農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)：國外的經(jīng)驗及其對中國的啟示

樊卓思，凡蘭興

（廣西民族大學(xué) 民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530006）

世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家隨著工業(yè)革命的成功，一方面將大量的石油、化肥、農(nóng)藥及機(jī)械投入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)空前的發(fā)展；另一方面能源過量消耗、環(huán)境嚴(yán)重污染，又造成了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)退化，制約農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。所以，一些發(fā)達(dá)國家如美國、德國、英國等早在20世紀(jì)初、中期就開始對工業(yè)化造成的污染和石油農(nóng)業(yè)進(jìn)行反思，并不斷加大農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的力度，形成了較為完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和政策支持體系，取得了很好的效果。目前我國也在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，我國如何借鑒國外的成功經(jīng)驗，亟待探索研究。

一、國外農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本經(jīng)驗

（一）通過環(huán)境教育增強(qiáng)農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識

面對工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化造成的環(huán)境與食物污染、水土流失等一系列生態(tài)問題，很多國家尤其是發(fā)達(dá)國家都很重視發(fā)展生態(tài)環(huán)境教育。既通過專門學(xué)校專業(yè)教育培養(yǎng)大批的生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)人才，又通過短期培訓(xùn)、講座等對公眾進(jìn)行生態(tài)環(huán)境知識教育，提高人們的環(huán)境保護(hù)意識。如美國，在1970年就通過了《環(huán)境教育法案》，明確要求政府承擔(dān)起推動環(huán)境教育發(fā)展的責(zé)任。1990年，美國又頒布了《國家環(huán)境教育法》，成立了環(huán)境教育辦公室及咨詢委員會等機(jī)構(gòu)，對全國環(huán)境教育進(jìn)行管理。在環(huán)境教育中，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育是每個公民所必需的[1]。在中小學(xué)校，通過一些具體、直觀和生動的事例，向中小學(xué)生普及環(huán)境保護(hù)基本知識；在高等學(xué)校，農(nóng)業(yè)大學(xué)或農(nóng)學(xué)院設(shè)置多種與生態(tài)、環(huán)境和資源科學(xué)有關(guān)的專業(yè)，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)專門人才；在社會上，通過影視、互聯(lián)網(wǎng)、報刊、講座、主題活動等形式，提高公眾農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)意識與能力。在日本，政府根據(jù)本國環(huán)境結(jié)構(gòu)的特點及未來的發(fā)展趨勢，編寫出具有濃厚鄉(xiāng)土氣息的環(huán)境保護(hù)教材，對青少年進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、環(huán)境保護(hù)知識的教育[2]。在德國，1972年頒布的《農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)法》及1995年頒布的《農(nóng)業(yè)教育培訓(xùn)法》，都強(qiáng)調(diào)對農(nóng)民進(jìn)行有機(jī)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的培訓(xùn)[3]。2002年德國又在國家財政預(yù)算中撥出2000萬歐元專款主要用于生態(tài)農(nóng)業(yè)宣傳教育、培訓(xùn)、科研開發(fā)及技術(shù)推廣應(yīng)用等[4]。在新加坡，政府將向公眾灌輸環(huán)境保護(hù)意識和社會責(zé)任看作是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵。目前環(huán)境教育已被列入了新加坡學(xué)校教育課程的一部分[2]。

