自貿(mào)區(qū)法治保障的地方立法比較與思考

趙 玄

(國(guó)家教育行政學(xué)院 紀(jì)檢監(jiān)察辦公室， 北京 102617)

2013年9月29日，中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)新一輪改革進(jìn)程正式開啟。隨后，在黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，這一事實(shí)被載入其中并作為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的首要舉措。2015年4月，國(guó)務(wù)院相繼批準(zhǔn)設(shè)立廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，被視為我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)開始步入“2.0”時(shí)代的標(biāo)志。2016年8月，河南等7省市設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的申請(qǐng)方案獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，則標(biāo)志著自貿(mào)區(qū)建設(shè)由單極到多點(diǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)，并且有望打造出自貿(mào)區(qū)“3.0”的時(shí)代。在“改革須于法有據(jù)”的法治思維指導(dǎo)下，前兩批自貿(mào)區(qū)從批準(zhǔn)設(shè)立到正式運(yùn)營(yíng)均經(jīng)過了相關(guān)的法律程序和法律規(guī)范。特別是上海、天津、廣東、福建四省市很快出臺(tái)了相關(guān)地方立法，為自貿(mào)區(qū)的規(guī)范有序運(yùn)行提供了法治保障的重要前提。當(dāng)然，這也對(duì)深入了解分析自貿(mào)區(qū)法治保障也提供了基本素材，通過比較四省市的有關(guān)立法，可以在立法模式、依據(jù)和內(nèi)容等主要方面梳理出當(dāng)前我國(guó)自貿(mào)區(qū)法治保障的大致輪廓，其中的經(jīng)驗(yàn)和不足對(duì)新設(shè)立的自貿(mào)區(qū)立法而言很有借鑒意義。

一、自貿(mào)區(qū)地方立法的模式

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)在新形勢(shì)下劃出若干地方建立的自由貿(mào)易園(港)區(qū)，有別于世界貿(mào)易規(guī)則體系下國(guó)家間或地區(qū)范圍內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)[1]。這就決定了本文所謂自貿(mào)區(qū)的“于法有據(jù)”中的“法”限于中國(guó)之內(nèi)，從目前的實(shí)際立法情況來看，主要是通過地方人民政府和人大常委會(huì)的立法來予以保障。在立法形式上，四省市均經(jīng)歷了先有規(guī)章后有法規(guī)的立法演進(jìn)過程，但在規(guī)章和地方性法規(guī)之間，四地又呈現(xiàn)出不同的取舍，同時(shí)諸如天津和福建兩地還通過其他立法對(duì)自貿(mào)區(qū)法治進(jìn)行了有效補(bǔ)充。由此，雖然僅有四個(gè)自貿(mào)區(qū)可供研究，但各地的具體實(shí)踐在自貿(mào)區(qū)立法模式上已經(jīng)呈現(xiàn)出不同類型，基本上可劃分為三種模式類型，即單一型、共存型和補(bǔ)充型，這也使得本深題的研究具有普遍性和指導(dǎo)意義。

(一)單一型自貿(mào)區(qū)立法

所謂單一型自貿(mào)區(qū)立法，是指規(guī)范自貿(mào)區(qū)基本制度的創(chuàng)制性法律僅有一種法律表現(xiàn)形式存在。申言之，在地方制定有關(guān)自貿(mào)區(qū)的基本制度規(guī)范時(shí)，雖經(jīng)歷先有規(guī)章后有法規(guī)的過程，一旦地方性法規(guī)得以實(shí)施，則原本作為創(chuàng)設(shè)自貿(mào)區(qū)的地方政府規(guī)章的效力即行終止。也就是說，地方在制定自貿(mào)區(qū)基本法時(shí)，有高位階的法律形式存在時(shí)，低位階的法律形式將不復(fù)存在。如此一來，規(guī)范和保障自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)性立法只存在一種表現(xiàn)形式，要么是地方政府規(guī)章，要么是地方性法規(guī)，而二者不可同時(shí)存在。天津自貿(mào)區(qū)即采取此種立法模式，從表1可以看出，天津自貿(mào)區(qū)的基本制度先由市人民政府常務(wù)會(huì)議以政府規(guī)章的形式即《中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》加以規(guī)范。八個(gè)月后，天津市人大常委會(huì)制定了作為地方性法規(guī)的《中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，在該條例生效之時(shí)同時(shí)也是前述規(guī)章廢止之日，并且這是規(guī)定在條例的條款之中，即第58條“本條例自公布之日起施行。市人民政府2015年4月17日公布的《中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》(2015年市人民政府令第15號(hào))同時(shí)廢止”。這是一種比較合乎規(guī)矩的立法傳承，使新法完全取代舊法。

