四川省地質(zhì)災害治理工程預算編制的問題及見解

楊曉迪， 吳寶和

(1.中國地質(zhì)科學院探礦工藝研究所，四川 成都 611734； 2.中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)災害防治技術中心，四川 成都 611734)

0 引言

地質(zhì)災害治理工程預算編制的成果，就是大家通常所說的項目工程造價，即工程的建設價格，是指為完成一個工程的建設，預期或?qū)嶋H所需的全部費用總和[1]。地質(zhì)災害治理工程的預算編制工作主要涉及可行性研究、初步設計、施工圖設計、招投標及施工這五個階段，每個階段的工程造價對應不同的內(nèi)容，即投資估算、工程概算、施工圖預算、投標報價、竣工結算與決算。工程項目的建設需要按程序進行，工程造價也需要按階段不斷深化，通過多階段的反復細化，從而保證了預算編制的準確性和造價控制的有效性。地質(zhì)災害治理工程因其自身的特殊性、復雜性，使其在預算編制過程中難免會產(chǎn)生一些問題和偏差，因此就要求在編制過程中更加認真仔細，減少不必要誤差的發(fā)生，從而提高治理工程的造價水平，有效地控制項目投資且合理地使用政府財政費用。本文就多年來在四川省地質(zhì)災害治理工程預算編制過程中遇到的問題談幾點個人見解。

1 常見問題及見解

1.1 對法律法規(guī)、政策把握不準

近年來，為規(guī)范四川省地質(zhì)災害治理工程的管理，四川省國土資源廳相繼出臺了《四川省地震災區(qū)重大地質(zhì)災害應急勘查設計項目決算編制要求》、《四川省重大地質(zhì)災害治理工程項目管理暫行辦法》(川國土資發(fā)[2011]69號)、《四川省地質(zhì)災害綜合防治體系建設項目和資金管理辦法》(川國土資發(fā)[2014]80號)、《四川省地質(zhì)災害隱患應急排查技術要求》等相關文件。2013年，四川省財政廳、四川省國土資源廳又頒布了《四川省地質(zhì)災害治理工程概(預)算標準》(川財投[2013]145號)，此標準對地質(zhì)災害治理工程的工作開展有著極為重要的作用。實際編制過程中，經(jīng)常會發(fā)生一些由于對政策不熟而導致的預算錯誤，現(xiàn)舉例說明。

1.1.1 獨立費部分計算混亂

預算編制人員在實際的工作中，經(jīng)常是拿到技術資料后就直接開始預算編制工作，沒有提前研讀、熟悉相關的法律法規(guī)及政策文件，了解項目相關的投資方式和投資辦法，導致在編制預算時，尤其在計算獨立費的過程中出現(xiàn)漏項、多項或者是計算方法錯誤等現(xiàn)象。比如，《四川省地質(zhì)災害綜合防治體系建設項目和資金管理辦法》中規(guī)定，項目管理實行分級負責制。省級國土資源主管部門負責組織實施特大型地質(zhì)災害隱患點的勘查(含治理工程可行性研究、初步設計)、施工圖設計工作，市、縣國土資源主管部門負責監(jiān)管和組織實施施工工作[2]，相應勘查設計資金由省上撥付，施工及施工過程中發(fā)生的獨立費由縣上撥付。因此，公開招標或者比選的特大型地質(zhì)災害治理項目的勘查設計費及相應審查費不應該計算。應急項目多數(shù)為直接委托，所以其招標代理服務費不應該計算。

總之，獨立費用應根據(jù)項目管理辦法、委托方式等計算。

1.1.2 基礎價格依據(jù)選用不充分

對于最低工資標準、艱苦邊遠地區(qū)津貼、材料信息價等，與綜合單價重要相關的基礎價格依據(jù)，要根據(jù)工程所在地查閱當?shù)刈钚碌奈募靶畔?，落實到治理工程的具體縣域。同一個地區(qū)的最低工資標準會有所差異，不能隨意取用或為了提高工程費用直接取用最高額。信息價如果沒有實際施工地點的，要依據(jù)設計報告中的相關描述或詢問設計人員最近的材料購買地，采用購買地的信息價并且考慮從購買地到施工地的材料增運問題。