（二）通過法律和政策規(guī)范工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為

世界上很多國家都通過立法的形式對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。除了在基本法或綜合性的環(huán)境法律法規(guī)中規(guī)范社會生產(chǎn)行為，防止其他行業(yè)尤其是工礦企業(yè)對農(nóng)業(yè)造成污染外，還制定專門的法律和政策規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。一是制定部門單行法律法規(guī)。如美國，為防治農(nóng)業(yè)內(nèi)部造成的污染和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，早在1910年就頒布了《殺蟲劑法》，后又頒布《土壤侵蝕法》、《防洪法》、《標(biāo)準(zhǔn)土壤保持地區(qū)法》等。目前美國已建立了一套較為完整的有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系。日本在1970年制定了專門為保護(hù)農(nóng)田環(huán)境的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，后又相繼頒布了《堆肥品質(zhì)管理法》、《食品廢棄物循環(huán)利用法》等。法國在農(nóng)業(yè)用水的管理及草場與動植物保護(hù)上，也都頒布了相應(yīng)的法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范了農(nóng)民的生產(chǎn)行為。二是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定規(guī)范農(nóng)業(yè)投入品管理和使用的條例、標(biāo)準(zhǔn)。如德國，根據(jù)國內(nèi)有關(guān)環(huán)境法律及《歐洲有機(jī)法案》制定了農(nóng)業(yè)及有機(jī)食品的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)過程、農(nóng)藥化肥的施用、單位面積上飼養(yǎng)畜禽的數(shù)量及標(biāo)簽內(nèi)容等均規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)。日本也根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)定有12項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化了農(nóng)藥、化肥的使用方式及數(shù)量。前蘇聯(lián)也不例外，到1985年，已經(jīng)制定了724種項農(nóng)藥在食品、水和空氣中的允許殘留標(biāo)準(zhǔn)及111種農(nóng)藥的土壤衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，同時還規(guī)定了每一種具體土壤的農(nóng)藥允許殘留濃度。制定農(nóng)藥的土壤衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是前蘇聯(lián)政府重視農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)志之一[5]。

（三）通過生態(tài)補(bǔ)償鼓勵農(nóng)戶保護(hù)環(huán)境

“生態(tài)補(bǔ)償”在國外通常稱為“生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費”，是將環(huán)境政策和法律具體化的一項重要措施。早先的生態(tài)補(bǔ)償是對生態(tài)環(huán)境破壞者進(jìn)行懲罰，現(xiàn)在主要是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)者或生態(tài)服務(wù)提供者給予補(bǔ)貼。主要有兩大方式：一是對退耕土地的補(bǔ)償。如美國，1956年就推行了保護(hù)性退耕政策，對按照計劃休耕或退耕還林還草的農(nóng)場主或農(nóng)戶給予現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)助。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼的力度很大。如2002年美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼新增519億美元，其中171億美元就用于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)[6]。巴西各州政府從20世紀(jì)90年代初開始也逐步實行生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付制度。多數(shù)國家采用政府主體、政府主導(dǎo)和市場化運作三種補(bǔ)償模式；二是對生態(tài)農(nóng)業(yè)提供財政支持。發(fā)達(dá)國家對生態(tài)農(nóng)業(yè)的認(rèn)知較早。1924年德國農(nóng)學(xué)家就提出了生態(tài)農(nóng)業(yè)的概念。到20世紀(jì)60年代，德國、美國、瑞士、法國的一些農(nóng)場就已逐步轉(zhuǎn)向生態(tài)耕作[7]。目前發(fā)達(dá)國家對生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度很大。如德國，對種植多年生農(nóng)作物每年補(bǔ)貼約為770歐元/hm2，蔬菜約300歐元/hm2，一般種植業(yè)和綠地生產(chǎn)約160歐元/hm2。2002年德國的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)獲得的資助總額達(dá)到6100萬歐元[8]。奧地利從1995年開始設(shè)立專門基金鼓勵和幫助農(nóng)場主發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)。日本對環(huán)保型農(nóng)戶提供額度不等的無息貸款。同時，發(fā)達(dá)國家還在流通領(lǐng)域支持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。如德國，曾動用7000萬歐元作為專項基金主要用于生態(tài)農(nóng)業(yè)的宣傳、信息服務(wù)以及銷售網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)；意大利則通過有機(jī)食品餐館、有機(jī)食品專賣店，以及生態(tài)農(nóng)業(yè)度假旅游等形式，開展多元化的營銷渠道，擴(kuò)大生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的銷售量[9]。

二、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)借鑒國外經(jīng)驗的意義

中共十八大報告已將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入了建設(shè)中國特色社會主義總布局中，形成了“五位一體”的總體布局。為有效保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，我國應(yīng)借鑒國外的成功經(jīng)驗。