表1 天津自貿(mào)區(qū)立法對(duì)比情況

(二)共存型自貿(mào)區(qū)立法

同單一型自貿(mào)區(qū)立法不同，共存型自貿(mào)區(qū)立法是讓不同位階的自貿(mào)區(qū)基本制度規(guī)范同時(shí)發(fā)揮效力，具體表現(xiàn)在新的高位階的法律形式公布生效的情況下，原有的低位階的法律形式依然繼續(xù)有效。換言之，規(guī)范自貿(mào)區(qū)基本制度的地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)并存，同時(shí)對(duì)自貿(mào)區(qū)基本事項(xiàng)發(fā)揮效力。除天津外，上海、廣東和福建三省市的自貿(mào)區(qū)立法均表現(xiàn)為此種類型。如表2所示，三省市均系先有作為政府規(guī)章的自貿(mào)區(qū)管理辦法，后有作為地方性法規(guī)的自貿(mào)區(qū)條例，且在條例生效之日，各個(gè)管理辦法依然有效。在這種情況下，就出現(xiàn)了政府規(guī)章和地方性法規(guī)并存的局面，加之這種并存的法律形式在內(nèi)容上是類似的，在相關(guān)具體規(guī)則上究竟以誰(shuí)為準(zhǔn)可能面臨適法沖突和困難。值得注意的是，上海自貿(mào)區(qū)的管理辦法在條例實(shí)施八個(gè)月后，被宣告廢止，但此次廢止是由該管理辦法的制定主體即上海市人民政府以政府令的形式廢止的。而《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》在附則中宣告了1996年由上海市人大委員會(huì)制定的《上海外高橋保稅區(qū)條例》“同時(shí)廢止”。這種情況使得共存型的自貿(mào)區(qū)立法變得更加復(fù)雜。

表2 上海、廣東、福建自貿(mào)區(qū)立法基本情況

(三)補(bǔ)充型自貿(mào)區(qū)立法

顧名思義，補(bǔ)充型自貿(mào)區(qū)立法所規(guī)范的事項(xiàng)不涉及自貿(mào)區(qū)的基本制度規(guī)范，而是從更大的法域范圍上增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)制度的可實(shí)施性。由此可見，補(bǔ)充型自貿(mào)區(qū)立法有自己的鮮明特點(diǎn)：一是作用的補(bǔ)充性，即將涵括自貿(mào)區(qū)所在區(qū)域的更大地域范圍給予基本性的自貿(mào)區(qū)立法以支持；二是立法的自主性，即補(bǔ)充型自貿(mào)區(qū)立法的主體是積極主動(dòng)的，并沒有任何上位法要求其必須予以進(jìn)行這方面的規(guī)范；三是依據(jù)的靈活性，即只要存在一定程度的上位法即可加以規(guī)范。具體可從表3來看，首先，《天津?yàn)I海新區(qū)條例》于2002年10月24日制定，2015年5月21日修改時(shí)是因?yàn)橛辛恕吨袊?guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》作為上位法依據(jù)，但是，這一依據(jù)并未在前者中明確反映出來。同時(shí)，由于天津自貿(mào)區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)在區(qū)域范圍上并不一致，只是二者之間存在交集，所以《天津?yàn)I海新區(qū)條例》僅能從支持天津自貿(mào)區(qū)特別是落在新區(qū)范圍內(nèi)的自貿(mào)區(qū)運(yùn)作實(shí)施支持，故規(guī)定“濱海新區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)支持中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展”*《天津?yàn)I海新區(qū)條例》第18條。。其次，與天津的情況略有不同，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的福建廈門在上述三個(gè)特征方面表現(xiàn)得更為直接。該規(guī)范的名稱即《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)促進(jìn)中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)廈門片區(qū)建設(shè)規(guī)定》已經(jīng)明確表達(dá)了對(duì)自貿(mào)區(qū)立法的補(bǔ)充和支持，并且將其限定適用在本立法機(jī)關(guān)所及的廈門片區(qū)內(nèi)。在立法依據(jù)上，該規(guī)定第一條明確表述為“促進(jìn)《中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施”。換言之，該規(guī)定是上位法的實(shí)施法。與廈門市人大委員會(huì)不同，作為福建自貿(mào)區(qū)組成部分的福州片區(qū)的福州市人大委員會(huì)并未做出類似的立法規(guī)定，這顯示了立法的自主性。

