中哈跨界地表水體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)合作

文 胡德勝

中哈兩國按照“先總體框架，后具體事項(xiàng)”“先基礎(chǔ)事項(xiàng)，后其他事項(xiàng)”“求同存異，逐步擴(kuò)同縮異”的思路進(jìn)行合作，為共享跨界地表水體保護(hù)提供了成功范例。

中哈共享的跨界地表水體

我國與哈薩克斯坦都是與對(duì)方共享跨界地表水體比較多的國家，主要有額爾齊斯河、額敏河、伊犁河、烏勒昆烏拉斯圖河，它們的總流域面積超過182萬平方千米。

額爾齊斯河。它是鄂畢河最長和最大的支流，發(fā)源于我國富蘊(yùn)縣額靳斯廷達(dá)坂附近的阿爾泰山山麓之中，先后流經(jīng)我國新疆、蒙古國、哈薩克斯坦和俄羅斯，沿途主要匯集源于阿爾泰山南麓的喀拉額爾齊斯河、克蘭河、布爾津河、哈巴河、別勒則克河、阿拉克別克河等支流后，于哈巴河縣北灣鎮(zhèn)附近出境進(jìn)入哈薩克斯坦境內(nèi)，注入已成為布赫塔爾馬水庫一部分的齋桑泊，出湖后大體呈西北流向。額爾齊斯河是我國西北諸河中唯一一條入海河流，也是我國唯一一條流入北冰洋的河流。該河全長4248千米，總流域面積約164萬平方千米；其中我國境內(nèi)長約633千米，流域面積約4.8779萬平方千米，地表水資源量約100億立方米，水資源總量居新疆第二?？傮w而言，我國地處額爾齊斯河流域的上游地區(qū)，境內(nèi)有較大支流24條，水能理論蘊(yùn)藏量421.7萬千瓦。

額敏河。它是一條內(nèi)陸河，發(fā)源于我國新疆額敏縣境內(nèi)的烏日可下依山麓，先后流經(jīng)我國新疆和哈薩克斯坦，于額敏縣西部額敏村西中哈國界處流出我國，進(jìn)入哈薩克斯坦境內(nèi)，注入阿拉湖。額敏河全長298千米，總流域面積約2.18萬平方千米；其中我國境內(nèi)長約220 千米，流域面積約2.11萬平方千米。總體而言，我國地處額敏河流域的上游地區(qū)。在我國境內(nèi)或一側(cè)，額敏河有較大支流8條。

伊犁河。它是一條內(nèi)陸河，上游干流特克斯河，發(fā)源于天山山脈哈爾克山西端騰格里峰北側(cè)的哈薩克斯坦境內(nèi)，大致呈向東偏北流向，于新疆昭蘇縣西南部流入我國境內(nèi)；流經(jīng)昭蘇盆地和特克斯谷地，在東徑82°處折向北流，穿過喀德明山脈，在鞏留縣東北阿尕爾森鄉(xiāng)附近納入來自右岸的支流鞏乃斯河后，稱伊犁河。而后折而大致西流，于巴托依海鄉(xiāng)納入哈什河（喀什河）后繼續(xù)西流，在納入霍爾果斯河處流入哈薩克斯坦境內(nèi)，最后注入內(nèi)陸湖泊巴爾喀什湖。伊犁河全長1439 千米，總流域面積約15.2萬平方千米，年徑流量170億立方千米；其中我國境內(nèi)長約637千米、流域面積約5.7萬平方千米，哈薩克斯坦境內(nèi)長約802千米、流域面積約9.5萬平方千米；伊犁河流出我國國境年徑流量約130億立方米；我國境內(nèi)水能理論蘊(yùn)藏量700多萬千瓦，占新疆水能理論蘊(yùn)藏總量的21%?？傮w而言，我國地處伊犁河流域的上游地區(qū)。在我國境內(nèi)或一側(cè)，伊犁河有較大支流25條。