1.2 工程量計算誤差大

工程量計算是工程造價中非常關鍵的一個環(huán)節(jié)，工程量的正確與否決定著最終造價的準確性和合理性。多年的實踐經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，地質(zhì)災害治理工程預算編制的過程中，多數(shù)是技術人員提交一份工程量給預算人員，預算人員直接用此工程量進行定額套用，其實這是非常不嚴謹?shù)?。應在核實好工程量的相關內(nèi)容后，再開展正式的編制工作，以免由于工程量準確性不夠而產(chǎn)生造價偏差問題。

1.2.1 工程量未執(zhí)行規(guī)定的階段系數(shù)

以勘查設計單位舉例，其工作主要涉及治理工程的可行性研究、初步設計、施工圖設計階段，由于設計工作各個階段的要求不同，設計的深度不同，各階段投資的精細度也就不同。例如可行性研究階段著重點在于項目可行性的評估和治理方案的選擇，有些設計人員沒有考慮《四川省地質(zhì)災害治理工程概(預)算標準》中《工程量計算規(guī)則》的“設計工程量階段系數(shù)”，或者是隨意增加工程量，導致后期概算投資高于可行性研究估算、施工圖預算高于初步設計概算、項目投資不可控，或前一階段投資遠遠高于后面階段的投資，使得工程造價的科學性、完整性和合理程度難以控制和判斷。因此，作為預算編制人員，不能單純依賴技術人員提交的工程量。在進行一個項目的預算編制前，就應先根據(jù)設計圖紙查對工程量，尤其是易呈現(xiàn)偏差的和個別關鍵的子目，檢查可行性研究階段、初步設計階段、施工圖設計階段提交的工程量是否相同，如相同，要嚴格依照相應的標準規(guī)定乘以相對應的階段系數(shù)。

1.2.2 重復計算工程量或費用

預算人員應對設計人員提供的工程量根據(jù)定額的規(guī)定核對是否包含在定額中或取費中，不能不加區(qū)分地計算相應的投資。

有些工作量已包含在定額內(nèi)容里，在統(tǒng)計工程量時又重復計算。例如，定額總說明中已經(jīng)指出“其他材料費和零星材料費，是指完成一個定額子目的工作內(nèi)容，所必需的未列量材料費。如工作面5 m內(nèi)的腳手架、排架、操作平臺等的攤銷費，地下工程的照明費，混凝土工程的養(yǎng)護用材料，石方工程的鉆桿、空心鋼等以及其他用量較少的材料”[3]。也就是說工作面5 m以內(nèi)的腳手架費用已經(jīng)包含在定額內(nèi)容中了，工作中經(jīng)常多列此項，實際只需計算定額未包含的工程量即可。

臨時工程費和臨時設施費混淆?！端拇ㄊ〉刭|(zhì)災害治理工程概(預)算標準》規(guī)定“施工臨時工程指為輔助主體工程所必須修建的生產(chǎn)和生活臨時性工程。該施工臨時工程未在主體建筑工程的措施費中計算，且需要單獨計算”，例如施工交通工程(包含場內(nèi)、場外)、施工供電工程(場外：從現(xiàn)有電網(wǎng)向施工現(xiàn)場)等；而臨時設施費是指“施工企業(yè)為進行建筑工程施工所必需的但又未被劃入施工臨時工程的臨時建筑物、構筑物和各種臨時設施的建設、維修、拆除、攤銷等費用”，例如供水(支線)、供電(場內(nèi))、夜間照明等[3]。臨時設施費歸屬于措施費，是以直接工程費為基礎按工程類別取費計算；臨時工程費是按工程量套用定額按實計算，二者包含內(nèi)容和計算方式都有所差異。實際操作中，預算編制人員經(jīng)常將二者混淆，從而導致費用的重復計算。

1.2.3 個別子目工程量邏輯關系混亂

工程量計算過程當中，對于相互之間有關聯(lián)的個別子目的邏輯關系要格外注意。比如：外棄土石方工程量要等于土石方開挖工程量減去土石方回填工程量；外購土石方的工程量要等于回填工程量減去開挖工程量，其中外購土石方回填和現(xiàn)場的土石方回填要分開列項，要嚴格遵循挖填平衡的原則[4]。

平時工作中，還需檢查提交工作量的單位和定額單位是否一致，如不一致，或按定額要求重新計算或在所選定額中進行換算。

1.3 對定額標準不熟悉

對定額標準中的各項內(nèi)容沒有深入理解、全面掌握，尤其是在定額套用方面，出現(xiàn)一些由于不熟悉定額而出現(xiàn)的套用錯誤現(xiàn)象，這將對綜合單價產(chǎn)生極大的影響。