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策與措施有個性也有共性

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)早期階段的工業(yè)造成的污染相當(dāng)嚴(yán)重，所以在進(jìn)入20世紀(jì)60年代以來，他們就開始重視環(huán)境保護(hù)工作。發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗是長期探索和積累的結(jié)果，既有各國不同發(fā)展道路的痕跡，也有很多共同的發(fā)展規(guī)律，對其他國家具有重要參考價值。我國之前也曾借鑒了國家一些相關(guān)經(jīng)驗。如在環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)方面，1979年我國制定《環(huán)境保護(hù)法（試行）》時，就在一定程度上借鑒了西方發(fā)達(dá)國家尤其是美國的環(huán)境影響評價立法的經(jīng)驗；2002年，我國制定《環(huán)境影響評價法》時，將政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃列為環(huán)境影響評價的對象，也是借鑒了俄羅斯、美國等國家開展戰(zhàn)略環(huán)評的立法經(jīng)驗。借鑒國外經(jīng)驗有利于開闊視野和思路，有利于更快地找到有效的措施。

（二）我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻

我國在1989年已開始實施了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，一些地方同時還出臺了《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等相應(yīng)的政策。在實際工作中，一些能耗超標(biāo)、污染嚴(yán)重的企業(yè)被關(guān)停，部分農(nóng)村地區(qū)實行了退耕還林還草。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)日益得到重視。然而，由于改革開放以來片面追求經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)效益慣性的影響，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)工作中一直被置于次要和附屬的地位。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市工業(yè)的“三廢”排放仍對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)造成嚴(yán)重的污染，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍大量施用農(nóng)藥、化肥、地膜等，對土壤、水體及空氣產(chǎn)生巨大的威脅。如根據(jù)2010年我國第一次全國污染源普查，農(nóng)村主要污染物排放量已占到全國污染排放總量的“半壁江山”，COD、總氮、總磷分別占全國總量的43%、57.2%、67.3%；全國已有一半以上湖泊的水質(zhì)受到不同程度富營養(yǎng)化污染的威脅，其中部分湖泊達(dá)到重富營養(yǎng)化程度[10]。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染不僅已影響到了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而且威脅到全民的“水缸子”、“米袋子”和“菜籃子”的安全。為有效保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，我國也應(yīng)看看國外是怎么做的，哪些經(jīng)驗值得借鑒。

（三）借鑒國外經(jīng)驗不等于照抄照搬

由于各國國情不同，有些政策和措施，在發(fā)達(dá)國家行得通，但目前在我國可能很難實行。從借鑒的角度來說，我國能實行的，應(yīng)結(jié)合國情努力去做；我國暫時不能實行的，朝這個方向去探索，可以避免少走彎路和錯路。

三、國外經(jīng)驗對我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的啟示

（一）加強(qiáng)教育，擴(kuò)大宣傳，提高人們對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識

生態(tài)政策不具有太多的經(jīng)濟(jì)利益，甚至需要犧牲部分地區(qū)和人的經(jīng)濟(jì)效益，如果生態(tài)問題沒有嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和人民的生活，生態(tài)政策的實施很容易被地方政府忽視和當(dāng)?shù)鼐用竦牡种疲瑥亩魅跽咝蔥11]。因此應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育，提高人們地環(huán)保意識。首先應(yīng)重視對一些政府干部和企業(yè)管理人員進(jìn)行生態(tài)環(huán)境教育，提高其思想認(rèn)識，在決策層面先解決問題。其次要重視學(xué)校的生態(tài)教育。把生態(tài)和環(huán)保教育貫穿于各級各類學(xué)校教育之中，讓學(xué)生了解農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境狀況及其保護(hù)的重要性，使人們在學(xué)生時代就養(yǎng)成良好的生態(tài)世界觀。再次要重視對農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)教育和宣傳，使農(nóng)民深刻認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大意義。

（二）完善制度，細(xì)化措施，提高環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策的可操作性

中共十八大報告指出：保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度；健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度；建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制。根據(jù)這一指導(dǎo)思想，我國應(yīng)盡快完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，研制農(nóng)業(yè)環(huán)境相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)用技術(shù)手段管理農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。同時，為彌補(bǔ)一些法律缺乏明確的指導(dǎo)意見與具體措施的不足，防止立法的有效性被打折扣，還應(yīng)將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的政策、項目內(nèi)容進(jìn)行有效分解，并對具體實施主體、保護(hù)項目期限、適用條件、配套資金及相應(yīng)責(zé)任等都做明細(xì)規(guī)定，使政策更具有規(guī)范性和可操作性。

