貌離神合：市場中介組織行業(yè)自律的行政化現(xiàn)象研究

◎彭小玲 （中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州510275）

◎蔡立輝 （暨南大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510632）

貌離神合：市場中介組織行業(yè)自律的行政化現(xiàn)象研究

◎彭小玲 （中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州510275）

◎蔡立輝 （暨南大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510632）

行業(yè)自律是市場中介組織監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度。但是，對中部地區(qū)N省的實證調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)，這一制度在實施中還存在自律機(jī)制失效、能力建設(shè)不足、合謀權(quán)力尋租等諸多困境。這些困境的關(guān)鍵原因在于行業(yè)自律的“行政化”，即行業(yè)自律的主體——行業(yè)協(xié)會在組織機(jī)構(gòu)、人員任用及業(yè)務(wù)過程等三個層面均受到行政權(quán)力的影響和干預(yù)，表現(xiàn)出典型的從屬性特征?！靶姓睂?dǎo)致行業(yè)自律困境的邏輯，則在于它引發(fā)了行業(yè)協(xié)會權(quán)威缺失和角色沖突的雙重效應(yīng)。

市場中介組織；行業(yè)自律；行業(yè)協(xié)會；行政化

一、前言

市場中介組織指那些不直接從事市場客體（商品或勞務(wù)）的交易活動，而是以第三者（居間）身份，在市場交易主體之間、市場主體與政府之間、市場主體與其他社會組織之間的交換活動中，運用相關(guān)專業(yè)知識和技能，提供代理、咨詢、公證、驗證、評估、調(diào)解、場所、仲裁等中介服務(wù)，并以營利為目的，具有民事法律責(zé)任的獨立組織。隨著我國市場化改革的深入，市場中介組織在承接政府轉(zhuǎn)移職能時獲得快速發(fā)展，在市場交易、資源分配、要素流動、秩序監(jiān)督等方面發(fā)揮著不可替代的作用，成為維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要手段。然而不可否認(rèn)，我國市場中介組織在快速發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了低價攬業(yè)、濫用委托授權(quán)、違法牟利、共謀腐敗等不良現(xiàn)象，嚴(yán)重擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序，亟待建立有效的行業(yè)監(jiān)管制度。

行業(yè)自律是市場中介組織監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度。但是，對中部地區(qū)N省的調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)這一制度在實施過程中還存在諸多困境，而導(dǎo)致這些困境的關(guān)鍵原因，則在于行業(yè)自律的“行政化”。所謂“行政化”，指的是行業(yè)自律主體——行業(yè)協(xié)會在組織機(jī)構(gòu)、人員任用及業(yè)務(wù)過程上均受到行政權(quán)力的影響和干預(yù)，表現(xiàn)出典型的從屬性特征，從而限制了行業(yè)自律充分發(fā)揮自身應(yīng)有的效果。這種行業(yè)協(xié)會與政府主管部門在形式上相互分離，但在實質(zhì)上卻緊密結(jié)合的現(xiàn)象，可以形象地稱之為“貌離神合”。在深度訪談的基礎(chǔ)上，本文呈現(xiàn)了行業(yè)自律“行政化”的主要表現(xiàn)，并力圖剖析“行政化”導(dǎo)致行業(yè)自律困境的邏輯所在。

研究者調(diào)研了N省6類18家市場中介組織，另外還針對負(fù)責(zé)市場中介組織登記、注冊、管理和監(jiān)督的工商行政管理部門、各市場中介組織的業(yè)務(wù)主管部門和行業(yè)協(xié)會進(jìn)行了調(diào)研，共接觸了40多位了解市場中介組織監(jiān)管的政府官員、行業(yè)協(xié)會工作人員、市場中介組織從業(yè)人員、專家等，并選擇29名核心人物進(jìn)行了深度訪談。除了實地訪談和非參與式觀察搜集資料之外，研究者還廣泛收集了N省相關(guān)政府部門、行業(yè)協(xié)會以及相關(guān)市場中介組織的文本資料，比如，政府文件、檔案文獻(xiàn)、地方法律法規(guī)、統(tǒng)計報表、政策初稿以及相關(guān)會議紀(jì)要及工作總結(jié)等。

二、市場中介組織行業(yè)自律的困境

行業(yè)自律主要通過行業(yè)準(zhǔn)入、制定行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)與解決行業(yè)內(nèi)的爭議等方式來發(fā)揮作用。但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，目前N省各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會主要還是配合政府主管部門的行動，多數(shù)是為輔助政府行業(yè)管理的需要而開展自律，在某些行業(yè)協(xié)會身上還能明顯感受到“二政府”的影子。各行業(yè)協(xié)會受獨立性不足的局限，在資源和能力等方面受到制約，功能異化，陷入一系列的自律困境當(dāng)中。