表3 天津、福建廈門有關(guān)自貿(mào)區(qū)立法基本情況

(四)立法模式影響小議

前述三種自貿(mào)區(qū)立法模式在四個(gè)不同的自貿(mào)區(qū)各有表現(xiàn)，其中天津自貿(mào)區(qū)兼有單一型和補(bǔ)充型特點(diǎn)，福建自貿(mào)區(qū)則兼有共存型和補(bǔ)充型特點(diǎn)，而上海和廣東自貿(mào)區(qū)目前僅具有共存型的特點(diǎn)。相比來看，天津的做法值得肯定，其余三省市的做法則需要辯證地對(duì)待。尤其是政府規(guī)章和地方性法規(guī)同時(shí)存在，其合理性和合法性均應(yīng)受到質(zhì)疑，特別是上海自貿(mào)區(qū)條例本身廢止的是20世紀(jì)制定的保稅區(qū)條例，但卻時(shí)隔數(shù)月后才廢止自貿(mào)區(qū)管理辦法。這就給人以自貿(mào)區(qū)管理辦法的立法依據(jù)在保稅區(qū)條例對(duì)自貿(mào)區(qū)和保稅區(qū)只是名稱不同的錯(cuò)誤印象。從保稅區(qū)條例的條文不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)設(shè)立外高橋保稅區(qū)學(xué)習(xí)的模范是世界貿(mào)易體制下的自由貿(mào)易區(qū)，而非現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)所指稱的自由貿(mào)易園區(qū)。由自貿(mào)區(qū)條例廢止保稅區(qū)條例究竟是進(jìn)步還是倒退很難講清楚，在作者看來這種廢法模式在客觀上造成了倒退。而政府規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)定的是同樣的事項(xiàng)，且高位階的法律形式在后為新，理應(yīng)在其實(shí)施后原政府規(guī)章加以明確廢止，或者同時(shí)加以修改，但政府規(guī)章須以更加具體的規(guī)范作為地方性法規(guī)的實(shí)施方式。對(duì)于新設(shè)自貿(mào)區(qū)來說，在其將來的立法中應(yīng)當(dāng)避免此類情形的發(fā)生。

二、自貿(mào)區(qū)地方立法的依據(jù)

立法依據(jù)是名正言順地開展立法的上位階規(guī)范，它決定了立法的合法性和有效性。自貿(mào)區(qū)實(shí)施的相關(guān)制度很多都突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，本不屬于地方立法權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，必須得到相應(yīng)的授權(quán)才可以做出相應(yīng)的規(guī)范。截至目前，四省市相繼制定了八部自貿(mào)區(qū)專門規(guī)范，作為直接規(guī)范自貿(mào)區(qū)的專門立法，雖然有的自貿(mào)區(qū)地方立法已經(jīng)失去效力，但不妨礙對(duì)其立法依據(jù)進(jìn)行考察。表4和表5分別梳理了四省市自貿(mào)區(qū)管理辦法和條例的制定依據(jù)，從中可得出以下幾點(diǎn)觀察。

(一)立法依據(jù)繁雜多樣

四省市制定自貿(mào)區(qū)立法無異于“摸著石頭過河”，特別是對(duì)第一個(gè)吃螃蟹的上海自貿(mào)區(qū)來說更是如此?？梢钥闯觯魇∈性诖笸杏行‘?，歸納來看，無論是作為政府規(guī)章還是作為地方性法規(guī)的自貿(mào)區(qū)立法依據(jù)有以下數(shù)種：一是，全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定；二是，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的該自貿(mào)區(qū)總體方案；三是，“有關(guān)法律、法規(guī)”；四是，國(guó)務(wù)院同意設(shè)立該自貿(mào)區(qū)的批復(fù)；五是，該自貿(mào)區(qū)所在省市的實(shí)際情況。