烏勒昆烏拉斯圖河。它是一條內(nèi)陸河，上游有東西兩源，均發(fā)源于薩吾爾山脈最高峰木斯套冰川的冰谷之中。上游和中游稱烏勒昆烏拉斯圖河，下游又稱庫塔勒河，基本呈自南向北流向，年徑流量約1500萬立方米。它流經(jīng)哈薩克斯坦和我國新疆。烏勒昆烏拉斯圖-庫塔勒河屬于吉木乃山溪水系，該水系發(fā)源于薩吾爾山的最高峰木斯套冰川，南北流向，流程短（22～28 千米），由烏勒昆烏拉斯圖河、拉斯特河、塔斯特河組成，流域面積約0.8萬平方千米，年平均徑流量約0.9億立方米?？傮w而言，烏勒昆烏拉斯圖河干流屬于中哈界河。

生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用狀況

總體而言，我國與哈薩克斯坦共享跨界地表水體所在區(qū)域?qū)儆谥袦貛Т箨懶愿珊祷蛘甙敫珊禋夂?，降水量非常低、蒸發(fā)量很大、蒸發(fā)量高于降水量，雪冰融水是徑流主要來源，降水量時(shí)空分布非常不均，生態(tài)系統(tǒng)脆弱或者非常脆弱。

在中哈共享跨界地表水體的地理位置上，我國多數(shù)情況下總體上位于上游，哈薩克斯坦位于下游；就伊犁河而言，哈薩克斯坦位于上游和下游，我國位于中游。在水量貢獻(xiàn)方面，我國的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于哈薩克斯坦。哈薩克斯坦曾經(jīng)是蘇聯(lián)的加盟共和國，其境內(nèi)的跨界河流在蘇聯(lián)時(shí)期就進(jìn)行著大規(guī)模的開發(fā)利用，開發(fā)利用程度非常高，而且已經(jīng)過度開發(fā)。以伊犁河為例，哈薩克斯坦境內(nèi)河段的開發(fā)利用程度已經(jīng)高達(dá)80%～90%，占本國產(chǎn)流的近90%。例如，20世紀(jì)60、70年代，蘇聯(lián)在伊犁河下游、現(xiàn)哈薩克斯坦境內(nèi)建成的卡普恰蓋水庫經(jīng)多次改造，庫容高達(dá)281億立方米；后又修建庫容20億立方米的塔斯木龍水利樞紐。而且，該水庫截?cái)嗔税蜖柨κ埠~類洄游產(chǎn)卵的通道，導(dǎo)致我國境內(nèi)的一些洄游魚類絕跡。再如，構(gòu)成中哈界河的伊犁河支流納林果勒河，中方一側(cè)為農(nóng)田，哈方一側(cè)為草場。哈方較早對(duì)納林果勒河進(jìn)行了開發(fā)利用，而且開發(fā)利用程度較高。

但是，這些共享跨界地表水體位于我國境內(nèi)的部分，由于氣候寒冷以及地處我國偏遠(yuǎn)地區(qū)，在2000年我國政府決定進(jìn)行西部開發(fā)之前基本上處于未開發(fā)狀態(tài)。仍以伊犁河為例，該河在我國出境處以上河段的多年平均年徑流量167億立方米；其中我國境內(nèi)產(chǎn)水量161.16立方米，哈薩克斯坦流入5.84億立方米，出境流入哈薩克斯坦境內(nèi)124.5億立方米。目前，我國境內(nèi)的開發(fā)利用率僅12.45%，而我國境內(nèi)河段的水能理論蘊(yùn)藏量超過700萬千瓦，目前總裝機(jī)容量才10萬千瓦；灌溉規(guī)?；旧咸幱?0世紀(jì)80、90年代的水平。研究表明，1991—2004年，伊犁河徑流并沒有因我國境內(nèi)的開發(fā)而減少?？梢?，我國境內(nèi)對(duì)伊犁河的開發(fā)利用程度并不高。

