我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的電子廢棄物管理體系差異

潘 政 翁福良 梁景新 吳長(zhǎng)坤

（斗門海關(guān)（原斗門出入境檢驗(yàn)檢疫局） 廣東珠海 519100）

引言

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)更早關(guān)注電子電器廢棄物的治理問(wèn)題，比中國(guó)更早就開(kāi)始探索電子電器廢棄物的制度構(gòu)建及立法，建立起有關(guān)廢棄物污染防治和回收利用的管理體系。其管理體系的主體是延伸生產(chǎn)者責(zé)任制(Extended Producer Responsibility,EPR)和消費(fèi)者責(zé)任制，兩者上，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)更多地采納延伸生產(chǎn)者責(zé)任制。通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)電子電器廢棄物管理方面的制度和立法經(jīng)驗(yàn)，與我國(guó)電子電器廢棄物管理體系比對(duì)分析，從而給我國(guó)在電子電器廢棄物管理體系方面的構(gòu)建及立法給予一定的參考。

1 日本電子電器廢棄物管理立法情況

在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源循環(huán)利用方面，日本走在了世界的前列。日本是世界循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法較早并最為完善的國(guó)家之一。在20世紀(jì)90年代，日本就制定了一系列環(huán)境方面的法律法規(guī)，其中就包含了關(guān)于電子電器廢物回收利用方面的各類專項(xiàng)法律法規(guī)。

日本在電子電器廢棄物的立法主要分為三個(gè)層次：第一層是基礎(chǔ)層次法律，即《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》?；痉ㄒ?guī)定了社會(huì)各方應(yīng)分擔(dān)的責(zé)任，其核心內(nèi)容主要是抑制廢棄物的產(chǎn)生，以及促進(jìn)資源的回收循環(huán)利用及處置，從而達(dá)到減少自然資源使用，減低環(huán)境負(fù)荷的目的。第二層是綜合性法律，包括《廢棄物管理和公共清潔法》和《促進(jìn)資源有效利用法》兩部?！洞龠M(jìn)資源有效利用法》規(guī)定企業(yè)從設(shè)計(jì)、制造等方面要綜合努力，以及國(guó)家、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者應(yīng)采取的必要措施，促進(jìn)產(chǎn)品及產(chǎn)品部件的回收再利用，減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生；其中電腦、手機(jī)、電視機(jī)等多類機(jī)電產(chǎn)品均為其中主要產(chǎn)品種類；第三層是具體產(chǎn)品法律法規(guī)，按不同產(chǎn)品的特性相對(duì)應(yīng)。其中與電子電器廢棄物關(guān)系較為密切的，如：對(duì)應(yīng)電視機(jī)、空調(diào)、冰箱、洗衣機(jī)產(chǎn)品廢棄物的《家用電器資源回收法》，主要內(nèi)容為推動(dòng)對(duì)該類產(chǎn)品廢棄物的收集、處理及利用，保護(hù)生活環(huán)境；針對(duì)計(jì)算機(jī)等產(chǎn)品，規(guī)范回收再利用行為的《個(gè)人計(jì)算機(jī)循環(huán)法令》。

日本采用的是延伸生產(chǎn)者責(zé)任制(EPR)中的個(gè)人制造商責(zé)任延伸(IndividualProducer Responsibility，EPR)模式，規(guī)定了制造商對(duì)自己產(chǎn)品擔(dān)負(fù)回收、再利用的責(zé)任，包括在商品生產(chǎn)、銷售過(guò)程中，充分考慮回收處理的難度，以及建立再循環(huán)利用工廠等。

2 歐盟電子電器廢棄物管理立法情況

歐盟對(duì)電子電器廢棄物的問(wèn)題關(guān)注更早些，于九十年代末開(kāi)始就陸續(xù)制定相應(yīng)的管理法律法規(guī)。包括電子電器廢棄物的新法案（第一草案）,《廢舊電子電氣回收法》，《歐盟電子廢棄物管理法令》等等?？v觀歐盟制定的關(guān)于電子廢棄物管理的法律規(guī)范，對(duì)世界以及各成員國(guó)影響較為廣泛主要為以下三個(gè)指令:《廢棄電子電氣設(shè)備指令》(WEEE)、《禁止在電器電子設(shè)備中使用某些有害物質(zhì)的指令》(RoHS,2011年起實(shí)施RoHS 2.0指令)、《用能產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)框架指令》(EuP)。