(二)立法依據(jù)認(rèn)識(shí)不一

雖然，自貿(mào)區(qū)地方立法的依據(jù)繁多，但通過比較表4和表5不難發(fā)現(xiàn)，前述五種依據(jù)在各省市中反映不一，這表明四省市對(duì)相關(guān)依據(jù)在認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生的不同理解，進(jìn)而采取了不同的立法表述。具體來說，首先，全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定在四部地方政府規(guī)章中均排在第一位，但在地方性法規(guī)中，福建和天津兩省市并沒有按照政府規(guī)章原樣表述。表面上看，似乎拋棄了授權(quán)決定，實(shí)則不然。兩省市是用“有關(guān)法律”涵攝了全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，故將這一表述放在了條例的開頭，而非政府規(guī)章中的末尾。換言之，福建和天津的人大委員會(huì)組成人員認(rèn)為授權(quán)決定就是“法律”。而上海和廣東的人大委員會(huì)組成人員則相對(duì)保守，或許嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣J(rèn)為“有關(guān)法律”是狹義地稱之為“某某法”的規(guī)范，或許是為了突出同樣作為“法律”的授權(quán)決定，故而仍然沿用這種表述。其次，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的總體方案在政府規(guī)章和地方性法規(guī)中得到一致的表述，每個(gè)省市的前后表述均一致，反映出在總體方案作為立法依據(jù)上的認(rèn)識(shí)一致性。而天津?qū)?guó)務(wù)院的批復(fù)不再作為依據(jù)，也表明了天津的不同認(rèn)識(shí)，也可看作該市人大委員會(huì)對(duì)市政府認(rèn)識(shí)的糾正，從而同其他三省市保持一致。再次，除上海外的三省市在地方性法規(guī)中均寫明結(jié)合本省市實(shí)際情況，個(gè)種原因除后三者涵括在同一個(gè)的授權(quán)決定中外，也在一定程度上反映出它們各自的立法能動(dòng)性。

表4 四省市自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法立法依據(jù)

表5 四省市自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例立法依據(jù)

(三)立法依據(jù)有待厘清

通過前兩部分梳理可知，自貿(mào)區(qū)的地方立法在依據(jù)上繁雜多樣，各地對(duì)立法依據(jù)的理解和認(rèn)識(shí)也有所不同。為此，需要對(duì)兩點(diǎn)加以厘清。一是全國(guó)人大常委會(huì)做出的授權(quán)決定不具備狹義法律的形式要件，但具有狹義法律的效力。因此，此類授權(quán)決定自然可以作為立法依據(jù)，也必須作為立法依據(jù)。問題是需不需要明確加以說明，還是將其納入到“有關(guān)法律”中去。這一點(diǎn)，地方應(yīng)該可以做出適當(dāng)?shù)倪x擇。二是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的總體方案要不要在立法中寫明，這需要針對(duì)不同情況，區(qū)別對(duì)待，按照《立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)的制定在于執(zhí)行法律和行政法規(guī)，地方政府規(guī)章的制定則基于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，部門規(guī)章可以依據(jù)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令。因此，嚴(yán)格來說，總體方案不應(yīng)作為地方性法規(guī)的立法依據(jù)，亦即不宜明確寫明。這對(duì)今后自貿(mào)區(qū)的立法來說值得注意。

三、自貿(mào)區(qū)地方立法的內(nèi)容

自貿(mào)區(qū)地方立法的內(nèi)容是規(guī)范自貿(mào)區(qū)運(yùn)作的基本規(guī)范，構(gòu)成立法的主體部分。本文主要從立法目的、體例、管理體制、創(chuàng)新舉措等四個(gè)方面來梳理既有的自貿(mào)區(qū)地方立法，為完善自貿(mào)區(qū)法治保障提供更為全面的舉措。

(一)立法目的

凡立法，不論其是否在法律文本中予以明確，必有其目的。嚴(yán)格來說，立法目的從來都不是唯一的，正如德國(guó)法學(xué)家耶林所說，法律的目的是在個(gè)人原則與社會(huì)原則之間形成的一種平衡[2]。從四省市自貿(mào)區(qū)的相關(guān)立法來看，明確列出的目的只有一個(gè)。正如表6所示，無論是管理辦法還是條例的立法目的都是針對(duì)自貿(mào)區(qū)的，除《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》明確發(fā)揮試驗(yàn)田的示范作用外，其余七部規(guī)范均是單一立法目的。雖然明示的立法目的單一，但這可視為自貿(mào)區(qū)立法的直接目的，立法本身除保障自貿(mào)區(qū)法治外，應(yīng)當(dāng)還存在一定的其他目的。諸如對(duì)促進(jìn)國(guó)家建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)新體制和深化改革的目的和功能也可以解讀出來。具體從立法目的的表述來看，除最先出臺(tái)的上海自貿(mào)區(qū)管理辦法外，其余的立法均表述為“推進(jìn)和保障”，相對(duì)于傳統(tǒng)立法而言，這在一定程度上表明了立法具有暫時(shí)性和開創(chuàng)性。

