碳排放交易中的產(chǎn)業(yè)競爭力保護問題

潘曉濱

（天津財經(jīng)大學法學院 天津 300222）

1 碳排放交易背景下產(chǎn)業(yè)競爭力保護問題的提出

經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是一對矛盾體，任何一個國家在采取環(huán)境保護措施時都必須要考慮其對經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的影響。氣候變化是一個全球性環(huán)境問題，需要世界主要排放國在國際條約框架下平等參與并貢獻自己的力量。2015年最新達成的《巴黎協(xié)定》規(guī)定了每個國家將按照提交“國家自主貢獻”（NDCs）的模式在國內(nèi)進行自主減排和其他應(yīng)對氣候變化措施，條約并沒有要求各個締約國進行具有法律約束力的減排活動，減排力度由各國根據(jù)發(fā)展階段和減排成本自主決定?！栋屠鑵f(xié)定》僅僅具有框架性，其實施細則有待后續(xù)氣候大會談判繼續(xù)協(xié)商，但在達成更有力度的國際協(xié)議之前，各國建立碳市場來減少國內(nèi)溫室氣體排放，可以說機遇與挑戰(zhàn)共存。一方面，國內(nèi)實施的溫室氣體限排將導致該國國內(nèi)的能源密集型產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)移至沒有氣候管制措施約束的國家，可能會帶來“碳泄漏”問題，國內(nèi)的受影響產(chǎn)業(yè)也會提出對競爭力問題的關(guān)切。另一方面，任何國家實施的強制性碳排放交易制度，也是國際應(yīng)對氣候變化多邊框架協(xié)議下進行自主貢獻的必要步驟，從長遠來看該制度是應(yīng)對全球性環(huán)境問題與兼顧經(jīng)濟發(fā)展最為有效的手段。

碳排放交易制度的覆蓋產(chǎn)業(yè)在初期階段可能會遇到成本瓶頸，這就需要政策制定者給予這些產(chǎn)業(yè)一定的適應(yīng)性空間，尤其在國際經(jīng)濟競爭一體化的背景下，必要的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護措施也是抑制碳泄漏等降低碳市場規(guī)制環(huán)境效果的有效應(yīng)對手段。產(chǎn)業(yè)競爭力保護作為一項臨時措施，包括將貿(mào)易暴露型企業(yè)排除到管制范圍之外，通過免費發(fā)放配額補償企業(yè)產(chǎn)生的管制成本，通過采用基于實際產(chǎn)量的配額分配方法補償企業(yè)，對其他排放管制寬松國家的進口產(chǎn)品征稅或設(shè)置其他履約要求。這些措施的應(yīng)用在降低產(chǎn)業(yè)競爭力沖擊、平衡國內(nèi)碳市場運行的環(huán)境完整性與經(jīng)濟效率、影響國際關(guān)系以及促成有效國際應(yīng)對氣候變化談判等方面均會產(chǎn)生不同的影響。

2 產(chǎn)業(yè)競爭力保護的政策選項

2.1 特定產(chǎn)業(yè)的過渡期豁免

競爭力保護的可選政策之一是在碳排放交易制度覆蓋范圍中排除那些早期易受影響的產(chǎn)業(yè)。例如，許多能源密集型行業(yè)的“生產(chǎn)過程”直接排放被排除在溫室氣體排放管制之外。排除措施也可以緩解部分貿(mào)易暴露型行業(yè)所面臨的直接管制成本，不僅保護它們免受競爭力沖擊，而且免受碳定價廣泛經(jīng)濟效果影響的波及。然而，限制碳市場覆蓋范圍將會限制經(jīng)濟體系內(nèi)減排目標的實現(xiàn)，并且會降低國家溫室氣體減排項目的經(jīng)濟效率。該措施也會讓一些豁免行業(yè)獲得比其他非豁免行業(yè)和企業(yè)更多的競爭優(yōu)勢，所以該措施只能是在過渡期內(nèi)針對競爭力十分脆弱的產(chǎn)業(yè)進行有限保護。

2.2 針對特定產(chǎn)業(yè)的免費配額分配與退稅

競爭力保護的另一個可選政策是在碳市場初期中涵蓋一些脆弱的產(chǎn)業(yè)部門，但同時補償這些產(chǎn)業(yè)增加的溫室氣體控排成本。制度設(shè)計的關(guān)鍵考慮因素包括計算補償?shù)姆秶⑿问胶褪侄?，以及補償手段的必要性和終止問題。補償?shù)男问街皇翘峁┟赓M配額分配。在直接排放的情況下，配額分配可以根據(jù)企業(yè)的歷史排放量（“祖父法”），能源密集型產(chǎn)業(yè)與其他排放源相比可以獲得更慷慨的配額分配。通過將這些能源密集型行業(yè)納入在總量之內(nèi)，免費分配方法可以獲得更好的環(huán)境效果與經(jīng)濟效率。另一種補償形式是稅收減免或退稅，該措施所能依靠的潛在資金來源是碳市場中配額拍賣所獲得的收入。退稅是對企業(yè)納入溫室氣體排放控排成本的直接補償，稅收減免則可以作為替代手段。

