環(huán)境NGO在環(huán)境管理中的現(xiàn)狀及對策

張華東

（湛江市環(huán)境科學技術研究所 廣東湛江 524022）

引言

Non-Governmental Organization，簡稱NGO，又叫非政府組織，具有非盈利性、獨立性、志愿性和民間性。環(huán)境NGO，即環(huán)境保護民間組織，是以保護生態(tài)環(huán)境為特定目標而組織建立起來的社會團體組織，介于政府與公眾、企業(yè)之間的第三部門，是具有獨立性質的社會組織。因此，環(huán)境NGO除了具有NGO的一般屬性外，還應有其自身屬性特點，即必須要以保護環(huán)境為主要活動范圍和內容。環(huán)境NGO也由創(chuàng)建之初的“環(huán)境監(jiān)護人”、“公共利益代表”，逐漸向參與政府環(huán)境管理決策、影響企業(yè)生產經營行為等方面發(fā)展，在環(huán)境管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。

1 環(huán)境NGO在環(huán)境管理中的現(xiàn)實意義

我國環(huán)境管理NGO的產生主要有政府和民間，其中，由政府發(fā)起成立的環(huán)境管理方面的NGO有：1979年成立的中國環(huán)境科學協(xié)會、1983年成立的中國野生動物保護協(xié)會、1992年成立的中國可持續(xù)發(fā)展研究會、1993年成立的中華環(huán)?；饡?，政府倡導發(fā)起成立的環(huán)境管理NGO多是由政府主導。而民間倡導成立的環(huán)境管理NGO主要包括1994年成立的自然之友、1996年成立的綠家園志愿者、北京地球村環(huán)境文化中心等。民間發(fā)起設立的環(huán)境NGO具有經費自籌、獨立性較強等特點。根據(jù)《2015年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2015年年底，我國環(huán)境NGO共計7486個，其中，社會團體7000個，民辦非企業(yè)單位433個，基金會53個，環(huán)境NGO取得了快速發(fā)展。

1.1 提高公眾環(huán)境管理意識。環(huán)境NGO在開展環(huán)境宣傳教育、提高公眾環(huán)境管理意識方面發(fā)揮著重要作用。普通公眾環(huán)境管理的參與行為與其環(huán)境意識成正相關系，即環(huán)境意識越強，其參與環(huán)境管理的行為就越積極，反之，則消極的參與環(huán)境管理。環(huán)境NGO可以借助自身環(huán)保志愿者、非營利組織的特殊身份，充分發(fā)揮廣泛的群眾基礎，把握各種有利時機開展靈活多樣的各類環(huán)保活動，提高公眾環(huán)境意識。例如，其結合每年的“2.2”國際濕地日、“3.12”中國植樹節(jié)、“3.22”世界水日、“4.22”世界地球日、“5.22”國際生物多樣性日、“6.5”世界環(huán)境日等特殊時間，積極利用廣播、電視、報刊、雜志、網絡等一切平臺加強環(huán)保知識的普及和宣傳，以及組織各類環(huán)保知識競賽、演講比賽、會議講座、建立教育基地等主題活動，極大地喚起了公眾的環(huán)境意識，提高了公眾參與環(huán)境保護和環(huán)境治理的積極性。

1.2 協(xié)助政府環(huán)境政策落實。黨的十八大提出“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法洽保障”的社會管理體制，強調了政府與社會組織之間的合作伙伴關系。政府環(huán)境政策的落實離不開社會公眾的自覺遵守和普遍參與，而環(huán)境NGO作為一個公眾的組織單元，參與社會環(huán)境管理的大量實踐，能夠從更深層次上敏銳地發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，影響政府的決策。例如，環(huán)境NGO通過舉辦或參與環(huán)境相關的聽證會、研討會、考察調研、公眾意見收集等為政府制定相關的環(huán)境管理政策提供科學依據(jù)；環(huán)境NGO中的人大代表、政協(xié)委員們發(fā)揮自身優(yōu)勢，在每年的“兩會”期間提出相關的環(huán)保方面的提案或建議，為政府環(huán)保決策提供決策參考；此外，環(huán)境NGO的非官方性，更能聚集大批土壤、大氣、水污染防治等領域的專家學者，為政府環(huán)境政策的落實提出有針對性的建議。綜上，環(huán)境NGO通過參與政府及其相關部門環(huán)保法規(guī)的制定、建設項目的環(huán)評、行政機關的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督，以及國際環(huán)保事務的參與等，協(xié)助政府相關環(huán)境政策的落實。

