建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保全過程監(jiān)管研究

崔 莉

（上海飛機(jī)制造有限公司 上海 201324）

引言

2018年5月18日至19日，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平出席會(huì)議并發(fā)表重要講話。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)；生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。要自覺把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌起來，加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階。

1 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保內(nèi)容概述

建設(shè)項(xiàng)目，是指對(duì)環(huán)境有影響的新建、擴(kuò)建、改建和技術(shù)改造項(xiàng)目，包括一切基本建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)改造項(xiàng)目以及區(qū)域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。[1]

按建設(shè)項(xiàng)目對(duì)于環(huán)境影響的大小，可將環(huán)境影響分為重大影響、輕度影響、影響很小三種。對(duì)環(huán)境造成重大影響或者輕度影響的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)依法對(duì)其進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，編制環(huán)境影響報(bào)告書或者報(bào)告表，向環(huán)保部門報(bào)批；對(duì)環(huán)境影響很小的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)填報(bào)環(huán)境影響登記表，向環(huán)保部門備案即可。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。[3]

對(duì)環(huán)境的影響主要有大氣污染、水污染、土壤污染等，企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)與之相對(duì)應(yīng)的污染形式為工業(yè)廢氣、工業(yè)廢水和危險(xiǎn)廢物。工業(yè)廢氣是指企業(yè)廠區(qū)內(nèi)燃料燃燒和生產(chǎn)工藝過程中產(chǎn)生的各種排入空氣的含有污染物氣體的總和；主要的污染物有二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物等。工業(yè)廢水是指工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢液和廢水；主要的污染物有重金屬污染物、酸堿、化學(xué)需氧量等。危險(xiǎn)廢物是指列入國家危險(xiǎn)廢物名錄或者根據(jù)國家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)特性的固體廢物。[4]

建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)制度”，指的是建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)生產(chǎn)使用。也就是說，從項(xiàng)目前期的可行性研究、選址、設(shè)計(jì)就需要考慮到建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境所造成的影響，對(duì)于造成污染的工藝、環(huán)節(jié)，增加污染治理設(shè)施；建設(shè)過程中須落實(shí)污染防治措施、控制污染物排放、減少項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營給生態(tài)造成的不良影響；試運(yùn)行期間，污染治理設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行，污染物穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的項(xiàng)目方可驗(yàn)收、正式投產(chǎn)。防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保全過程監(jiān)管工作的系統(tǒng)流程，這三個(gè)階段不得隨意分割，缺少任意一項(xiàng)工作都屬于是違法行為，無法實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保全過程監(jiān)管的最終目的。

2 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》前后對(duì)比

2017年7月16日，國務(wù)院以國務(wù)院第682號(hào)令公布了《國務(wù)院關(guān)于修改〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”），自2017年10月1日起施行。對(duì)比舊版《條例》，新版《條例》主要在以下幾個(gè)方面做了重大修改：刪除了“環(huán)評(píng)單位資質(zhì)”條款，取消對(duì)于資格證書審查制度的要求；取消了竣工環(huán)保驗(yàn)收行政許可，將竣工驗(yàn)收的主體責(zé)任由環(huán)保部門調(diào)整為建設(shè)單位；增加了“不予審批情形”的細(xì)化條款，明確環(huán)評(píng)審批的實(shí)質(zhì)要求；明確了環(huán)境影響技術(shù)評(píng)估的法律地位；取消了“試生產(chǎn)期間要求”。值得注意的是，新《條例》將竣工驗(yàn)收的主體由環(huán)保部門調(diào)整為建設(shè)單位，這就再一次地將環(huán)保責(zé)任、環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)加在了建設(shè)單位的頭上。

3 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保全過程監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題

3.1 設(shè)計(jì)、施工過程中存在漏洞

環(huán)保法律法規(guī)、污染物執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)近幾年陸續(xù)升版，要求越來越嚴(yán)格，制度出臺(tái)頻度之密前所未有。但是司法解釋及相應(yīng)的培訓(xùn)、宣貫、普及尚未及時(shí)跟上，建設(shè)單位基層管理人員未必能吃透、掌握，包括設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位都會(huì)普遍存在這樣的問題。沒有吃透要求，勢(shì)必存在控制源頭上的疏漏，在建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工中就會(huì)存在環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 建設(shè)單位在竣工驗(yàn)收方面能力不足

建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位須按照環(huán)保部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)配套建設(shè)的防治污染設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，編制驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。驗(yàn)收合格方可正式投入生產(chǎn)或者使用，未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的不得投入生產(chǎn)或者使用。