補償涉及的一個關(guān)鍵問題是如何計算合理的補償水平。使用補償方法的一個共同缺點是補償量可能會超過維持實際競爭力的需求量。對補償手段的影響進行限制，將會涉及到復(fù)雜的計算，而且僅當沖擊影響發(fā)生之時才能得到可靠的數(shù)據(jù)，而這對于工作崗位流失或其他損失已經(jīng)為時已晚。補償手段的另一個缺陷是資金需求，這些資金原本可以用于應(yīng)對氣候變化的其他領(lǐng)域，或與氣候變化無關(guān)的其他用途。補償手段另外一個重要的考慮因素是應(yīng)當在多長時間內(nèi)維持這種補償水平。逐步淘汰補償措施將會額外促進企業(yè)不斷改進自身的溫室氣體排放績效，但也會讓它們更容易受到競爭力沖擊。碳市場中可以針對任何免費分配或其他針對易受影響產(chǎn)業(yè)的補償措施設(shè)立一個定期的審查機制，以便考慮是否根據(jù)新信息進行相關(guān)調(diào)整。

2.3 針對競爭力保護的過渡期協(xié)助措施

向易受影響的產(chǎn)業(yè)提供過渡期協(xié)助來幫助行業(yè)企業(yè)適應(yīng)低碳技術(shù)，幫助工人渡過競爭力沖擊時期，是另一個可以考慮的政策選項。對于企業(yè)而言，應(yīng)對措施包括了稅收激勵，可以通過加速折舊來鼓勵低效技術(shù)的淘汰，或者針對低碳替代技術(shù)研發(fā)和使用的稅收優(yōu)惠。企業(yè)也可以獲得激勵轉(zhuǎn)向低碳能源，例如通過提供政府補貼讓企業(yè)采購或生產(chǎn)清潔能源，從而推動生產(chǎn)過程向低碳轉(zhuǎn)變。如果這種競爭力沖擊是不可避免的，政府應(yīng)當向受影響工人和社區(qū)提供協(xié)助，包括幫助社區(qū)適應(yīng)國家政策變化所帶來的經(jīng)濟波動，對于個體工人則可以提供一些收入支持和再培訓方案，讓工人很快找到新崗位。

2.4 對進口產(chǎn)業(yè)的邊境碳調(diào)整措施

針對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力保護一個飽受爭議的措施是對來自未采取溫室氣體排放管制或力度不夠的國家的產(chǎn)品征收調(diào)整關(guān)稅或增加其他履約要求的措施。政策選項之一就是基于進口產(chǎn)品“隱含”碳排放的邊境稅，金額大致等于國內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品時所承擔的碳排放管制遵約成本。部分學者提議該措施很可能會挑戰(zhàn)現(xiàn)行的國際貿(mào)易規(guī)則，并要求進口商必須為其進口產(chǎn)品購買與其排放量相當?shù)呐漕~。碳關(guān)稅或其他類型的邊境調(diào)整措施都屬于單邊措施，該措施的合法性部分取決于其特定的設(shè)計以及國內(nèi)氣候政策的類型。由于這樣的方法先期并沒有被實施過，也沒有確定性的規(guī)則作為指導，專家組依據(jù)相關(guān)WTO判例進行解釋也會各不相同。如果某國要針對別國的進口產(chǎn)品實施該單邊措施，法律上的不確定性最終仍然必須依靠WTO爭端解決機構(gòu)的裁定。

該措施需要另外考慮的重要因素是對于國際關(guān)系的潛在影響。如果一國實施了邊境措施，必將成為他國實施類似措施的針對目標。例如，在奧巴馬執(zhí)政時期，美國討論建立碳關(guān)稅的同時，歐盟的決策者也正在權(quán)衡是否應(yīng)當實施邊境碳措施，而且一直在爭論美國并沒有制定像歐盟那樣有力的減排目標。美國的貿(mào)易官員以及其他領(lǐng)域高官也一直呼吁要注意目標國家采取報復(fù)措施的可能性，這必然會導致貿(mào)易沖突的升級，而且，其伴生的風險將會激化更多的沖突而非合作，達成更有約束力的國際氣候協(xié)定更加舉步維艱。

3 產(chǎn)業(yè)競爭力保護選項比較及其對我國的啟示

碳市場的建立在初始階段的過渡期之后，針對國內(nèi)脆弱產(chǎn)業(yè)的競爭力保護應(yīng)當提到?jīng)Q策者的日程當中。在評估各種政策選項過程中，政策制定者必須在尋求碳排放交易制度的環(huán)境保護目標與經(jīng)濟效率目標取得平衡之時，保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力，并促進國際關(guān)系和國際氣候談判向前發(fā)展。保護競爭力的各種具體對策各有利弊，最佳的解決之道則是建立一套組合政策措施來加以應(yīng)對。例如，一些過渡性協(xié)助方法在形式上可以結(jié)合實際產(chǎn)量來對易受影響的企業(yè)進行補償，如果競爭力沖擊十分顯著，則需要隨時間提高補償額度，如果達成了有關(guān)氣候變化國際協(xié)定，則需要淘汰補償措施，當然邊境碳調(diào)整措施僅能作為最后的兜底措施，不可以輕易實施。

結(jié)語

2017年中國碳市場全面啟動，雖然僅僅覆蓋了火力發(fā)電一個行業(yè)，但在可預(yù)見的未來，更多排放產(chǎn)業(yè)勢必納入到覆蓋范圍之內(nèi)，那么針對一些面臨激勵國際競爭且嚴重依賴能源消耗的產(chǎn)業(yè)，如若納入碳市場則需要進行必要的產(chǎn)業(yè)競爭力保護制度設(shè)計，西方國家針對這類產(chǎn)業(yè)的過渡期免費分配以及附加性補償措施是可以借鑒的，必要時我國仍然需要未雨綢繆，制定必要的碳泄漏產(chǎn)業(yè)評估標準，納入到碳市場制度體系之中。