（三）補(bǔ)償退耕還林，鼓勵有機(jī)生產(chǎn)，提高農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺性

近年來我國也推行了退耕還林還草政策，鼓勵發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，取得了很好的效果。但由于生態(tài)補(bǔ)償不合理，以及發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)風(fēng)險大等原因，農(nóng)民的積極性不高。退耕還林和發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)屬于“綠箱”政策，符合WTO規(guī)則，我國應(yīng)加大支持力度。首先，健全退耕還林補(bǔ)償機(jī)制。就生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，發(fā)達(dá)國家尤其是德國的農(nóng)業(yè)，有近一半的收入來自于政府的補(bǔ)貼。目前我國退耕還林補(bǔ)償有的仍是10年前確定的標(biāo)準(zhǔn)，有的僅是退耕戶的糧食損失，補(bǔ)償數(shù)額偏低。國外學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)盡量實行科斯定理，把生態(tài)保護(hù)或生態(tài)服務(wù)融合到市場之中[12]。中共十八大也要求建立反映市場供求的生態(tài)補(bǔ)償制度。所以，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國對退耕還林補(bǔ)償既要考慮退耕土地的實際收入水平、物價上漲幅度，又要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮中勞動力價值去衡量退耕戶的勞動價值，適時調(diào)整補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保障退耕農(nóng)戶的正常生活需要和發(fā)展權(quán)。對一些重要的區(qū)域如水源地退耕還林的補(bǔ)償，可以采取向受益者適當(dāng)收費的方式實現(xiàn)市場化，即由受益者所屬轄區(qū)政府根據(jù)各類受益主體的受益程度向其收費，并統(tǒng)一支付給退耕還林者，以有效解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金不足問題[13]。其次，補(bǔ)貼生態(tài)農(nóng)業(yè)。生態(tài)農(nóng)業(yè)是一種基本不用農(nóng)藥、化肥和調(diào)節(jié)劑的生產(chǎn)體系，容易受到氣候和病蟲害的威脅，面臨著產(chǎn)量低、經(jīng)濟(jì)效益低等風(fēng)險。因此，既要在生產(chǎn)領(lǐng)域按照種養(yǎng)規(guī)模對發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶給予直接補(bǔ)貼和保險，又要在流通領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)農(nóng)產(chǎn)品給予保護(hù)和支持，降低農(nóng)戶經(jīng)營風(fēng)險，增加農(nóng)民收入。再次，推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。要大力培育龍頭企業(yè)，建立農(nóng)林牧漁、加工、運輸及銷售綜合經(jīng)營體系，推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群化，實現(xiàn)產(chǎn)供銷有效鏈接和物質(zhì)能量良性循環(huán)，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級和內(nèi)涵擴(kuò)大。

（四）發(fā)展農(nóng)業(yè)組織，強(qiáng)化行業(yè)管理，提高農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效果

發(fā)達(dá)國家還通過農(nóng)業(yè)組織的活動推動農(nóng)民對環(huán)境的保護(hù)。如美國鼓勵農(nóng)田托拉斯宣傳并參與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)；日本、德國也要求農(nóng)業(yè)協(xié)會為農(nóng)民提供有機(jī)農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢和服務(wù)，并對有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)測等，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)效果。我國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)戶數(shù)量多而分散，發(fā)展農(nóng)業(yè)合作組織，由農(nóng)民自己的組織推動農(nóng)民對環(huán)境的保護(hù)具有重大意義。目前我國一些農(nóng)戶不愿意加入合作社的原因，主要是擔(dān)心合作社的一些管理者以權(quán)謀私，不能全心全意為合作社和農(nóng)戶服務(wù)，造成合作社和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)損失。所以，政府應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)農(nóng)民建立農(nóng)業(yè)合作社，讓合作社配合政府大力宣傳農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的意義，為農(nóng)民提供技術(shù)咨詢和服務(wù)，并對生態(tài)項目、生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)測，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策和法律貫徹落實到廣大農(nóng)戶及各生產(chǎn)環(huán)節(jié)之中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

（注:本文系2012年度廣西高等學(xué)校一般資助科研項目，項目編號：201203YB054)

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