（一）自律機(jī)制失效

一般來說，完善的行業(yè)自律機(jī)制應(yīng)包括可執(zhí)行的行業(yè)自律公約或行業(yè)規(guī)章、專門的自律機(jī)構(gòu)、有效的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度和懲戒機(jī)制。但就目前來看，N省各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會并不具備條件完善的行業(yè)自律機(jī)制。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然N省各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會都有自己的章程和行業(yè)自律公約，但協(xié)會章程一般只是規(guī)定行業(yè)協(xié)會的一些基本問題，而自律公約中一般都沒有規(guī)定違規(guī)制裁措施，導(dǎo)致其可執(zhí)行性差。當(dāng)然有的市場中介組織的全國性行業(yè)協(xié)會制定了本行業(yè)的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，但一般是針對全國性的情況而制定，沒有考慮N省的實際情況，在執(zhí)行的過程中難免出現(xiàn)偏差。

就專門的行業(yè)自律機(jī)構(gòu)而言，N省各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會目前只有省注冊會計師協(xié)會和省律師協(xié)會建立了自己的自律機(jī)構(gòu)——監(jiān)管部，專門負(fù)責(zé)行業(yè)自律和管理，其他的協(xié)會都沒有專門的自律機(jī)構(gòu)。

對各類市場中介組織的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)行檢查是行業(yè)自律機(jī)制中最核心的內(nèi)容，因為各類市場中介組織主要是以自己的服務(wù)為產(chǎn)品來提供服務(wù)，其執(zhí)業(yè)質(zhì)量和服務(wù)水平的好壞，影響到整個行業(yè)的發(fā)展。目前，N省部分市場中介組織的行業(yè)協(xié)會建立了執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度，這部分協(xié)會有自己的專家?guī)靵韺Ω魇袌鲋薪榻M織的執(zhí)業(yè)過程進(jìn)行抽查，但是這些專家?guī)斓某蓡T都是兼職人員，時間和精力難以保證，自律效果大打折扣。

就懲戒機(jī)制來說，目前N省各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會對行業(yè)成員不自律的懲罰主要有兩條制裁鏈，即內(nèi)部談判解決或求助第三方。內(nèi)部解決主要包括誡勉談話、通報批評兩種類型，前者主要是小范圍的說服教育，一般不公開進(jìn)行；對誡勉談話不改正的會員進(jìn)行業(yè)內(nèi)通報批評，一般是在會員大會或理事會上公開宣布，或是在行業(yè)內(nèi)的通訊雜志上或行業(yè)內(nèi)網(wǎng)上點名批評。外部解決主要包括公開譴責(zé)（如通過媒體曝光某市場中介組織的違規(guī)行為）、移送行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰等。在調(diào)研中我們了解到，N省各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會對于媒體曝光以及移送政府機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的手段一般是不使用的，主要是考慮到行業(yè)的整體聲譽和企業(yè)未來的生存環(huán)境。比如在談到對會計師事務(wù)所進(jìn)行行業(yè)懲戒后是否公開的問題，注協(xié)D主任就提到不會公開，因為公開之后對事務(wù)所會是致命的打擊。行業(yè)協(xié)會對于行業(yè)內(nèi)各市場中介組織的約束基本上只限于業(yè)內(nèi)通報層次，這種缺乏外在強(qiáng)制措施威懾的自律手段很難克服行業(yè)內(nèi)部分市場中介組織的機(jī)會主義行為。“沒有明確的制裁，行業(yè)自律很難維持，即使是強(qiáng)有力的同行壓力也很難克服機(jī)會主義”［1］。我國各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會多是“體制內(nèi)途徑生成的行業(yè)協(xié)會”［2］，不是同行業(yè)的各市場中介組織志愿結(jié)社的產(chǎn)物，導(dǎo)致我國各市場中介組織行業(yè)協(xié)會內(nèi)的聲譽機(jī)制還沒有形成，因此，自律效力有限。

（二）能力建設(shè)不足

行業(yè)協(xié)會的能力不足主要表現(xiàn)在資金短缺、人手緊張以及信息搜集能力不足等方面。

1.資金短缺。從資金資源來看，N省行業(yè)協(xié)會的資金來源一般包括政府撥款、捐贈和會費。但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，N省很多行業(yè)協(xié)會資金來源主要是會費，多數(shù)協(xié)會財力有限，做事情受到了財力上的限制。甚至有些市場中介組織的行業(yè)協(xié)會由于收入太少而無法單獨成立一個協(xié)會。如N省資產(chǎn)評估協(xié)會由于經(jīng)費的問題至今還跟省注冊會計師協(xié)會合署辦公。還有房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的自律組織由于經(jīng)費等問題無法成立一個專門的協(xié)會，只能作為省房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會下面的一個機(jī)構(gòu)而存在。