1.3 監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為實施。我國工業(yè)企業(yè)數(shù)量龐大，地域分布極為分散，追求利益最大化的本性使企業(yè)常常為了經濟效益而隱藏起自己的污染行為，單純依靠政府及其相關部門難以有效發(fā)揮監(jiān)督、制止污染環(huán)境行為。環(huán)境保護與資源開發(fā)二者之間存在一定的矛盾性，環(huán)境NGO的公益性使其更容易成為公共利益的代言人，有著廣泛的群眾基礎，運用其專業(yè)的環(huán)境技術來幫助企業(yè)節(jié)能減排，推動實現(xiàn)生產的綠色化，同時對企業(yè)也起到監(jiān)督管理的作用。2015年1月1日起實施新修訂的《環(huán)境保護法》提出公眾參與成為一項法定權利，公眾可以對環(huán)境違法行為進行舉報，有關環(huán)境NGO可以依法提起環(huán)境公益訴訟。

2 環(huán)境NGO在環(huán)境管理中的現(xiàn)實問題

近年來，環(huán)境NGO以其所取得的顯著成就，以及在一系列國內國際環(huán)境事務中所產生的影響，成為環(huán)境保護和環(huán)境治理中一支新的力量，在環(huán)境管理中發(fā)揮出了巨大作用，但環(huán)境NGO在環(huán)境管理中作用的發(fā)揮也遇到諸多的現(xiàn)實問題。

2.1 重“宣傳”輕“實踐”。目前，大多數(shù)環(huán)境NGO在環(huán)境管理中更多的身影是出現(xiàn)在宣傳教育上，雖然喚醒了公眾的環(huán)保意識，提升了參與環(huán)境保護的行為自覺，但環(huán)境NGO在提升公眾參與環(huán)保的行為實踐能力上還有待進一步增強。單純依靠講授式的宣傳方式難以提升公眾的實踐能力。日本著名的環(huán)境NGO—日本環(huán)境財團在日?；顒又谐诵麄骱推占碍h(huán)保知識外，還舉行許多活動，如吸引公眾參與“二氧化碳減排俱樂部”，以記錄日志方式，傳授公眾從日常實踐中自覺踐行環(huán)保行為，通過身體力行達到保護環(huán)境的效果。

2.2 重“事中”、“事后”輕“事前”。環(huán)境NGO在參與環(huán)境管理過程中，往往是在環(huán)境事件進行時或發(fā)生以后才參與，缺乏“事前”參與能力。例如，云南怒江建壩事件、北京圓明園防滲事件、廈門PX事件中都能看到環(huán)境NGO的積極參與，但這種參與都是事中參與。政府環(huán)保項目信息不公開，環(huán)境NGO無法及時獲得重大項目的知情權，在事前對環(huán)境項目的規(guī)劃評估以及科學環(huán)評等階段也都沒有參與，暴露出環(huán)境NGO信息局限、專業(yè)人員欠缺、資金不足、參與形式化、政府對其限制等問題。

2.3 重“收集問題”輕“解決問題”。環(huán)境NGO作為中介組織，其自身十分注重環(huán)境信息收集，并向社會傳達，以提升公眾的環(huán)境保護意識，甚至影響政府決策。但，多數(shù)環(huán)境NGO在社會及公眾面臨環(huán)境問題時鮮有提出具體的解決方案或建議，尤其在政府、企業(yè)之間的溝通方面也少見環(huán)境NGO。例如，在北京圓明園防滲事件中，參會的環(huán)境NGO很少有水力、生物等專業(yè)領域的背景，因此只能一味的表達要阻止的想法，卻未能完整的進行科學評估，提出可行的科學的實施方案。環(huán)境問題是高度復雜，高度專業(yè)，持久并系統(tǒng)性的工作，而目前我國的環(huán)境 NGO志愿性特征顯著，普遍無或只有少量全職，成員大多以兼職、實習、志愿者等形式存在，缺乏專家，缺少規(guī)范培訓，缺少組織交流，局限性明顯。