1.3.1 未理解同類定額的差異

同類定額具有不同的適用范圍，例如土方開挖，包括一般開挖、基坑開挖、溝槽開挖、渠道開挖、柱坑開挖、抗滑樁土方開挖等子目，每個子目都有其不同的適用范圍和使用條件。在進行治理措施土方開挖預算編制時，首先應編輯正確的設計措施開挖名稱，再依據(jù)實際內(nèi)容和適用范圍選擇相應的定額進行套用。

某滑坡治理工程，其中某項治理措施為抗滑樁工程，預算編制人員在編制預算時將其“土石方開挖”子目，列成了“基坑土方開挖”，基坑和抗滑樁是兩個不同的構造、不同的概念。抗滑樁土方開挖應根據(jù)其斗容量、斷面積和土壤類別套用“人工挖孔樁土方卷揚機提升吊斗運輸”的定額，其適用范圍為樁身40 m以內(nèi)[3]。套用“基坑土方開挖”和“抗滑樁土方開挖”的相應定額可對比發(fā)現(xiàn)，在相同工程量的基礎上二者的項目單價相差懸殊。這就是由于沒有弄清同類或相似定額之間的差異，分清其適用范圍、混亂使用定額，造成了項目單價與實際不符的后果。

1.3.2 忽略定額的注釋內(nèi)容

定額注釋內(nèi)容，也是定額的一個重要組成部分，闡述了定額使用過程中的注意事項和包含內(nèi)容，如設計部分與定額尺寸、內(nèi)容不符時的換算方法等。在編制預算時應注意定額的注釋內(nèi)容，根據(jù)實際設計內(nèi)容進行相應定額的補充或換算。

某危巖體局部采用柔性主動防護網(wǎng)(鋼絲繩網(wǎng)+鋼絲格柵)，主動網(wǎng)面積585 m2，主動網(wǎng)的錨桿為加強錨桿，數(shù)量65根，其長度7 m，采用單根7.1 m長?32 mm鋼筋制作，傾角15°，間距3 m，錨桿錨固砂漿為M30水泥砂漿。在“柔性主動防護網(wǎng)”相關定額的“注”中指出“本定額按照3 m錨桿擬定，如長度>3 m可取消鋼筋、砂漿和風鉆的消耗量，并單獨計算錨桿，其計算參考錨固章節(jié)”[3]。因此，本分項計算時應選用定額“D080002柔性主動防護網(wǎng)(鋼絲繩網(wǎng)+鋼絲格柵)”并取消其中的鋼筋、砂漿和風鉆的消耗量，再套用定額“D060359地面砂漿錨桿—履帶鉆鉆孔(錨桿長度7 m)”并換算其中鋼筋(?30 mm換為?32 mm)的消耗量。預算編制過程中，如忽略了類似注釋的內(nèi)容，將出現(xiàn)計算偏差的問題。

定額標準使用的正確性對工程造價有著重要的影響，預算編制人員要熟悉掌握定額的內(nèi)容和適用范圍，區(qū)分相似定額之間的差異，研讀定額的注釋說明和使用事項，根據(jù)工程實際情況進行相應的定額換算和系數(shù)調(diào)整，減少錯算、漏算和重復計算等現(xiàn)象。

1.4 設計文件不完善、人員溝通不充分

設計文件的完整性是預算編制的重要保障，預算編制人員是根據(jù)技術人員提供的報告內(nèi)容進行預算編制工作的，如果對相關重要問題的描述不完善，將會對結果造成重大影響。許多地勘單位的預算編制工作多數(shù)是由其他崗位的人員兼職，編制人員自身的技術功底相對薄弱，不像工民建專業(yè)有很多專職預算人員，技術與預算人員溝通不充分，導致很多細節(jié)問題沒有了解清楚，也會對造價產(chǎn)生一定的影響。

1.4.1 缺乏對主材運輸距離的詳細描述

地質(zhì)災害治理工程與工業(yè)和民用建筑不同，大多數(shù)分布于偏遠的地方，交通、運輸非常困難，材料一般不能直接到達施工地點。運輸距離有可能與材料信息價所包含的距離有差異，且還會發(fā)生多次轉運的復雜情況。材料預算價除了按照信息價計算除外，還需要計算調(diào)整的運雜費(包括二次搬運)。有的項目不同的治理措施，會根據(jù)施工條件采取不同的主材運輸方式，而設計文件經(jīng)常會缺乏對此重要內(nèi)容的詳細描述和具體分類，導致材料價格沒有算夠、后期施工難以按預算進行、實際結算成本要高于概預算的情況。