2.行業(yè)協(xié)會秘書處專職工作人員偏少，專業(yè)化、職業(yè)化程度不高。從調(diào)研的情況來看各個協(xié)會都反映人手比較緊張，如土地估價師協(xié)會秘書處只有5名專職工作人員，建設(shè)監(jiān)理協(xié)會也只有6名專職工作人員?！坝捎谌耸诌h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，每天像打仗一樣”①訪談記錄：20140319-003。。行業(yè)協(xié)會要全面發(fā)揮作用，必須實現(xiàn)其基本的三大職能，即服務(wù)會員、反映訴求和規(guī)范行為（即行業(yè)自律），這三大職能的內(nèi)容非常豐富，需要行業(yè)協(xié)會做的工作非常多。人手不夠使得行業(yè)協(xié)會只能應(yīng)付日常事務(wù)，維持協(xié)會的基本運轉(zhuǎn)，而無法對市場中介組織及其從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)過程和執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控，導(dǎo)致行業(yè)自律效率低下及懲戒無力。與人手不足同樣嚴(yán)重的問題是，許多行業(yè)協(xié)會秘書處工作人員的專業(yè)化和職業(yè)化程度較低。行業(yè)協(xié)會秘書處專職工作人員的專業(yè)化和職業(yè)化反映行業(yè)協(xié)會工作人員的經(jīng)驗、知識和技能水平，即行業(yè)協(xié)會的組織能力。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)行業(yè)協(xié)會的多數(shù)工作人員在協(xié)會工作的時間都很短，學(xué)歷水平也不高，這極大地影響了行業(yè)協(xié)會自律職能的發(fā)揮。

3.信息搜集能力不夠。市場中介組織所提供的服務(wù)具有知識密集性的特點，其從業(yè)人員都經(jīng)過專門的培訓(xùn)，具有較高的專業(yè)素養(yǎng)并掌握著大量的市場信息。市場中介組織由于其高專業(yè)性導(dǎo)致監(jiān)管者對其服務(wù)質(zhì)量的信息是不完備的。按道理來講，行業(yè)自律與政府監(jiān)管相比具有信息優(yōu)勢，但現(xiàn)在由于人手不夠以及社會大環(huán)境的影響，協(xié)會的專職從業(yè)人員不一定是專業(yè)出身，導(dǎo)致很難查實市場中介組織違規(guī)的情況，因而難以履行自律功能。

（三）合謀權(quán)力尋租

某些市場中介組織的行業(yè)協(xié)會跟主管政府部門合謀，利用行政權(quán)力牟取非法利益，不但不能有效地進(jìn)行行業(yè)自律，連自身都難以有效約束①N省審計廳：《審計報告》（2012年）。。

1.利用主管政府部門權(quán)力非法牟利。根據(jù)N省紀(jì)委的內(nèi)部資料顯示，省內(nèi)某類市場中介組織的行業(yè)協(xié)會違反其非營利的特征，曾出資100萬成立了某信用評級有限公司（股東為省級協(xié)會和主管部門的后勤服務(wù)中心），搭載其行政主管部門的權(quán)力，從事信用評級和與主管政府部門行政權(quán)相關(guān)的代理代辦業(yè)務(wù)，并使用現(xiàn)金的方式高比例地支付業(yè)務(wù)提成。

2.依附行政主管部門“索拿卡要”。有的市場中介組織的行業(yè)協(xié)會平時不作為，難以有效吸引會員入會。結(jié)果協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)就利用會員去主管部門進(jìn)行行政審批、年檢之時大搞搭車收費，違背了自愿入會的原則。曾有協(xié)會多次威脅會員若不交會費就難以順利年檢。像這種借年檢之機(jī)收取會費的情況不在少數(shù)，在調(diào)研中就有市場中介組織的從業(yè)人員跟研究者抱怨過這種事情。

3.將監(jiān)管權(quán)力異化為謀利手段。目前在對市場中介組織進(jìn)行監(jiān)管的時候，國家規(guī)定了一些常規(guī)監(jiān)管手段，比如年檢、繼續(xù)教育、更換注冊章（執(zhí)業(yè)公章）以及防偽標(biāo)識等等。在這個過程中，有些市場中介組織及其從業(yè)人員年檢時只要交了費，又沒有大的經(jīng)媒體曝光的違法犯罪行為，協(xié)會都會讓他們通過年檢。另外，有的市場中介組織的從業(yè)人員不需要年檢，但需要更換注冊章，并且要求每三年繼續(xù)教育學(xué)時達(dá)到特定課時才算培訓(xùn)合格，才能繼續(xù)執(zhí)業(yè)。國家要求中介從業(yè)人員每年都要接受繼續(xù)教育，主要是保證其知識更新的速度能跟上社會發(fā)展的速度。但在調(diào)研中筆者了解到，很多協(xié)會收錢就會讓會員順利更換注冊章，所謂的培訓(xùn)也只是轟轟烈烈走過場，協(xié)會變成了營利化的組織。