3 積極發(fā)揮環(huán)境NGO在環(huán)境管理中的作用發(fā)揮

環(huán)境NGO的出現(xiàn)和發(fā)展是環(huán)境治理制度的一項創(chuàng)新，也是單純依靠政府主導向多元主體轉化的時代特點，符合環(huán)境管理的特點和規(guī)律。當前，更好地發(fā)揮環(huán)境NGO在環(huán)境管理中的作用，應做到：

3.1 政府要積極支持環(huán)境NGO發(fā)展。政府要從制度設計、資金投入和管理等方面加大環(huán)境NGO發(fā)展支持力度。首先是政府應當充分尊重環(huán)境NGO的自主性，實現(xiàn)政府與環(huán)境NGO合理分工、良性互動的合作治理關系，健全法律法規(guī)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。其次是把環(huán)境NGO列入公共服務主體范疇，通過優(yōu)惠稅制、提供減免稅待遇、購買服務等切實有效措施，幫助環(huán)境NGO解決發(fā)展中的資金問題，同時環(huán)境NGO自身也應拓寬籌資渠道，增強自主籌款的能力，提高資金使用效率。再次是幫助環(huán)境NGO完善人才保障和激勵機制，積極引導環(huán)境NGO走良性科學的發(fā)展軌道。

3.2 環(huán)境NGO要提升自身綜合素能。國內環(huán)境NGO發(fā)展起步較晚，與發(fā)達國家環(huán)境NGO成熟的運行、管理相比還有較大差距。因此，環(huán)境NGO要不斷提升自身政治素質、業(yè)務能力和專業(yè)化管理水平，尤其是要學習國際環(huán)境NGO在各個領域的前沿知識和權威判斷，向認知權威目標努力。如香港“地球之友”吳方笑薇提出環(huán)境NGO要學習、跟進范疇議題眾多，如“環(huán)境與稅制”、“環(huán)境與貿易”、“環(huán)境與知識產權”等等。

3.3 營造重視環(huán)境NGO發(fā)展的社會氛圍。政府成立專門環(huán)境NGO管理部門，加大與重點環(huán)境NGO的聯(lián)系，建立定期的溝通、協(xié)調與合作機制。在公益性宣傳活動中加大環(huán)境NGO的知識和普及等，樹立環(huán)境NGO良好形象，在全社會積極營造重視、支持環(huán)境NGO發(fā)展的濃厚氛圍，擴大環(huán)境NGO的社會影響力。

結語

相比于國外環(huán)境NGO，我國的環(huán)境NGO發(fā)展的起步較晚，在短短的時期內得較快發(fā)展，也取得了較大的成就。針對發(fā)展過程中存在的問題，需要適應當前形勢發(fā)展的現(xiàn)實需要，轉變自身角色定位，為我國的環(huán)保事業(yè)做出積極貢獻。

[1]環(huán)境保護部，民政部.關于加強對環(huán)保社會組織引導發(fā)展和規(guī)范管理的指導意見[EB/OL]，2017-01-26/2018-04-6.

[2]張自謙.環(huán)境治理背景下環(huán)保社會組織管理策略研究[J]新鄉(xiāng)學院學報，2017,34（10）：59-63.

[3]王津，陳南，姚泊.等.環(huán)境NGO——中國環(huán)保領域的崛起力量[J]廣州大學學報（社會科學版），2007,6（2）：35-38.

[4]樊根耀，鄭瑤.環(huán)境NGO及其制度機理[J]環(huán)境科學與管理，2008,33（7）：4-6.