表6 四省市自貿(mào)區(qū)立法的立法目的規(guī)范

(二)立法體例

表7和表8分別列明了四省市自貿(mào)區(qū)管理辦法和條例的章名和條款，可以看出它們之間的相似度很高。就管理辦法而言，四省市均設(shè)置了7章，共同的章節(jié)有總則、附則、投資管理和貿(mào)易便利化四類，除此之外在金融創(chuàng)新、管理機(jī)構(gòu)、綜合管理保障、稅收、海關(guān)監(jiān)管、區(qū)域交流合作等方面，各省市有不同的選擇。同時(shí)，就條文來看，福建最多為59條，上海最少為39條。

表7 四省市自貿(mào)區(qū)管理辦法體例

表8 四省市自貿(mào)區(qū)條例體例

相比作為規(guī)章的管理辦法，作為地方性法規(guī)的條例均有了一定程度的修繕。首先，章數(shù)有所增加，福建的增加至10章，上海和廣東增加至9章，天津也增加1章。其次，條文也有不同數(shù)量的增加，以廣東增加的43條為最多，福建和天津各增加4條為最少。再次，在各章的名稱上進(jìn)一步規(guī)范，總則、附則、管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融成為各條例的共同選擇，特別是廣東、福建和天津各有一章內(nèi)容定位本自貿(mào)區(qū)的特點(diǎn)，分別是廣東自貿(mào)區(qū)的“粵港澳合作和‘一帶一路’建設(shè)”、福建自貿(mào)區(qū)的“閩臺(tái)交流與合作”和天津自貿(mào)區(qū)的“服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展”。此外，上海、廣東和福建專章規(guī)定“法治環(huán)境”，天津則將其概稱為“營(yíng)商環(huán)境”，比管理辦法更進(jìn)一步地促進(jìn)和保障立法目的之達(dá)成。

(三)管理體制

自貿(mào)區(qū)作為相對(duì)獨(dú)立的法域空間需要有關(guān)機(jī)構(gòu)專司管理，因此，管理體制也成為自貿(mào)區(qū)地方立法特別是自貿(mào)區(qū)條例中的當(dāng)然內(nèi)容。四省市自貿(mào)區(qū)的管理體制有所不同，基本上可劃歸為兩類，即上海和天津?qū)嵭械墓芪瘯?huì)體制、廣東和福建實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)小組體制。

1.管委會(huì)體制

作為直轄市的上海和天津在各自的自貿(mào)區(qū)實(shí)行是管理委員會(huì)體制，但兩市有所區(qū)別。上海明確將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政審批權(quán)限，上海市政府所屬相關(guān)部門和自貿(mào)區(qū)所在地的浦東新區(qū)政府支持管委會(huì)的管理工作。相應(yīng)地，管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是上海市人民政府，即由該市政府來決定自貿(mào)區(qū)的重大事項(xiàng)，是最終的自貿(mào)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。而天津則不然，按照《中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的規(guī)定，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)的行政管理職責(zé)有限，更接近一個(gè)協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)，沒有列明相應(yīng)的行政處罰權(quán)和行政審批權(quán)。與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)相對(duì)應(yīng)的是，自貿(mào)區(qū)所在的三個(gè)片區(qū)的原有管委會(huì)即“天津東疆保稅港區(qū)管理委員會(huì)、天津港保稅區(qū)管理委員會(huì)和天津市濱海新區(qū)中心商務(wù)區(qū)管理委員會(huì)，行使對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相應(yīng)片區(qū)的管理職能，承擔(dān)相應(yīng)管理責(zé)任”。這就使得天津和上海雖均為管委會(huì)，但自貿(mào)區(qū)的管委會(huì)職能并不一致，上海自貿(mào)區(qū)的管委會(huì)同天津三個(gè)片區(qū)所在地的管委會(huì)更相似。天津在自貿(mào)區(qū)管委會(huì)之上設(shè)立自貿(mào)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，承擔(dān)實(shí)質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)自貿(mào)區(qū)整體改革工作。從這一點(diǎn)上來看，天津的自貿(mào)區(qū)管委會(huì)體制實(shí)質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)小組體制。