三、市場中介組織行業(yè)自律的“行政化”現(xiàn)象

引發(fā)上述行業(yè)自律困境，導(dǎo)致行業(yè)自律失效的關(guān)鍵原因，在于行業(yè)自律主體缺乏自主性，存在嚴(yán)重的“行政化”傾向。N省各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會，大都不是同行業(yè)市場中介組織志愿結(jié)社的產(chǎn)物，而是通過自上而下的行政手段建立起來的，以承接政府機(jī)構(gòu)改革所轉(zhuǎn)移出來的職能。因而，他們從生成機(jī)制上就具有很強(qiáng)的政府色彩?？傮w而言，行業(yè)協(xié)會的“行政化”表現(xiàn)在三個方面：組織的“行政化”、人員的“行政化”以及過程的“行政化”。

（一）組織的“行政化”

從組織上而言，N省行業(yè)自律主體——行業(yè)協(xié)會的行政化主要體現(xiàn)在“組織隸屬的行政性”［3］191和組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)的行政化兩個方面。

1.組織隸屬的行政性，這是全國官辦行業(yè)協(xié)會的共性。目前，我國有關(guān)行業(yè)協(xié)會管理的法規(guī)——《社會團(tuán)體登記管理條例》（1998年）第三條規(guī)定：“成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記”，社會團(tuán)體的成立，不僅應(yīng)在民政部門登記備案，還應(yīng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意。行業(yè)協(xié)會屬于社會團(tuán)體的一類，因此，我國所有的官辦行業(yè)協(xié)會都有一個掛靠單位（即業(yè)務(wù)主管單位），從這點來說，N省各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會也不例外。如N省建設(shè)監(jiān)理協(xié)會和房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會就掛靠于省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳，N省律師協(xié)會就掛靠于省司法廳，由于這些業(yè)務(wù)主管單位都是政府部門，容易給人感覺協(xié)會就是政府的一個部門，掩蓋了協(xié)會作為行業(yè)自律組織的本質(zhì)。

2.組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)的行政化。N省各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會不僅有一個業(yè)務(wù)主管部門，甚至有的行業(yè)協(xié)會還在跟政府部門合署辦公。N省目前主要有兩類市場中介組織的行業(yè)協(xié)會與政府部門是合二為一的，兩個機(jī)構(gòu)是“一套人馬，兩塊牌子”。一是省資產(chǎn)評估協(xié)會和省資產(chǎn)評估管理中心合署辦公；二是省注冊稅務(wù)師協(xié)會和省注冊稅務(wù)師管理中心合署辦公。資產(chǎn)評估管理中心和注冊稅務(wù)師管理中心分別作為財政廳和國稅局的下屬事業(yè)單位行使著對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和注冊稅務(wù)師事務(wù)所的行政管理職能，同時與其合署辦公的協(xié)會行使著行業(yè)自律職能。雖然協(xié)會和管理中心在發(fā)文的時候是分別以不同的名義來進(jìn)行，但他們在實際工作中的職能、機(jī)構(gòu)、辦公地點、人員、財務(wù)方面都具有高度的重合性，從而使得行政管理職能和行業(yè)自律職能也具有很高的同質(zhì)性，行業(yè)協(xié)會的獨立性很小，更多是作為政府部門的下屬機(jī)構(gòu)在延伸著行政管理的職能。

（二）人員的“行政化”

從理想狀態(tài)來說，行業(yè)協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由協(xié)會成員單位民主產(chǎn)生，但在政府多次機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中，大量官員被精簡安置到行業(yè)協(xié)會，導(dǎo)致協(xié)會事實上成為機(jī)構(gòu)改革“蓄水池”的角色［4］。因此，目前N省絕大多數(shù)市場中介組織的行業(yè)協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)被主管政府部門所控制，行政化傾向明顯。協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人主要包括會長、副會長、理事、常務(wù)理事、秘書長和副秘書長。雖然各個協(xié)會的章程上都規(guī)定協(xié)會的會長是由會員大會或者理事會選舉產(chǎn)生。但這種規(guī)定只做到形式的遵從，因為多數(shù)協(xié)會的會長還是由政府主管部門的在職副廳級干部擔(dān)任，選舉只是走了一個程序。秘書長和副秘書長由同級行政管理部門工作人員調(diào)任，享有主管部門的公務(wù)員或者事業(yè)編制，一般享受處級和副處級待遇。另外，還有的協(xié)會在章程中就規(guī)定了政府主管部門在協(xié)會人事任命權(quán)上的主導(dǎo)地位，比如省注冊會計師協(xié)會的章程中就明確寫明秘書長由財政廳推薦。