（1）《廢棄電子電氣設(shè)備指令》(簡(jiǎn)稱 WEEE指令)于2005年實(shí)施，指令確定了延伸生產(chǎn)者責(zé)任制(EPR)，規(guī)定歐盟市場(chǎng)上流通的電子電氣設(shè)備的生產(chǎn)商必須承擔(dān)起廢棄物回收的費(fèi)用。歐盟會(huì)員國(guó)制定相應(yīng)的法規(guī)及行政規(guī)定，以確保符合該指令之要求。在廢棄物的處理方面，WEEE指令規(guī)定：成員國(guó)應(yīng)確保生產(chǎn)者或者代表其的第三方，根據(jù)共同體法律，建立使用最佳的可用的處理、回收和循環(huán)技術(shù)的系統(tǒng)負(fù)責(zé)報(bào)廢電子電氣設(shè)備的處理。各歐盟成員國(guó)應(yīng)確保承擔(dān)處理垃圾的企業(yè)或公司獲得主管機(jī)構(gòu)的許可，主管機(jī)構(gòu)還需對(duì)相關(guān)企業(yè)每年進(jìn)行檢查，并將檢查結(jié)果通知?dú)W委會(huì)。

（2）《關(guān)于在電子電氣設(shè)備中限制使用某些有害物質(zhì)指令》(簡(jiǎn)稱RoHS指令)。RoHS指令是歐盟制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，指令對(duì)2006年7月以后投放歐盟市場(chǎng)的電子電氣產(chǎn)品生效。除某些符合豁免條款的情況，在電子電器產(chǎn)品中，限制鉛、汞、鎘、六價(jià)鉻、多溴聯(lián)苯（PBB）和多溴二苯醚(PBDE)等六種有害物質(zhì)的使用，從而加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，達(dá)到保護(hù)人類健康，確?？沙掷m(xù)發(fā)展的目的。

（3）《用能產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)框架指令》（簡(jiǎn)稱 EUPs指令），2005年歐盟通過(guò)，2008年分段實(shí)施。EuPs指令考慮了歐盟能源效率產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計(jì)要求以及所有產(chǎn)品在整個(gè)生命周期內(nèi)均對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，包括材料選擇與采購(gòu)、生產(chǎn)規(guī)范、能源使用以及最終處理與回收利用。指令要求在產(chǎn)品設(shè)計(jì)階段就考慮環(huán)境性能，減少產(chǎn)品對(duì)環(huán)境的影響，覆蓋范圍包括能源使用產(chǎn)品（EUPs）和能源相關(guān)產(chǎn)品（ERPs）。

可見(jiàn)，歐盟在電子電器廢棄物管理，由早期的針對(duì)具體電子電器產(chǎn)生的廢棄物管理立法逐漸過(guò)渡到從源頭上、從產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生態(tài)設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)上，更高層面的防治和管理，其治理方向從末端逐漸向前端遷移。

3 美國(guó)電子電器廢棄物管理立法情況

美國(guó)在聯(lián)邦層面并沒(méi)有統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)范電子廢棄物回收利用，主要是由各州建立自己的廢棄物回收立法。美國(guó)國(guó)家環(huán)保署（EPA）在2006年制定了約束力寬泛的“負(fù)責(zé)任的回收”（R2）規(guī)范，從2009年7月27日起，對(duì)保證符合R2標(biāo)準(zhǔn)的回收企業(yè)進(jìn)行認(rèn)證。但R2屬于自愿性認(rèn)證規(guī)范，約束力不強(qiáng)。2010年4月，美國(guó)行業(yè)監(jiān)管組織“巴塞爾行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”制定了電子廢棄物回收企業(yè)“e-Stewards”標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)的認(rèn)證程序，用于規(guī)范電子電器廢物回收行業(yè)，得到了美國(guó)環(huán)保署承認(rèn)；由于美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，在電子電器廢棄物管理方面主要由各州負(fù)責(zé)，在聯(lián)邦層面上并未出臺(tái)電子電器廢棄物專項(xiàng)管理法規(guī)，最早由加州制定了電子廢物的法律法規(guī)即《電子廢物回收利用法》，其后，緬因州、馬里蘭州和華盛頓州在州層面都制定了相應(yīng)的電子廢物回收法規(guī)。