2.領(lǐng)導(dǎo)小組體制

福建和廣東實(shí)行自貿(mào)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組體制，且兩省采取的具體體制基本相同。具體而言，兩省自貿(mào)區(qū)管理體制均有相同的三個(gè)層級(jí)。一是自貿(mào)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。其職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)組織、統(tǒng)籌研究自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策、發(fā)展規(guī)劃，研究決定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展重大問題，統(tǒng)籌指導(dǎo)改革試點(diǎn)任務(wù)。二是領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)。辦事機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，同天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)的職責(zé)類似。福建明確將領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在省政府商務(wù)主管部門。三是片區(qū)管理機(jī)構(gòu)。由于兩省的自貿(mào)區(qū)涵蓋區(qū)域較為分散，屬于不同的市級(jí)行政管轄區(qū)域，因此兩省均在不同的自貿(mào)區(qū)片區(qū)由省人民政府設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)本片區(qū)內(nèi)的自貿(mào)區(qū)行政管理事務(wù)。此外，福建還要求片區(qū)所在設(shè)區(qū)的市和平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)成立片區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本片區(qū)內(nèi)改革研究事項(xiàng)。也就是說，福建自貿(mào)區(qū)管理體制有省、市兩級(jí)的四方參與，廣東自貿(mào)區(qū)管理體制則主要是省級(jí)的三方參與。

(四)創(chuàng)新舉措

自貿(mào)區(qū)是國(guó)家開展自由貿(mào)易擴(kuò)大開放水平的試驗(yàn)田，鼓勵(lì)創(chuàng)新是設(shè)立之初的基本考量。四省市尤其是上海自貿(mào)區(qū)作為先行先試地區(qū)，不少新舉措、新制度得到規(guī)范和肯定。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是重鼓勵(lì)。大膽嘗試的“大膽”不僅僅是一種勇氣就可以做到的，需要政府以鼓勵(lì)的姿態(tài)來給予外部支撐。在設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)之初，“法無禁止即自由”的標(biāo)語(yǔ)就掛在了自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的辦事服務(wù)大廳中。對(duì)于法律法規(guī)沒有禁止的事項(xiàng)，原則上都可由公民、法人或其他組織自主開展，這是一項(xiàng)傳統(tǒng)的私權(quán)利。在各省市的自貿(mào)區(qū)立法中，這種鼓勵(lì)一般被作為原則性規(guī)定列入總則之中。如《中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第四條第一款規(guī)定：“對(duì)法律、法規(guī)和國(guó)家政策未明確禁止或者限制的事項(xiàng)，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展創(chuàng)新活動(dòng)。”同時(shí)，規(guī)定對(duì)制度創(chuàng)新做出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人和單位予以獎(jiǎng)勵(lì)。與之對(duì)應(yīng)的是，當(dāng)預(yù)設(shè)的創(chuàng)新目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)時(shí)，只要其運(yùn)行程序合法，未故意損害公共利益，即可“對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人不作負(fù)面評(píng)價(jià)，免于追究相關(guān)責(zé)任”。

二是重服務(wù)。自貿(mào)區(qū)的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由，而自由是相對(duì)于約束、不自由來說的。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)管理中，管制的理念根深蒂固，政府管得過寬且管得不好。在自貿(mào)區(qū)就是要將能夠通過自由市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)剝離出政府的規(guī)制范疇，但這并不意味著政府置身事外。政府此時(shí)要專心讓自己成為一個(gè)真正的管理者，并且要貫徹完善的治理理念，其必然的發(fā)展趨勢(shì)就是服務(wù)型政府。政府要以便于貿(mào)易自由、便于使參與貿(mào)易的主體自由行動(dòng)為主要考量，將既往的管理舉措完善升級(jí)創(chuàng)新，體現(xiàn)出服務(wù)的意味。四省市采取的相對(duì)集中行政處罰權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政審批權(quán)等措施就是一種上述考量的具體體現(xiàn)。這也可從《國(guó)務(wù)院關(guān)于推廣中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》所附供地方復(fù)制推廣的事項(xiàng)中窺見一斑(見表9)。