N省現(xiàn)在只有住建廳下屬的行業(yè)協(xié)會從形式上跟業(yè)務(wù)主管部門實現(xiàn)完全脫鉤，會長是由副會長輪值擔(dān)任，而副會長都是會員企業(yè)的負(fù)責(zé)人兼任，秘書長則是專職，一般是某個會員單位的負(fù)責(zé)人全職來擔(dān)任。其他像注冊會計師協(xié)會的會長由財政廳的總會計師兼任，秘書長和副秘書長具有財政廳的正副處級編制。資產(chǎn)評估協(xié)會跟財政廳的事業(yè)單位省資產(chǎn)評估管理中心是“兩塊牌子，一套人馬”①目前，N省的注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會以及資產(chǎn)評估管理中心（屬省財政廳全額撥款的事業(yè)單位）實行“一套人馬、三塊牌子，合署辦公”的管理模式。。土地估價師協(xié)會的會長由國土資源廳的總工程師來擔(dān)任，其中一名副會長是國土資源廳地產(chǎn)管理處處長，正、副秘書長都具有國土資源廳的正式編制，甚至協(xié)會的會員中還有很多政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，如住建廳、物價局的領(lǐng)導(dǎo)以及地、市、縣國土部門的領(lǐng)導(dǎo)②訪談記錄：20140307-001。。

從N省各協(xié)會職務(wù)角色的設(shè)置上我們可以看出，多數(shù)協(xié)會還具有濃厚的行政色彩，對于主管部門有很強(qiáng)的依附性。從這個意義上來講，N省的這些行業(yè)協(xié)會都成為“政府或黨的機(jī)構(gòu)的附屬，因而這些社團(tuán)更多地是作為地方行政體系的新的部分而不是作為國家——社會關(guān)系的新場所來發(fā)揮作用”［5］。行政領(lǐng)導(dǎo)人兼任協(xié)會負(fù)責(zé)人有時也是協(xié)會的主動選擇。有的協(xié)會想方設(shè)法把相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門和其他相關(guān)職能部門的工作人員納入?yún)f(xié)會，在很大程度上是為了搞好跟政府的關(guān)系，便于開展工作，當(dāng)然也跟他們行業(yè)的服務(wù)特點有很大的關(guān)系。比如，N省土地估價師協(xié)會的副秘書長就曾談到之所以把市州的國土部門的領(lǐng)導(dǎo)納入?yún)f(xié)會，主要是便于協(xié)會對會員進(jìn)行很好的管理。

“我們的會員在全省范圍內(nèi)承業(yè)，在每個地方信譽好不好，有沒有做違法違規(guī)的事情，作為我們省里面來講是不了解的。但是對于當(dāng)?shù)氐膰敛块T而言，他們就很了解，因為評估機(jī)構(gòu)的估價報告要到他們那里備案，知道估價師是不是從業(yè)比較規(guī)范。所以說他們是很重要的聯(lián)系人?！雹墼L談記錄：20140307-001。

（三）過程的“行政化”

由于政府仍然壟斷著大部分重要的職能資源（尤其是一些關(guān)鍵的行業(yè)治理職能），同時多數(shù)市場中介組織的行業(yè)協(xié)會也希望依靠政府獲取資源。結(jié)果導(dǎo)致政府主管部門與行業(yè)協(xié)會之間實際上形成了命令—服從關(guān)系。政府主管部門不僅控制著行業(yè)協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)，甚至還控制著行業(yè)協(xié)會的行為過程，導(dǎo)致行業(yè)自律過程的“行政化”。所謂行為過程的控制是指政府主管部門“通過經(jīng)常的、直接的、人際互動的方式，從思想和行為上來控制和引導(dǎo)社會團(tuán)體”［6］282。政府主管部門主要是通過電話、傳真、行業(yè)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)等渠道發(fā)布各種政治動態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會信息，定期召開行業(yè)相關(guān)會議以及舉辦各種學(xué)習(xí)培訓(xùn)班等形式來對行業(yè)協(xié)會實施控制［6］283。

