罰的比重比較低，2011—2012年間占比僅為2.7%，但不參加工作訪談即受到停止津貼發(fā)放的處罰。OECD認(rèn)為，嚴(yán)厲的處罰，以及工作相關(guān)行為組人員12個(gè)月的領(lǐng)取時(shí)間，會(huì)使一些需要保障的人群難以獲得幫助。

總之，關(guān)于就業(yè)和支持津貼制度的早期研究認(rèn)為它并非是一個(gè)靈丹妙藥，當(dāng)然，因之就對(duì)該制度作出不能提高再就業(yè)的定論也非常武斷。隨著工作能力測(cè)評(píng)不斷完善，測(cè)評(píng)結(jié)果準(zhǔn)確率不斷提升，以及選擇新公司來(lái)執(zhí)行工作能力測(cè)評(píng)等新的因素，或許能對(duì)制度帶來(lái)改觀。

對(duì)美國(guó)殘障保險(xiǎn)制度的啟示

英國(guó)無(wú)工作能力津貼制度和美國(guó)殘障保險(xiǎn)制度在很大程度上具有相似性。前者的改革盡管實(shí)行時(shí)間不久，制度效果短期內(nèi)難以蓋棺定論，但從中仍可以得到有益的啟示，包括經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

先行試點(diǎn)相關(guān)制度有助推進(jìn)改革。

英國(guó)2008年無(wú)工作能力津貼的改革，與之前實(shí)施的“通向工作之路計(jì)劃”大獲成功密切相關(guān)，美國(guó)也可先實(shí)行相關(guān)制度，積累經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行改革。有專家建議，美國(guó)應(yīng)先行建立三個(gè)殘疾人再就業(yè)示范項(xiàng)目：項(xiàng)目一，鼓勵(lì)州政府重組現(xiàn)有資源，瞄準(zhǔn)可能申請(qǐng)殘障保險(xiǎn)金的潛在人群，及早為其提供康復(fù)或就業(yè)培訓(xùn)；項(xiàng)目二，為雇用殘障者的企業(yè)給予補(bǔ)貼；項(xiàng)目三，篩選殘障保險(xiǎn)申請(qǐng)人，對(duì)那些最符合申領(lǐng)條件，且在適當(dāng)?shù)姆?wù)下可以盡快就業(yè)者重點(diǎn)關(guān)注和支持。有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，許多申請(qǐng)人具備一定的就業(yè)能力，如果有恰當(dāng)?shù)募?lì)和服務(wù)，可以不再申領(lǐng)殘障保險(xiǎn)金轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)就業(yè)，這為項(xiàng)目三提供了佐證，也與英國(guó)就業(yè)和支持津貼制度在理念上相吻合，區(qū)分出具有工作相關(guān)行為的群組以盡快就業(yè)?？紤]到英國(guó)工作能力測(cè)評(píng)遇到的困難，美國(guó)殘障保險(xiǎn)需要探索新的測(cè)評(píng)工具和辦法，首先，可利用計(jì)算機(jī)輔助技術(shù)來(lái)識(shí)別就業(yè)潛力大的申請(qǐng)人。美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院正在進(jìn)行這項(xiàng)技術(shù)的研發(fā)測(cè)試，通過(guò)數(shù)據(jù)分析快速精準(zhǔn)識(shí)別申請(qǐng)者的工作能力及需要干預(yù)的方式。其次，政府機(jī)構(gòu)可以盡早介入評(píng)估，而不是在申領(lǐng)的第四、第五階段，以便更好地區(qū)別有工作能力者并給以針對(duì)性的指導(dǎo)。當(dāng)然，一旦識(shí)別出具有工作潛力的申請(qǐng)者，必須提供一攬子激勵(lì)計(jì)劃的示范項(xiàng)目，如職業(yè)培訓(xùn)和康復(fù)服務(wù)、工資補(bǔ)貼、緊急情況下的現(xiàn)金津貼等，這也與英國(guó)“通向工作之路計(jì)劃”類似。英國(guó)改革的另一個(gè)經(jīng)驗(yàn)是需要對(duì)實(shí)施的改革進(jìn)行持續(xù)的評(píng)估和監(jiān)督。英國(guó)對(duì)就業(yè)和支持津貼制度進(jìn)行年度的獨(dú)立評(píng)估，以進(jìn)一步完善制度并提升工作能力測(cè)評(píng)的準(zhǔn)確性。