生態(tài)環(huán)境的機(jī)制和運(yùn)行

隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的進(jìn)一步落實(shí)以及“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)和深入實(shí)施，我國境內(nèi)對(duì)跨界地表水流域的開發(fā)利用程度不斷提高。如何處理好開發(fā)利用過程中的境內(nèi)和跨界生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，與哈薩克斯坦已有開發(fā)利用的協(xié)調(diào)問題等，都成為了重要議題。

哈薩克斯坦政府一直擔(dān)心我國境內(nèi)的開發(fā)利用對(duì)其已有開發(fā)利用設(shè)施和活動(dòng)的潛在影響，特別是對(duì)流入哈薩克斯坦的水量和水質(zhì)的潛在影響，希望能盡早進(jìn)行談判和達(dá)成協(xié)議。然而，作為地處上游的我國，不僅需要考慮開發(fā)利用問題，而且不能像哈薩克斯坦繼承蘇聯(lián)那樣基本只注意開發(fā)利用、不考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因此在進(jìn)行談判之前需要進(jìn)行大量的前期工作。例如，盡量收集比較完整的水文水情等資料，以及為此目的建設(shè)必要的水文監(jiān)測站點(diǎn)。再如，需要進(jìn)行水資源綜合科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)，從而弄清存在哪些類型的水資源或者相關(guān)重要資源，水資源的數(shù)量和質(zhì)量如何，在何種程度上可以進(jìn)行開發(fā)利用，有關(guān)地區(qū)的發(fā)展對(duì)水資源的需求是什么，諸此等等。

在這種情形下，我國同哈薩克斯坦首先就共享跨界地表水資源的開發(fā)利用和保護(hù)事宜簽訂了一項(xiàng)框架性協(xié)定，這就是2001年9月12日中哈《關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》。兩國關(guān)于跨界地表水的主要關(guān)切事項(xiàng)是：就源于我國境內(nèi)的水量，我國可以使用多少數(shù)量或者多大比例；在跨界地表水國際斷面處，我國需要將水質(zhì)維持到什么水平。

繼2001年《關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》之后，我國先后同哈薩克斯坦簽訂了《關(guān)于相互交換主要跨界河流邊境水文站水文水質(zhì)資料的協(xié)議》（2006年12月20日）、《關(guān)于開展跨界河流科研合作的協(xié)議》（2006年12月20日）、《關(guān)于共同建設(shè)霍爾果斯河友誼聯(lián)合引水樞紐工程的合作協(xié)定》（2010年11月13日）、《跨界河流水質(zhì)保護(hù)協(xié)定》（2011年2月22日）、《環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》（2011年6月13日）。此外，《關(guān)于中哈國界管理制度的協(xié)定》（2006年12月20日）和《聯(lián)合公報(bào)》（2007年8月18日）中也有關(guān)于共享跨界地表水資源開發(fā)利用和保護(hù)事宜的規(guī)定。

根據(jù)《關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》第8條的規(guī)定，中哈雙方建立了由雙方各委派1名代表和2名副代表組成的利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定聯(lián)合委員會(huì)工作條例和處理執(zhí)行協(xié)定的有關(guān)事宜，以求更好地促進(jìn)未來的協(xié)商與合作。關(guān)于會(huì)議的舉行，協(xié)定規(guī)定聯(lián)合委員會(huì)每年一次、輪流在兩國舉行會(huì)議；必要時(shí)，一方可提議舉行聯(lián)合委員會(huì)的特別會(huì)議（第9條）。會(huì)議由東道國的代表召集和主持，討論協(xié)定的執(zhí)行情況以及與利用和保護(hù)跨界河流有關(guān)的事宜，雙方代表的協(xié)助專家可以參加聯(lián)合委員會(huì)會(huì)議（第9條）。關(guān)于會(huì)議紀(jì)要，每次會(huì)議都需做出，用中、俄文寫成，一式兩份（第9條）。關(guān)于會(huì)議費(fèi)用，聯(lián)合委員會(huì)會(huì)議的場所及交通工具由會(huì)議承辦方負(fù)責(zé)安排，食宿費(fèi)用各自承擔(dān)，會(huì)議以外的其他費(fèi)用由雙方協(xié)商解決（第10條）。