表9 各省(區(qū)、市)人民政府借鑒推廣的改革事項(xiàng)任務(wù)表

三是重安全。安全是對(duì)鼓勵(lì)的負(fù)責(zé)任態(tài)度，不顧一切無原則地鼓勵(lì)創(chuàng)新將會(huì)使自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)走向終結(jié)。在重鼓勵(lì)的同時(shí)，特別是采取了放松規(guī)制之后，對(duì)安全的要求相對(duì)更高。上海市市長(zhǎng)楊雄曾指出自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的“底線思維”，即自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)允許試錯(cuò)，但試錯(cuò)也要有底線思維，注意防范系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)[3]。自由貿(mào)易試驗(yàn)園區(qū)雖不同于自由貿(mào)易區(qū)，但是在開放投資、準(zhǔn)入門檻等方面均有顯著的發(fā)展，不注重安全審查，國(guó)家經(jīng)濟(jì)可能會(huì)因自貿(mào)區(qū)而受到不同程度的損失。畢竟，自貿(mào)區(qū)建設(shè)的最終目的是要健康運(yùn)行，國(guó)家利益、公共利益是紅線和底線。在設(shè)立自貿(mào)區(qū)的總體方案中，對(duì)安全審查就有一定的考量，在地方立法中也有這方面的專門規(guī)范。如《中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第七十二條規(guī)定，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)建立涉及外商投資的國(guó)家安全審查工作機(jī)制。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)配合國(guó)家安全審查工作，提供必要的材料和信息，接受有關(guān)詢問?？梢?，自貿(mào)區(qū)的自由也是建立在與之相應(yīng)的特殊的不自由之上的。

四是重法治。貿(mào)易自由是一種規(guī)則之治，最為基本的就是要有明確的法律保障。自貿(mào)區(qū)的地方立法在這方面做得相對(duì)較好。尤其是在各省市自貿(mào)區(qū)條例中，專門對(duì)法治環(huán)境進(jìn)行規(guī)范，引入多元糾紛解決機(jī)制，明確行政復(fù)議、行政訴訟等各種救濟(jì)途徑，讓自貿(mào)區(qū)之內(nèi)的行政行為得到法治約束。

四、自貿(mào)區(qū)地方立法的“法”“理”權(quán)衡

通過對(duì)四省市有關(guān)自貿(mào)區(qū)立法的簡(jiǎn)單梳理，可以大致了解我國(guó)自貿(mào)區(qū)地方立法的基本情況，這對(duì)新設(shè)自貿(mào)區(qū)所在省市的立法工作有很強(qiáng)的借鑒價(jià)值。如何讓自貿(mào)區(qū)地方立法做到合法與合理，在“法”“理”之中做到適當(dāng)權(quán)衡，將考驗(yàn)和檢驗(yàn)相關(guān)立法者的智慧和能力。對(duì)此，本文提出如下建議供相關(guān)地方參考。

(一)切實(shí)保證立法的合法性

立法是自貿(mào)區(qū)的法治保障前提，但立法本身也要合法。如果立法本身的合法性受到質(zhì)疑，自貿(mào)區(qū)的法治保障更無從談起。因此，如何切實(shí)保證立法的合法性成為自貿(mào)區(qū)法治保障的關(guān)鍵所在。首先，需要指明的是立法的依據(jù)是否合法。按照《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章均需要有上位法依據(jù)，不與上位法相抵觸，特別是設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限還被限定在有限列舉的地方性事務(wù)內(nèi)。在這種情況下，有關(guān)自貿(mào)區(qū)的制度規(guī)范顯然需要明確的上位法授權(quán)和規(guī)范。全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定是合法的依據(jù)之一。其他相關(guān)法律和行政法規(guī)也是自貿(mào)區(qū)立法的淵源所在，畢竟從授權(quán)決定來看，其涉及的內(nèi)容遠(yuǎn)沒有自貿(mào)區(qū)實(shí)施的制度寬廣。作為管理自貿(mào)區(qū)的單行法，必須將可能涉及的各種制度的上位法依據(jù)明確到位。同時(shí)，需要注意的是，按照新修改的《中華人民共和國(guó)立法法》，全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)立法有了原則、內(nèi)容、范圍、期限等要素的限制，需要對(duì)立法進(jìn)行定期評(píng)估匯報(bào)。其次，立法的主體應(yīng)當(dāng)合法。雖然省市兩級(jí)人大、政府均享有法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)，但這并不意味著自貿(mào)區(qū)立法可由人大或政府任意規(guī)定，一定要結(jié)合現(xiàn)行法律要求，人大能夠立法的政府盡量不優(yōu)先立法，特別是在當(dāng)前已經(jīng)有四個(gè)自貿(mào)區(qū)地方性法規(guī)可作借鑒的情況下，新設(shè)自貿(mào)區(qū)的省級(jí)人大委員會(huì)應(yīng)優(yōu)先制定本省自貿(mào)區(qū)的地方性法規(guī)，而不是再讓政府以規(guī)章的形式制定。