在廢棄物回收費(fèi)用承擔(dān)方面，除加利福尼亞州、猶他州采取消費(fèi)者預(yù)付回收費(fèi)用（Advanced Recycling Fee，ARF）的管理模式外，其余各州均采取延伸生產(chǎn)者責(zé)任制 (Extended Producer Responsibility，EPR)模式中的集體制造商責(zé)任延伸 (Collective Producer Responsibility，CPR)模式。在CPR模式下，制造商通過(guò)組建集體系統(tǒng)來(lái)履行制造商責(zé)任，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，一定程度上克服了獨(dú)立體系中單個(gè)制造商能力的有限性和重復(fù)組建過(guò)多設(shè)施的無(wú)效率[1]。

同時(shí)美國(guó)有些州運(yùn)用稅收的手段,對(duì)填埋和焚燒廢棄物的行為征收填埋和焚燒稅,這樣可以有效的減少焚燒和填埋行為,`鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)廢棄物進(jìn)行循環(huán)利用,減輕對(duì)環(huán)境的污染。

4 中國(guó)電子電器廢棄物管理體系與發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)的比較

歐盟、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在電子廢棄物管理方面，都有相對(duì)應(yīng)的法律，已經(jīng)從立法層面上進(jìn)行保障，也形成了有序推進(jìn)的制度建設(shè)。這些法律法規(guī)從原先的后端管理逐漸過(guò)渡到前端控制，并且在資源回收再利用這一方面有專門規(guī)制的較高層次的法律。這反應(yīng)了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的一致重視。

2016年，中國(guó)的《電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)限制使用管理辦法》實(shí)施，被稱為中國(guó)版RoHS 2.0，與較為相似的歐盟RoHS 2.0相比，有以下差異：

4.1 可操作性

《管理辦法》可操作性更強(qiáng)，2016年7月1日起施行后，即在全國(guó)范圍內(nèi)生效。

根據(jù)歐盟的法律體系，RoHS屬于歐盟指令，指令本身并不能直接實(shí)施，要經(jīng)過(guò)各成員國(guó)轉(zhuǎn)換為本國(guó)相關(guān)法律以后，才可以在各成員國(guó)實(shí)施。因此，歐盟RoHS指令本身并不具備直接可操作性，只有歐盟各國(guó)將其轉(zhuǎn)換為各成員國(guó)的法律，才有可操作性。

4.2 管理模式

《管理辦法》對(duì)電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)限制使用的管理采用“達(dá)標(biāo)管理目錄”模式，首批達(dá)標(biāo)管理目錄于2018年3月公布，并于2019年3月15日實(shí)行。首批目錄包括電冰箱、空調(diào)、洗衣機(jī)等共12類成熟產(chǎn)品，切實(shí)考慮國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，逐漸將在有害物質(zhì)方面有可替代物質(zhì)的、經(jīng)濟(jì)技術(shù)上可行的產(chǎn)品放進(jìn)目錄管理。即《管理辦法》采用“窮舉法”的方式來(lái)限制電子電器產(chǎn)品中使用有害物質(zhì)。

而歐盟RoHS指令限制電子電器產(chǎn)品中使用有害物質(zhì)采取的是“排除法”，要求在歐盟市場(chǎng)上出售的產(chǎn)品必須符合RoHS指令對(duì)有害物質(zhì)的限量要求；同時(shí)，對(duì)那些有害物質(zhì)控制技術(shù)尚不夠成熟、經(jīng)濟(jì)上不可行的產(chǎn)品提出豁免，對(duì)于被列入到豁免清單中的產(chǎn)品（或部件）可以不滿足RoHS指令要求。故歐盟是采用“排除法”予以“豁免”。

