生態(tài)損害磋商：探索司法強制力新途徑
——評全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認案

文 羅朝國

2017年3月28日，根據(jù)申請人貴州省政府及開磷化肥公司、息烽誠誠勞務(wù)公同申請，清鎮(zhèn)市法院作出了（2017）黔0181民特6號 《民事裁定書》，確認申請人之間簽訂的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》合法、有效并賦予其強制執(zhí)行力。這是兩辦于2015年12月3日印發(fā)并實施《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（下稱試點方案），在七省開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點以來，人民法院作出的首份對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議進行司法確認的裁定。也是貴州省就如何賦予生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議以強制力，以保證磋商結(jié)果落到實處所進行的一種開拓性的探索，具有重要的實踐價值。

簡要案情

2012年，開磷化肥公司與息烽誠誠勞務(wù)公司簽訂《委托勞務(wù)協(xié)議》，由息烽誠誠勞務(wù)公司承擔(dān)開磷化肥公司污泥渣的清運工作。2012年底至2015年底，息烽誠誠勞務(wù)公司在未辦理任何堆存或傾倒手續(xù)的情況下，開始將污泥渣運往大鷹田地塊內(nèi)非法傾倒。之后被環(huán)保部門查處。

貴州省環(huán)保廳在委托貴州省環(huán)科院對前述環(huán)境污染損害進行鑒定評估后，作為貴州省政府指定代表人，啟動了與開磷化肥公司、誠誠勞務(wù)公司的環(huán)境損害賠償磋商，并共同委托貴州省律協(xié)（下稱省律協(xié)）作為第三方主持磋商事宜。后雙方達成賠償協(xié)議，明確由開磷化肥公司承擔(dān)工業(yè)廢渣清運處理費757.42萬元，由誠誠勞務(wù)公司、開磷化肥公司委托第三方按照《環(huán)境污染損害評估報告》的意見提出生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案，經(jīng)貴州省環(huán)保廳同意后組織實施等內(nèi)容。于2017年1月13日由貴州省政府與賠償義務(wù)人共同向清鎮(zhèn)市法院申請對上述賠償協(xié)議進行司法確認。清鎮(zhèn)市法院立案受理，在貴州省高級法院網(wǎng)站對協(xié)議主要內(nèi)容進行了為期15天的公示之后，下達了司法確認裁定書。

案件評析

司法確認，為賠償協(xié)議落實提供強制力保障

首次在司法實踐中以司法確認的方式，賦予當(dāng)事人自行磋商達成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議以司法強制執(zhí)行效力具有重要創(chuàng)新意義。在兩辦出臺的試點方案中，對磋商協(xié)議達成以后，如何保障其落到實處，未作規(guī)定，留給試點實踐中去探索。我們認為，如果不賦予磋商協(xié)議以強制力，完全依賴義務(wù)人去自愿履行，將很難保障協(xié)議內(nèi)容落到實處，最終可能造成程序空轉(zhuǎn)，使磋商制度失去意義。因此，以司法確認程序來保障賠償協(xié)議的最終執(zhí)行，無疑是一種有益的探索。

由于試點方案對磋商的性質(zhì)沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致實踐中存在爭議。有觀點認為，試點方案所規(guī)定的磋商程序應(yīng)屬于行政磋商而非民事磋商，因此不宜引入民事司法確認程序，而應(yīng)探索建立直接賦予行政賠償協(xié)議強制力的途徑。但是，我們認為，試點方案所規(guī)定的磋商制度應(yīng)為民事磋商。其一，磋商的本質(zhì)是雙方在平等自由、意思自治的基本前提下進行的協(xié)商，是平等主體之間的磋商，符合民事協(xié)商的性質(zhì)；其二，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商語境下，國家是自然資源所有權(quán)人，行政機關(guān)作為經(jīng)國務(wù)院授權(quán)代表，基于所有權(quán)保護需要而啟動的索賠程序，是依據(jù)民事法律制度而產(chǎn)生的權(quán)利，與行政機關(guān)行使行政管理權(quán)無關(guān)，故此類磋商亦應(yīng)納入民事磋商的范疇。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商確實還涉及對社會公眾環(huán)境權(quán)益的保護，如果賦予行政機關(guān)在磋商中完全的民事權(quán)利自由處分權(quán)，可能會損害到相關(guān)公共利益，對此可以通過對其處分權(quán)設(shè)定一定的規(guī)則加以限制，但不應(yīng)以此為由否定其民事磋商性質(zhì)。正是基于此種認識，我們認為清鎮(zhèn)市法院受理并對賠償協(xié)議予以司法確認的做法，是一種在現(xiàn)有制度框架下的探索創(chuàng)新，值得肯定。這份司法確認裁定的作出，邁出了以司法強制力保障生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議履行的具有標(biāo)志性意義的一步。

如果不賦予磋商協(xié)議以強制力，完全依賴義務(wù)人去自愿履行，將很難保障協(xié)議內(nèi)容落到實處。因此，以司法確認程序來保障賠償協(xié)議的最終執(zhí)行，無疑是一種有益的探索。