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)N省各市場中介組織的政府主管部門在業(yè)務(wù)運行過程中對相關(guān)行業(yè)協(xié)會的控制制度主要包括三種：一是學(xué)習(xí)制度。政府主管部門要求協(xié)會每年必須定期組織一些學(xué)習(xí)活動。協(xié)會通過組織會員參加政府舉辦或自行舉辦的學(xué)習(xí)培訓(xùn)班、講座、外出考察等活動，來學(xué)習(xí)黨和國家的相關(guān)方針政策、政治理論、法律法規(guī)，學(xué)習(xí)跟行業(yè)相關(guān)的重要會議精神和上級指示以及各種業(yè)務(wù)知識。二是會議制度。政府主管部門還通過定期召開有協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)參加的行業(yè)相關(guān)會議來對協(xié)會的工作內(nèi)容進(jìn)行控制。一般來說，主要有年度工作會議、工作例會以及專題工作會。通過召集協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)參加上述行業(yè)會議，政府主管部門既可以掌握協(xié)會的工作情況，又可以根據(jù)本部門工作的需要布置協(xié)會年度工作重點并提出工作要求，使協(xié)會的工作能很好地“與政府同步”。三是重大活動報告制度。一般是協(xié)會舉行的比較有影響力的活動，如召開會員大會或者會員代表大會等，都需要向主管政府部門報告，這也是一種明顯基于控制的思維。

四、市場中介組織行業(yè)自律“行政化”的雙重效應(yīng)

行業(yè)自律的“行政化”之所以會引發(fā)前述的監(jiān)管困境，原因在于“行政化”致使行業(yè)協(xié)會無法獲得監(jiān)管權(quán)威所必需的合法性，致使其在服務(wù)行業(yè)還是服務(wù)部門之間搖擺。權(quán)威缺失和角色沖突的雙重效應(yīng)共同限制著行業(yè)自律充分、有效地發(fā)揮自身功能。

（一）權(quán)威缺失

行業(yè)協(xié)會所擁有的約束會員的權(quán)威是其合法地發(fā)揮自律功能的保證。這種權(quán)威部分地來源于法律的授權(quán)，部分地來源于會員單位對自身權(quán)利的讓渡，部分地來源于政府的授權(quán)［3］181。但是在“行政化”背景下，會員的權(quán)利讓渡及政府的權(quán)力賦予都存在缺失。

1.會員權(quán)利讓渡不足。行業(yè)協(xié)會的權(quán)力來源之一是會員對自身權(quán)利的讓渡，凡加入某一協(xié)會的會員必須承擔(dān)一定的義務(wù)，如接受協(xié)會的檢查、遵守行業(yè)規(guī)范及行業(yè)懲戒等。N省市場中介組織的行業(yè)協(xié)會大多數(shù)是由以前行業(yè)主管部門的一個事業(yè)單位改制而來，以承接多次政府機(jī)構(gòu)改革所轉(zhuǎn)移出來的職能，而不是會員企業(yè)自下而上建立起來的。目前，根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，部分協(xié)會實行的是強(qiáng)制入會制，導(dǎo)致各市場中介組織對協(xié)會的心理認(rèn)同度低，還意識不到行業(yè)發(fā)展對個人的巨大影響，很難把行業(yè)和協(xié)會的事務(wù)當(dāng)成自己的事務(wù)，當(dāng)他們面臨巨大誘惑時，很可能突破行業(yè)相關(guān)的規(guī)章制度的約束。

另外，各市場中介組織從業(yè)人員加入行業(yè)協(xié)會，更多的是看重協(xié)會的政府背景，通過協(xié)會來結(jié)識掌握著大量中介業(yè)務(wù)的政府官員，會員間完全不是出于志愿結(jié)社的需要而走到一起的，所以，整個行業(yè)間也就很難形成橫向的參與網(wǎng)絡(luò)，靠著橫向網(wǎng)絡(luò)中的聲譽機(jī)制來約束會員，造成了機(jī)會主義橫行，最終體現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會自律職能的失效［7］。

2.政府權(quán)力賦予缺失。我國各市場中介組織行業(yè)協(xié)會的權(quán)力尤其是那些能直接影響會員行動的權(quán)力，主要是依靠政府的委托。同時這種權(quán)力實行的權(quán)威性和強(qiáng)制性需要政府的強(qiáng)力支持。就目前我國的現(xiàn)實情況而言，大部分對市場中介組織的監(jiān)管權(quán)力還掌握在相應(yīng)的政府主管部門的手中，對于行業(yè)協(xié)會自律所對應(yīng)的權(quán)力，政府也沒有明確地放權(quán)。

目前，我國對市場中介組織的監(jiān)管權(quán)力主要包括進(jìn)入管理、執(zhí)業(yè)管理、退出管理。進(jìn)入管理權(quán)，一般包括市場中介組織及其從業(yè)人員的進(jìn)入管理權(quán)。我國市場中介組織的從業(yè)人員實行許可制度，這個權(quán)力基本上為各市場中介組織的主管部委所享有，而市場中介組織的許可權(quán)除了土地評估機(jī)構(gòu)的許可權(quán)為省級土地估價師協(xié)會所有之外，其他類型的市場中介組織的執(zhí)業(yè)許可權(quán)都?xì)w行業(yè)主管部門所有。各市場中介組織及其從業(yè)人員的退出管理權(quán)也基本上屬于行業(yè)主管部門所有。