4.3 技術(shù)支撐

《管理辦法》在實(shí)施的過(guò)程中，需要標(biāo)準(zhǔn)、豁免、達(dá)標(biāo)管理目錄、合格評(píng)定模式等進(jìn)行來(lái)支撐。

而歐盟RoHS指令的實(shí)施則需要標(biāo)準(zhǔn)和豁免清單的支撐。

4.4 監(jiān)管模式

《管理辦法》中對(duì)有害物質(zhì)的控制采取了“兩步走”方式。第一步：要求進(jìn)入市場(chǎng)的電子電器產(chǎn)品以自我聲明的方式披露相關(guān)的環(huán)保信息，這個(gè)過(guò)程政府采用后市場(chǎng)的監(jiān)管模式，即產(chǎn)品可以先進(jìn)入市場(chǎng)，政府通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)督抽查，然后對(duì)生產(chǎn)、銷售不滿足《管理辦法》要求產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行處罰，從而達(dá)到市場(chǎng)監(jiān)管的目的。第二步：對(duì)進(jìn)入達(dá)標(biāo)管理目錄的產(chǎn)品實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，需要實(shí)現(xiàn)有害物質(zhì)的替代或達(dá)到限量標(biāo)準(zhǔn)的要求，然后要經(jīng)過(guò)合格評(píng)定制度才可以進(jìn)入市場(chǎng)。這個(gè)過(guò)程政府采用的是前市場(chǎng)管理模式[2]。

而歐盟的RoHS指令對(duì)有害物質(zhì)的控制采取的是“自我聲明”的方式，企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品在進(jìn)入市場(chǎng)前必須確保已經(jīng)滿足RoHS指令的要求，并“聲明”產(chǎn)品是符合指令要求的。政府則是通過(guò)對(duì)市場(chǎng)中的產(chǎn)品進(jìn)行抽查驗(yàn)證，從而達(dá)到市場(chǎng)監(jiān)管的目的。

但從整體的管理體系來(lái)說(shuō)，與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比較，中國(guó)相關(guān)法規(guī)、制度大致上存在以下不足：

（1）法規(guī)制度層級(jí)低。目前國(guó)內(nèi)相應(yīng)的法律尚不完善，各部門制定的一些法規(guī)和辦法，與法律、不同部門或?qū)蛹?jí)較高的法規(guī)制度有沖突時(shí)，難以進(jìn)行適用，不利于電子廢棄物管理工作的開(kāi)展。

（2）法規(guī)制度重復(fù)。鑒于我國(guó)的國(guó)情，在電子電器廢棄物管理上部門責(zé)任不明晰，且由于沒(méi)有高層次的法律規(guī)定相應(yīng)的職責(zé)，而是各部門聯(lián)合或獨(dú)自制定了一些規(guī)定和辦法，因此管理職責(zé)多有重合，法規(guī)制度內(nèi)容多有重復(fù)。

（3）法規(guī)制度內(nèi)容不夠詳盡。電子廢棄物的處理方面的法規(guī)制度，內(nèi)容上與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，不夠詳盡。對(duì)于生產(chǎn)者、銷售商、使用者等各方的規(guī)定要求不全，對(duì)廢棄物處置設(shè)施、資金要求不完備，激勵(lì)機(jī)制不完善，各方積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)，法規(guī)制度的操作性不高。

結(jié)語(yǔ)

以上管理體系的種種不足，即不利于電子電器廢棄物污染的防治，也制約了電子電器廢棄物綜合循環(huán)利用。如今，電子電器產(chǎn)品正全面嵌入生活的方方面面，如不能有效處置利用電子電器廢棄物，由此引起的污染問(wèn)題將越來(lái)越嚴(yán)重，我們必須盡快加強(qiáng)完善法律法規(guī)，加強(qiáng)制度建設(shè)，彌補(bǔ)不足，解決環(huán)境污染和資源匱乏的問(wèn)題。