農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定制度分析及對策

秦繼華 劉訓華 張瑞峰 沈莉萍

（南京大學環(huán)境規(guī)劃設計研究院股份公司 江蘇南京 210093）

引言

農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定是客觀反映農業(yè)生態(tài)環(huán)境服務功能和價值變化的一種方式。農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定包括鑒定評估準備、生態(tài)環(huán)境損害調查、因果關系分析、生態(tài)損害價值良好以及生態(tài)環(huán)境修復評估等等。為了規(guī)范農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害修復，陸續(xù)頒布了《農業(yè)環(huán)境污染事故損失評價技術準則》（2007年）、《農業(yè)環(huán)境污染事故司法鑒定經(jīng)濟損失估算實施規(guī)范》（2014年），使農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定更加的科學、合理，也更具可操作性。但隨著農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定制度的實施和運行來看，還存在亟待完善之處。

1 農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估現(xiàn)狀分析

1.1 鑒定評估機構管理有待完善

原環(huán)保部分別于2014年、2016年陸續(xù)發(fā)布《環(huán)境損害鑒定評估推薦機構名錄》（第一批、第二批），共計向社會推薦環(huán)境損害評估鑒定機構29家。為了便于對鑒定評估機構的管理，2016年，司法部頒布了《環(huán)境損害司法鑒定機構登記評審辦法》，就環(huán)境損害鑒定機構的資質管理和準入設定的具體的條件和要求，但這些規(guī)定與農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的現(xiàn)實需要還有一定差距。如，鑒定機構收費過高又是普通農戶難以承受，而一些不具有合法資質的鑒定機構雖然收費較低，但鑒定結果不具有合法性。

1.2 損害鑒定程序和方法有待完善

2016年環(huán)保部出臺了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南 總綱》、農業(yè)部發(fā)布《農業(yè)環(huán)境污染損害鑒定技術導則》，但二者存在規(guī)定范圍過窄，《總綱》和《導則》中均回避了核與輻射所致的生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評估，農業(yè)生態(tài)環(huán)境鑒定的程序較為混亂，鑒定方法和標準不統(tǒng)一，鑒定行為缺少科學依據(jù)作為支撐。此外，一些技術標準存在缺陷也是影響鑒定工作取得成效的重要因素。如，農田灌溉水質標準（GB5084）將灌溉水中的Cd限值為0.005mg/L，而生活飲用水衛(wèi)生標準（GB5749）將飲用水中的Cd限值規(guī)定為0.01mg/L，出現(xiàn)了符合直接飲用的水卻不能用于灌溉的窘?jīng)r。

1.3 鑒定資金保障制度有待完善

農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估費用，以及損害賠償費用和資源環(huán)境恢復都需要一筆較大的資金支持，但從目前資金來源來看，缺少通常的資金保障渠道。目前，環(huán)境損害的違法成本低、守法成本高的問題依然不同程度存在，相應的環(huán)境風險防控機制不夠完善，環(huán)保生態(tài)修復資金社會化分擔機制還沒有建立和推廣，尤其是農業(yè)生態(tài)領域，環(huán)境污染持續(xù)時間長、受污染范圍廣，土壤等農業(yè)生態(tài)環(huán)境一旦遭受損害，后期的修復資金需求大。目前的資金體系在維護農民受損權益和生態(tài)功能修復方面難以做到充分的救濟。

2 完善農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定制度對策

2.1 完善行業(yè)準入及資質管理

農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定離不開一支水平高、業(yè)務能力強的評估鑒定機構。應完善農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定機構準入機制和鑒定評估資質評價機制，并加強從事鑒定評估機構的監(jiān)督管理。首先是完善激勵機制。鼓勵公眾積極參與農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害評估，環(huán)保、市場等行政管理部門要合理引導環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)的發(fā)展，營造良好的市場競爭環(huán)境。其次是加強鑒定評估管理。借鑒相關鑒定評估成功經(jīng)驗，試行資質分級管理機制，由環(huán)保、市場或司法等行政主管部門對從事環(huán)境損害司法鑒定活動的鑒定能力、鑒定機構以及資質等級進行審核評估，完善法律法規(guī)，統(tǒng)一農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估標準和方法。加強鑒定主體的監(jiān)管，完善責任倒查追擊機制，增強污染評估信息公開力度。

2.2 完善鑒定程序及方法管理

借鑒國外發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，不斷完善農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定程序和方法，在《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》基礎上，從損害鑒定評估主體、鑒定范圍、鑒定程序、鑒定方法體系、鑒定報告效力以及違法行為責任追究等方面進一步細化，出臺專門的農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害評估專項法律法規(guī)，指導鑒定工作。相應的擴大鑒定評估范圍，應在《導則》中增加生物鏈擴撒鑒定，即在“5鑒定范圍”中增加以生物鏈為主的污染，根據(jù)污染源持續(xù)時間、生物污染物含量及其傳遞方式，以及農業(yè)生物受害表征和存續(xù)時間等綜合確定污染損害結果。

2.3 完善資金保障及來源管理

鑒于污染損害的修復、賠償?shù)荣Y金需求較大，應在審批相應許可時設立環(huán)境污染損害賠償財政擔保，并將其作為項目審批的前置條件，有利于促使申請者，尤其是對農業(yè)生態(tài)環(huán)境可能產生影響的許可申請者，要求其提供必要的環(huán)境損害擔保，以保障后期環(huán)境污染修復和鑒定所需費用。此外，把環(huán)境損害納入到保險范疇，即，建立和完善農業(yè)生態(tài)環(huán)境責任保險制度，使受到環(huán)境污染損害的受害者的利益也及時得到必要的賠償。建立農業(yè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估基金監(jiān)管制度，采取?？顚Ｓ?。

結語

我國是農業(yè)生產大國，每年因各種突發(fā)事件導致的農業(yè)生態(tài)環(huán)境污染問題時有發(fā)生，加強環(huán)境損害鑒定評估，為完善我國環(huán)境損害鑒定評估制度，保護“三農”利益發(fā)揮積極作用。