某地質(zhì)災害主要有兩種地質(zhì)災害體，分別為不穩(wěn)定斜坡失穩(wěn)及爆發(fā)泥石流災害。根據(jù)不穩(wěn)定斜坡及泥石流的形態(tài)、結構特征、形成機制及斜坡在各種工況的穩(wěn)定性，對泥石流采取梳齒壩、對滑坡采取抗滑樁、對不穩(wěn)定斜坡采取地表排水的治理措施。因梳齒壩、抗滑樁等治理措施的主要材料除需從30 km外的建材市場采購外，還需人力搬運至坡面斜距300 m、坡度15°的工程布置點，而坡面排水溝主材的運輸距離，只有30 km的汽車運輸距離。技術報告的施工組織設計部分，缺乏對此內(nèi)容的區(qū)別劃分和詳細描述，以致預算編制時，把所有主材的運輸距離都認定成只有30 km的汽車運輸，忽略了梳齒壩和抗滑樁的二次搬運問題，造成二者相關子目單價都比實際偏低的現(xiàn)象。

因此，設計文件中需對主要材料運輸?shù)南嚓P情況進行詳細的描述，如有不同的運輸條件要分別描述清楚，包括運輸?shù)木嚯x、運輸?shù)姆绞剑缆访鎸拥牟牧锨闆r、寬度情況、坡度情況等，應嚴格按照相關文件的規(guī)定計算。預算編制人員需對不同運輸情況的材料重新進行命名和定義，在主材價格計算時按現(xiàn)場施工實際情況據(jù)實分類計算。

1.4.2 人員溝通不充分、技術基礎薄弱

預算編制人員多數(shù)是學財務或者管理出身，對于工程或地質(zhì)方面的知識比較缺乏。一方面，對相關技術資料不熟悉、不理解，看不懂技術報告中工程地質(zhì)情況的分析、治理方案設計的依據(jù)等；另一方面，缺乏工程現(xiàn)場的實地經(jīng)驗，對治理措施的結構、施工工藝、施工流程及施工組織措施等內(nèi)容沒有深刻的認識，導致即使掌握定額內(nèi)容也無法使編制的預算既準又細。

因此，預算編制人員應加強和技術人員之間的溝通，對技術報告中不清楚的地方要主動詢問技術人員，廣泛、全面地收集與預算編制工作相關的重要技術信息，比如施工地點的海拔高度、運輸條件、氣候溫差等等。熟悉掌握施工工藝、施工方法及相關的輔助性工作，只有明白每一項治理措施的施工流程及方法，才能檢查出所套定額是否已包含技術設計和現(xiàn)場施工的所有內(nèi)容。多了解與地質(zhì)災害及相關行業(yè)的技術標準和規(guī)范規(guī)程，增加自身的知識儲備和現(xiàn)場經(jīng)驗，改變坐在辦公室拿著圖紙編預算的狀況。

2 體會和建議

四川省地質(zhì)條件復雜，是我國地質(zhì)災害最嚴重的省份之一。地質(zhì)災害的頻發(fā)關系著人民的生命和財產(chǎn)安全、關系著社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此，地質(zhì)災害治理工作刻不容緩，如何合理有效地使用地質(zhì)災害治理工程的資金顯得尤為重要?！秶鴦赵宏P于加強地質(zhì)災害防治工作的決定》(國發(fā)[2011]20號)指出，應加大地質(zhì)災害治理工程的資金投入和管理，設立專項資金、嚴格資金管理，確保將資金落實到地質(zhì)災害的治理工作上去[5]。目前，四川省地質(zhì)災害的治理費用主要是來自中央、省綜合防治體系的專項資金和當?shù)氐呢斦A算，預算編制水平的高低決定著地質(zhì)災害治理資金的使用成果。

因此，在編制的過程中要嚴格執(zhí)行國家有關法律法規(guī)政策文件，依據(jù)準確的工程量，在正確理解定額內(nèi)容的基礎上，根據(jù)項目的實際情況和技術文件來進行預算編制，避免問題及偏差的出現(xiàn)。從而編制出一份真實體現(xiàn)工程情況的造價文件，以便于治理工程合理有效地開展，從而達到預期的經(jīng)濟和社會效益。