首先，建設(shè)單位需要根據(jù)環(huán)評(píng)報(bào)告的內(nèi)容逐項(xiàng)對(duì)照檢查，確保落實(shí)到位。如建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變化的，應(yīng)重新編制環(huán)評(píng)文件向環(huán)保部門報(bào)批；如屬于非重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)委托環(huán)評(píng)單位開展非重大變動(dòng)環(huán)境影響分析工作，并編制《非重大變動(dòng)環(huán)境影響分析報(bào)告》，并向環(huán)保部門備案。接下來，核定生產(chǎn)負(fù)荷達(dá)到75%的情況下，對(duì)可能產(chǎn)生的污染因子進(jìn)行驗(yàn)收監(jiān)測(cè)，編制《驗(yàn)收監(jiān)測(cè)報(bào)告》。驗(yàn)收監(jiān)測(cè)報(bào)告的內(nèi)容須包括：驗(yàn)收項(xiàng)目概況、驗(yàn)收依據(jù)、工程建設(shè)情況、環(huán)境保護(hù)設(shè)施、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書（表）的主要結(jié)論與建議及審批部門審批決定、驗(yàn)收?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收監(jiān)測(cè)內(nèi)容、質(zhì)量保證及質(zhì)量控制、驗(yàn)收監(jiān)測(cè)結(jié)果、驗(yàn)收監(jiān)測(cè)結(jié)論、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收登記表等。最后，建設(shè)單位召集設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等成立驗(yàn)收工作組，開展現(xiàn)場(chǎng)檢查、資料查閱、召開驗(yàn)收會(huì)議等工作，方可完成驗(yàn)收工作。

以上的每一步工作都需要相當(dāng)深厚的專業(yè)知識(shí)和強(qiáng)大的專業(yè)能力，不具備以上能力的，無法順利地開展竣工驗(yàn)收工作。

3.3 正式運(yùn)行后管理上的疏忽

在“誰污染，誰治理”的模式下，由排污企業(yè)自己對(duì)其產(chǎn)生的污染進(jìn)行治理。但由于管理人員、操作人員的自律觀念、環(huán)保意識(shí)的不足，“建而不運(yùn)、運(yùn)而不足”的現(xiàn)象普遍存在，治污效率普遍偏低，治污效果大打折扣。

3.4 監(jiān)督執(zhí)法尺度之嚴(yán)前所未有

“史上最嚴(yán)”的新環(huán)境保護(hù)法從2015年實(shí)施以來，在打擊環(huán)境違法行為方面力度空前。各級(jí)環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定份數(shù)和罰款數(shù)額答復(fù)增長(zhǎng)，查封扣押、停產(chǎn)限產(chǎn)、按日連續(xù)罰款、移送拘留成為遏制環(huán)境違法行為的重要手段和有力武器。

以“清廢行動(dòng)2018”為例：為堅(jiān)決遏制固體廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒案件多發(fā)態(tài)勢(shì)，確保長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境安全，生態(tài)環(huán)境部5月9日啟動(dòng)“清廢行動(dòng)2018”，組成150個(gè)督察組，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶固體廢物非法傾倒情況現(xiàn)場(chǎng)排摸核實(shí)。5月9日至15日，“清廢行動(dòng)2018”各督察組在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11?。ㄊ校╅_展了為期一周的現(xiàn)場(chǎng)督察工作，共排摸核實(shí)2796個(gè)固體廢物堆存點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)1308個(gè)堆存點(diǎn)存在問題。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境監(jiān)察局負(fù)責(zé)人表示，針對(duì)掛牌督辦的問題，將督促有關(guān)地方政府和相關(guān)部門做好限期整改、溯源調(diào)查等，對(duì)監(jiān)管失職瀆職人員，將依法依規(guī)問責(zé)追究。

這是一把雙刃劍，一方面解決了突出的生態(tài)環(huán)境問題，滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要；但另一方面，排污企業(yè)肩上的擔(dān)子更重了。如何合法合規(guī)地進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目全過程監(jiān)管，做到盡職免責(zé)，就成了重中之重！

結(jié)語

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保全過程監(jiān)管的應(yīng)對(duì)措施：

（1）委托專業(yè)的環(huán)境監(jiān)理對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，避免驗(yàn)收時(shí)發(fā)現(xiàn)問題推倒重來或者蒙混過關(guān)的現(xiàn)象發(fā)生。

（2）引入第三方污染治理模式，“讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事”，提升治污效果。2015年1月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見》，全力推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理工作，實(shí)現(xiàn)了由“誰污染，誰治理”到“誰污染，誰付費(fèi)，專業(yè)化治理”的理念變遷。

（3）通過定期環(huán)保評(píng)估規(guī)范、強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理，查找疏漏、及時(shí)更正，避免習(xí)慣性問題反復(fù)出現(xiàn)。