(二)協(xié)調(diào)好立法涉及的關(guān)系

自貿(mào)區(qū)地方立法要協(xié)調(diào)的關(guān)系有三種較為重要：一是要協(xié)調(diào)好立法同包括上位法在內(nèi)其他法律法規(guī)的關(guān)系。這一點(diǎn)同前面所述是相關(guān)的，即需要綜合考慮自貿(mào)區(qū)規(guī)范內(nèi)容所涉及的各種規(guī)范，特別是那些創(chuàng)新性的舉措，一定要有法律上的支撐。二是要協(xié)調(diào)好自貿(mào)區(qū)事務(wù)同全國(guó)性事務(wù)的關(guān)系。一方面，自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)是為了總結(jié)可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施，這就要求立法須有全國(guó)性思維；另一方面，全國(guó)性思維乃至全球性思維不意味著立法規(guī)范全國(guó)性的事務(wù)。換言之，自貿(mào)區(qū)事務(wù)和全國(guó)性事務(wù)要拿捏恰當(dāng)。三是要協(xié)調(diào)好自貿(mào)區(qū)同自貿(mào)區(qū)所在地方的立法上和事務(wù)上的關(guān)系。一方面，地方特別是省級(jí)人大和政府所制定的既有規(guī)范不應(yīng)在自貿(mào)區(qū)實(shí)施，可類比國(guó)務(wù)院實(shí)施的相關(guān)規(guī)則的決定；另一方面，直轄市和設(shè)區(qū)的市對(duì)相關(guān)自貿(mào)區(qū)片區(qū)可以積極制定支持性立法，前提是要符合上位法的要求。

(三)平衡好立法的求新與求穩(wěn)

自貿(mào)區(qū)立法需要在求新和求穩(wěn)之間找到平衡，既讓自貿(mào)區(qū)實(shí)施的制度有一定的創(chuàng)新性和前瞻性，又保證這種制度具備可行性和可操作性，使立法保持持久效力，否則立法勢(shì)必會(huì)成為極好看的擺設(shè)。這需要在立法技術(shù)上加以改善，讓立法具備適應(yīng)能力。以作為立法依據(jù)的授權(quán)決定為例，前文曾提及上海、廣東兩省市的自貿(mào)區(qū)條例仍將授權(quán)決定明確作為立法依據(jù)，但是2016年9月3日十二屆全國(guó)人大第二十二次會(huì)議通過修改既有法律，廢止了這兩個(gè)授權(quán)決定。雖然可以通過“有關(guān)法律”來解釋自貿(mào)區(qū)立法的繼續(xù)有效，但明示的授權(quán)決定仍顯示在依據(jù)之中將顯得不合時(shí)宜。同時(shí)，為了保證立法的適應(yīng)性，可能會(huì)采用大量的概括性規(guī)則或建議性規(guī)則，此類規(guī)則的大量使用將大大降低立法的可操作性和可行性。因此，在新設(shè)自貿(mào)區(qū)立法時(shí)，在關(guān)鍵用語(yǔ)的選擇上要適當(dāng)，充分顧及本自貿(mào)區(qū)的實(shí)際情況，讓規(guī)則體現(xiàn)出地方性，即讓規(guī)則的內(nèi)容和地方實(shí)際緊密結(jié)合而彼此適應(yīng)。這也能增強(qiáng)立法的可預(yù)測(cè)性，對(duì)建設(shè)自貿(mào)區(qū)更為有利。

五、結(jié)語(yǔ)

自貿(mào)區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的前沿工程，需要健全的法律體系加以保障。地方立法就如同試驗(yàn)的自貿(mào)區(qū)一樣，也需要在實(shí)踐中加以不斷探索，這就對(duì)自貿(mào)區(qū)地方立法提出了更高的要求。通過檢視已設(shè)立自貿(mào)區(qū)的相關(guān)立法，梳理出自貿(mào)區(qū)地方立法的大致狀況，如此對(duì)新設(shè)自貿(mào)區(qū)的地方立法在立法依據(jù)、立法模式、央地關(guān)系、區(qū)際關(guān)系等方面均會(huì)有很大的借鑒價(jià)值。當(dāng)然，我們更期待全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)全國(guó)適用的具有更高法律位階的自貿(mào)區(qū)規(guī)則。屆時(shí)，在頂層設(shè)計(jì)之下，自貿(mào)區(qū)地方立法將成為自貿(mào)區(qū)法治保障的關(guān)鍵性補(bǔ)充。

[1]中共十八屆三中全會(huì).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013(22)：9.

[2]E·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：114.

[3]楊雄.地方立法怎樣考慮全國(guó)的事[N].聯(lián)合時(shí)報(bào)，2014-05-06(1).