第三方主持，為磋商程序公正合法助力

我們注意到，本案磋商過程是在雙方共同委托的第三方省律協(xié)的組織下進行并達成協(xié)議的，具體由省律協(xié)下的生態(tài)文明律師服務(wù)團的律師提供法律服務(wù)、履行監(jiān)督義務(wù)。此種做法對試點方案而言有所突破。從試點方案解讀，磋商的啟動由作為賠償權(quán)利人行政機關(guān)主導(dǎo)，文中并無由第三方主持之意。但是，我們認為，此種做法作為一種試點性探索有其合理性。首先，委托第三方主持磋商，契合了《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》所規(guī)定的調(diào)解程序，有利于與司法確認程序?qū)?。其次，由第三方居中主持磋商，有利于保證磋商的公平、公正、合法性。第三，考慮到對于環(huán)境污染這類專業(yè)性極強的損害賠償?shù)恼{(diào)解，本案沒有邀請人民調(diào)解員，而是由專業(yè)律師來主持磋商，為本案磋商協(xié)議的規(guī)范、公平、合法，并最終順利通過司法確認打下了堅實的基礎(chǔ)。當(dāng)然，在實踐中，如果當(dāng)事人未委托第三人主持，自行磋商達成了生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，申請人民法院司法確認，只要協(xié)議內(nèi)容符合法律規(guī)定，人民法院也應(yīng)予以支持。

賠償權(quán)利人的確定，值得進一步推敲完善

本案中，整個磋商過程是由賠償權(quán)利人貴州省政府指定代表人省環(huán)保廳推動完成的，在環(huán)保廳與賠償義務(wù)人達成賠償協(xié)議后，再由省政府作為申請人申請司法確認。此種方式，雖然符合試點方案規(guī)定精神，但是我們認為此種模式值得進一步推敲完善。從貴州情況看，省政府并沒有負責(zé)此項工作的專門機構(gòu)，只是授權(quán)相應(yīng)的環(huán)保、國土等職能部門具體負責(zé)此項工作。省政府全程均未參與磋商決策，只是最后作為一個程序上的賠償權(quán)利人來申請司法確認，而環(huán)保廳名義上只是相當(dāng)于授權(quán)代表人地位，但實際上行使了全部的磋商決策權(quán)?？梢娺@種模式并無實質(zhì)性意義，而且有違效率原則。因此，我們建議下一步的改革中，本著高效和權(quán)責(zé)一致的原則對賠償權(quán)利人的確定制度加以完善。在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中，相關(guān)行政機關(guān)只是經(jīng)授權(quán)代表國家行使所有者權(quán)利，與其行政職責(zé)相對脫鉤。此時，可以跳出職能部門各自行政職責(zé)的約束，參照國有企業(yè)對國家授權(quán)其經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)享有完全處分權(quán)的模式，探索概括性授權(quán)環(huán)保、國土等職能部門以自己名義作為賠償權(quán)利人。同時，考慮到生態(tài)環(huán)境損害往往具有綜合性，可能涉及多個職能部門的管轄領(lǐng)域，故可以采取首問負責(zé)制的模式，由最先啟動賠償磋商程序的職能部門就全部損害進行索賠。

引入公告程序，強化對磋商協(xié)議的公眾監(jiān)督

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是就生態(tài)環(huán)境損害的賠償方式、賠償金額等進行的磋商，這種磋商具有一定的彈性，存在相互討價還價、妥協(xié)的過程，磋商的結(jié)果涉及公共利益，應(yīng)當(dāng)保障社會公眾的知情權(quán)，故磋商協(xié)議應(yīng)當(dāng)接受社會的監(jiān)督。清鎮(zhèn)法院正是基于此種考慮，在受理司法確認申請后，參照環(huán)境民事公益訴訟司法解釋的規(guī)定，在門戶網(wǎng)站進行為期15天的公示，便于相關(guān)公眾對賠償協(xié)議的監(jiān)督。對此，我們認為這是有必要的。當(dāng)然，如果申請人在磋商程序中，已經(jīng)履行了相關(guān)公告程序，則法院可以考慮不再公告。對于在公告期間收到的異議，我們認為法院應(yīng)當(dāng)進行審查。如果異議理由成立，應(yīng)當(dāng)要求賠償權(quán)利人、義務(wù)人結(jié)合該異議重新磋商，如能達成各方認可的賠償協(xié)議，則繼續(xù)司法確認程序。如不能達成新的協(xié)議，則終止司法確認程序，告知賠償權(quán)利人可以另行向法院提起訴訟。

目前，貴州省通過司法確認賦予磋商協(xié)議以強制力的做法，得到了2017年12月17日兩辦發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的采納，在改革方案的磋商程序中明確“對經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認”。當(dāng)然，新的改革方案對司法確認模式的肯定，也還僅僅是在改革政策層面，還沒有上升為法律制度。因此，關(guān)于磋商性質(zhì)以及賦予其強制力的制度設(shè)計的爭議仍將繼續(xù)。但是，貴州法院將循著兩辦改革方案所設(shè)計的司法確認路徑，篤定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商系民事磋商的認識，進一步深入探索和規(guī)范磋商協(xié)議司法確認程序，為中央總結(jié)推廣生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革經(jīng)驗提供司法實踐樣板。