改革應(yīng)側(cè)重于預(yù)防而非再評(píng)估。英國(guó)就業(yè)和支持津貼制度最大的詬病之處在于對(duì)原無(wú)工作能力津貼制度受益人的再評(píng)估。美國(guó)也不例外。里根總統(tǒng)時(shí)期，曾致力于通過(guò)持續(xù)的醫(yī)學(xué)殘障回訪，將大量待遇領(lǐng)取者重新評(píng)估，進(jìn)而減少受益人。此舉受到未能繼續(xù)享受殘障金人員的強(qiáng)烈不滿并造成較大的社會(huì)負(fù)面影響，之后不得不限制醫(yī)學(xué)回訪終止享受殘障待遇的權(quán)利。目前，美國(guó)殘障保險(xiǎn)受益人仍要定期接受回訪，如受益人健康狀況不能改善，一般5—7年回訪一次；如果可能改善，則3年一次；如果會(huì)改善，則6—18個(gè)月回訪一次。2012年美國(guó)社會(huì)保障署由于缺乏資金支持，導(dǎo)致有150萬(wàn)受益人等待回訪。增加回訪頻率也被認(rèn)為是減少受益人群，進(jìn)而解決殘障保險(xiǎn)基金面臨枯竭的有效辦法。但從英國(guó)和美國(guó)的實(shí)踐看，對(duì)受益人再評(píng)估易引起政治爭(zhēng)議。最近有研究指出，即使通過(guò)評(píng)估停發(fā)待遇，在8年間也將有20%的受益人重返制度領(lǐng)取保險(xiǎn)金。受益人由于脫離勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)間較長(zhǎng)，也難以再次融入快速變化的社會(huì)和從事的工作之中。因而對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行早期干預(yù)，將有限的資源區(qū)分出需長(zhǎng)期領(lǐng)取殘障金者，或許比重新評(píng)估原有受益人更為有效。

“殘障”含義的調(diào)整需要謹(jǐn)慎前行。

美國(guó)殘障保險(xiǎn)制度中，殘障的含義是需要長(zhǎng)期醫(yī)療服務(wù)者，缺乏對(duì)殘障申請(qǐng)人工作能力的評(píng)估。美國(guó)“工作票證”實(shí)施的結(jié)果也顯示，需要長(zhǎng)期醫(yī)療服務(wù)的受益人并不意味著必然沒有勞動(dòng)能力。2004年美國(guó)調(diào)查顯示，40%的殘障受益人沒有工作目標(biāo)，或者1—5年內(nèi)沒有再就業(yè)的計(jì)劃。有研究發(fā)現(xiàn)，部分殘障保險(xiǎn)受益人如果申請(qǐng)之初被拒于制度之外，其參加工作的概率會(huì)明顯提高。如果美國(guó)借鑒英國(guó)改革，調(diào)整殘障的定義，殘障人士也可因具備一定的工作能力導(dǎo)致申請(qǐng)者的數(shù)量減少。對(duì)殘障概念的調(diào)整主要針對(duì)那些即將申請(qǐng)成為殘障保險(xiǎn)金受益人的群體，通過(guò)及早介入幫助他們重返工作。當(dāng)然，對(duì)殘障概念的調(diào)整涉及對(duì)美國(guó)《社會(huì)保障法案》的修訂，從政治角度看非常艱難。但從另一方面看，殘障含義的改變，更能釋放出制度由消極的依賴轉(zhuǎn)向積極的康復(fù)和就業(yè)的信號(hào)，也更能體現(xiàn)對(duì)殘疾人賦予更多權(quán)利和能力的現(xiàn)代理念。（文獻(xiàn)來(lái)自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Zachary A.Morris，“Disability benefit reform in Great Britain from the perspective of the United States”）