執(zhí)業(yè)管理權(quán)分為執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理權(quán)和執(zhí)業(yè)過程管理權(quán)。執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)，但現(xiàn)在也基本上是各政府主管部門享有。像會計師事務(wù)所的相關(guān)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則“審計準(zhǔn)則”雖然為中國注冊會計師協(xié)會所制定，但必須經(jīng)過財政部批準(zhǔn)執(zhí)行。執(zhí)業(yè)過程管理權(quán)，行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會都享有，但是行業(yè)主管部門的約束力明顯要大一些?，F(xiàn)在行業(yè)協(xié)會主要承擔(dān)一些如協(xié)會章程、行業(yè)自律公約的制定權(quán)，或者參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定。其他就是組織從業(yè)人員的資格考試，參與政府的執(zhí)業(yè)過程檢查、繼續(xù)教育，注冊資料初審、年檢或者更換注冊章等一些活動。在執(zhí)業(yè)過程的檢查中，行業(yè)協(xié)會由于缺少行政處罰權(quán)，導(dǎo)致其行業(yè)懲戒的效力大打折扣。政府放權(quán)的不足直接導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會進(jìn)行行業(yè)自律的核心權(quán)力缺失，并引起行業(yè)協(xié)會的權(quán)威弱化，在行業(yè)自律事務(wù)上缺少話語權(quán)。在這方面，省注協(xié)的某位工作人員就曾說過：

行業(yè)檢查只能進(jìn)行行業(yè)自律懲戒，一個事務(wù)所的進(jìn)入、設(shè)立、批準(zhǔn)、退出都是行政職能，那不是行業(yè)協(xié)會能夠辦到的事情，這也是行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的困境。有的事務(wù)所即使你年年懲戒，他年年都還是這樣子。他（事務(wù)所）說反正你（協(xié)會）沒有行政處罰權(quán)，不能把我事務(wù)所撤銷，你再公開譴責(zé)也好，你再怎么樣，我還是可以執(zhí)業(yè)①訪談記錄：20140127-003。。

（二）角色沖突

角色沖突是指個人或團(tuán)體在生活或工作中“扮演同一角色由角色的不同要求而引起角色內(nèi)的矛盾沖突，或者同時扮演多個角色而引起角色之間的矛盾沖突現(xiàn)象”［8］。行政化不但導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會缺乏權(quán)威性和影響力，無法獨立自主地發(fā)揮行業(yè)治理作用，而且導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會的多重角色之間相互沖突，引起行業(yè)協(xié)會角色認(rèn)同的模糊，引發(fā)行業(yè)自律的功能失調(diào)。

從行業(yè)協(xié)會組織宗旨來看，其以謀取和增進(jìn)全體會員的共同利益為宗旨，是本行業(yè)共同利益的代表者，維護(hù)會員單位的合法權(quán)益是其根本任務(wù)。

“行業(yè)協(xié)會是行業(yè)的代言人和維權(quán)組織，協(xié)會的宗旨就是維護(hù)行業(yè)本身的利益。行業(yè)協(xié)會就是為行業(yè)內(nèi)企業(yè)搭建一個平臺，搭建一個各企業(yè)之間，各企業(yè)和政府之間以及各企業(yè)和服務(wù)對象之間的交流平臺，以解決行業(yè)發(fā)展中的困難和共性的問題”①訪談記錄：20130217-002。。

行業(yè)協(xié)會還存在“雙向服務(wù)”要求，即行業(yè)協(xié)會既要服務(wù)于政府又要服務(wù)于市場中介組織。一方面，各行業(yè)協(xié)會是由全體會員組成的社會團(tuán)體，應(yīng)該代表行業(yè)整體的利益，為廣大會員服務(wù)，遵循行業(yè)的整體意志；另一方面，各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會又受業(yè)務(wù)主管部門的管轄，需要遵循政府部門的意志，為維護(hù)國家利益或至少是政府主管部門的行業(yè)管理服務(wù)。

在調(diào)研中研究者發(fā)現(xiàn)，N省各市場中介組織的行業(yè)協(xié)會帶有明顯的事業(yè)單位色彩，官辦公督，缺少監(jiān)督、管理、服務(wù)的動力機(jī)制和制約條件。它既是主管政府部門所屬的事業(yè)單位，又是社會民間團(tuán)體；既有行政管理職能，又有行業(yè)自律色彩，存在嚴(yán)重的角色沖突。這使得在實踐中各協(xié)會一直以“亦民亦官”的角色對市場中介行業(yè)進(jìn)行管理，將行業(yè)自律職能與行政監(jiān)管混為一談，至今未能真正建立起行業(yè)自律機(jī)制、維權(quán)機(jī)制、服務(wù)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制，難以有效履行行業(yè)自律組織“維權(quán)、自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)”的宗旨。