2012年2月27日-3月1日，中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)第9次會(huì)議在我國烏魯木齊舉行。雙方認(rèn)為，從我國流到哈薩克斯坦的伊犁河和額爾齊斯河是中亞地區(qū)保護(hù)得最好的跨界河流，中哈兩國在跨界河流領(lǐng)域的合作已成為國與國之間開展跨界河流合作的成功范例。第14次會(huì)議于2016年11月22日-24日在哈薩克斯坦阿拉木圖舉行，聯(lián)委會(huì)高度評(píng)價(jià)了雙方在進(jìn)一步推動(dòng)利用和保護(hù)跨界河流領(lǐng)域合作所取得的成果。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作的經(jīng)驗(yàn)

考察我國與哈薩克斯坦在共享跨界地表水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作領(lǐng)域的過程和成就，可以發(fā)現(xiàn)主要有五個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)。

第一，先總體框架，后具體事項(xiàng)?？缃绲乇硭拈_發(fā)利用和保護(hù)涉及許多方面、諸多事宜，不可能用一份國際條約來解決所有方面和事宜，特別是在所涉河流情況存在巨大差別、不同沿岸國之間的水資源開發(fā)利用水平存在較大差別的情形下。因此，先確定總體框架，后解決具體事項(xiàng)是一種明智而務(wù)實(shí)的選擇。

第二，先基礎(chǔ)事項(xiàng)，后其他事項(xiàng)。在所涉河流情況存在巨大差別、不同沿岸國之間的水資源開發(fā)利用水平存在較大差別的情形下，共享跨界地表水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作工作千頭萬緒，不可能一蹴而就，具體事項(xiàng)的討論、處理和解決需要一項(xiàng)一項(xiàng)地來。在基礎(chǔ)事項(xiàng)沒有解決好之前，討論、處理和解決其他事項(xiàng)就會(huì)缺乏科學(xué)或者扎實(shí)的基礎(chǔ)，難以實(shí)現(xiàn)相互理解，不利于促進(jìn)形成共識(shí)。

第三，求同存異，逐步擴(kuò)同縮異。就一處共享跨界地表水體來說，它具有生態(tài)上的整體性。如果走可持續(xù)發(fā)展之路，就必須優(yōu)先確保生態(tài)用水和保護(hù)環(huán)境，但是能夠開發(fā)利用的水資源量是有限度的。國際實(shí)踐證明，由于國家利益之爭，共享國之間難免會(huì)在水資源量配置、開發(fā)利用方式和強(qiáng)度、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等很多方面產(chǎn)生分歧、爭論乃至發(fā)生爭端。明智的策略應(yīng)該是中哈采取的“求同存異，逐步擴(kuò)同縮異”的策略。

第四，法律文件形式多樣，不拘一格。我國與哈薩克斯坦所簽跨界地表水雙邊國際文件的形式和種類多樣，包括協(xié)議、協(xié)定、聯(lián)合公報(bào)等。既有綜合性的跨界地表水文件，也有處理某項(xiàng)（些）具體事宜的專門性跨界地表水文件，還有一些文件雖然不是關(guān)于跨界地表水的專門文件，但包括涉及跨界地表水的一項(xiàng)或者數(shù)項(xiàng)規(guī)定。

第五，建立穩(wěn)定合作機(jī)制，有效實(shí)施?！巴椒ú蛔阋宰孕小！焙玫臈l約還需要有效的履約機(jī)制來保證其實(shí)施。中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)就是一項(xiàng)很好的履約機(jī)制。每年一度的會(huì)議，既討論已達(dá)成協(xié)議事項(xiàng)的條約規(guī)定的執(zhí)行事宜，也討論如何解決未決事項(xiàng)的工作。正是在這種機(jī)制下，“先總體框架，后具體事項(xiàng)”“先基礎(chǔ)事項(xiàng)，后其他事項(xiàng)”“求同存異，逐步擴(kuò)同縮異”的共享跨界地表水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作不斷深入，中哈兩國合作成為了成功范例。