在服務(wù)對象定位方面，眾多行業(yè)協(xié)會往往選擇政府部門（尤其是業(yè)務(wù)主管部門）為自己的主要服務(wù)對象，以“分擔(dān)政府職能”為主要內(nèi)容，在面向會員企業(yè)的時候更多呈現(xiàn)的是“行業(yè)管理者”而不是“服務(wù)提供者”［9］48。體現(xiàn)在行為價值上，行業(yè)協(xié)會往往以政府部門利益為導(dǎo)向，而非以會員企業(yè)利益、行業(yè)整體利益為導(dǎo)向。目前，N省市場中介組織的行業(yè)協(xié)會在人員、財務(wù)和辦公場地方面完全跟政府脫鉤的只有住建系統(tǒng)所屬的房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會和建設(shè)監(jiān)理協(xié)會，但這兩個協(xié)會仍然把自己當(dāng)作政府的好幫手，在監(jiān)管工作上沒有完全脫鉤。研究者在市場中介組織調(diào)研的時候，很多市場中介組織的從業(yè)人員直接就認(rèn)為協(xié)會是政府單位，根本不認(rèn)為他們是行業(yè)自律組織。相關(guān)政府部門的工作人員也往往把協(xié)會當(dāng)作本單位的一個部門來對待。

總之，協(xié)會自身定位的偏差和濃厚的政府色彩導(dǎo)致“行業(yè)協(xié)會與政府部門存在著一定程度的趨同效應(yīng)，即工作行政化、機(jī)構(gòu)官僚化以及對政府的依賴等一系列問題，這也導(dǎo)致組織缺乏制度創(chuàng)新動力和行動開拓能力”［9］49，此類行業(yè)協(xié)會普遍缺乏有效的行業(yè)共同利益整合機(jī)制，使得自身缺乏足夠的權(quán)威性和影響力，難以有效地發(fā)揮其自律功能。

五、結(jié)論與討論

行業(yè)自律是市場中介組織監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度，這一機(jī)制遭遇的種種困境是由于N省市場中介組織及其行業(yè)協(xié)會最初的產(chǎn)生都是政府推動的結(jié)果，具有很強(qiáng)的行政性造成的?！霸谕?quán)體制的背景下，政府權(quán)威及其符號仍然在中國社會的各個領(lǐng)域發(fā)揮著巨大的作用?！保?0］這種官辦性質(zhì)在現(xiàn)階段具有一定的合理性，為其獲取生存資源和贏得會員提供了機(jī)會，但對市場中介組織的監(jiān)管而言，卻會長期陷入政府監(jiān)管唱主角的困境，無法過渡到政府監(jiān)管和行業(yè)自律平等合作、相輔相成的新階段。

有效的行業(yè)監(jiān)管需要構(gòu)建一種政府和行業(yè)協(xié)會以及其他社會主體之間平等合作、多元共治的監(jiān)管體系，政府跟其他社會主體之間從傳統(tǒng)的權(quán)威—依附式的合作發(fā)展到民主平等的合作。多元共治的合作監(jiān)管體系有待政府重塑國家與社會、市場之間的關(guān)系，通過三者之間的良性互動來提高整個系統(tǒng)的彈性和適應(yīng)度。在這個過程中，政府應(yīng)該收縮自己的行政權(quán)力邊界，開放部分公共資源，并在改革過程中保持公正、公開、公平的超然地位，給予行業(yè)協(xié)會足夠的信任和獨立的發(fā)展空間；“從眾多行業(yè)協(xié)會中挑選若干基礎(chǔ)好龍頭協(xié)會，賦予管制職能整合管轄范圍……發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)”［11］；建立產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)獨立、多元化的市場經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)育，并鼓勵通過經(jīng)濟(jì)自治的方式實現(xiàn)市場良序。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

C916.2

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1005-460X（2016）03-0097-06

2015-10-29

國家社會科學(xué)基金重大項目“大數(shù)據(jù)環(huán)境下社會輿情分析與決策支持研究”（14ZDB166）

彭小玲（1978—），女，土家族，湖南永順人，博士研究生，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師，從事行政學(xué)理論與研究方法、公共組織理論和電子政務(wù)研究；蔡立輝（1965—），男，湖南益陽人，政治學(xué)博士，院長，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事公共管理與國家治理轉(zhuǎn)型、政府績效評估、電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)與社會風(fēng)險治理、法治行政等研究。