民政領域政府購買服務的財務管理問題探討

易金翠+李世初

摘要：民政領域服務的內(nèi)容多、對象多、地域廣、資金大、工作雜、責任重，政府購買服務中涉及的主體多、責任不清，加上承接服務的民間組織數(shù)量少、規(guī)模小、服務能力弱、管理基礎差，以及相關配套制度滯后，使民政部門不敢放開手腳大膽實施政府購買服務，進而影響財政資金使用的效率效果。民政部門作為民政領域政府購買服務的財務管理主體，應充分發(fā)揮主觀能動作用，以財務管理這個核心關節(jié)不僅督促前端業(yè)務活動開展的規(guī)范性、推動前端業(yè)務活動的持續(xù)健康發(fā)展，而且與后端績效管理和評價相結(jié)合，促進政府購買服務形成規(guī)范、健康發(fā)展的良性循環(huán)。因此，民政部門應結(jié)合民政領域政府購買服務的特點，以價值最大化為財務管理目標，厘清財政部門、民政部門、服務平臺和受益主體的職責，注重政府購買服務的合法合規(guī)性和創(chuàng)新性，運用考核獎懲機制激勵民間組織不斷提高服務能力和服務水平，切實提高受益對象的獲得感和財政資金的使用效益。

關鍵詞：政府購買服務；民政領域；財務管理；合法合規(guī)；績效

長期以來，我國形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式，公共服務能力與人民群眾日益增長的公共服務需求存在較大差距。政府購買服務就是通過發(fā)揮市場機制作用，將政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。民政領域服務面向生活困難群眾、災民、老年人、孤兒、流浪乞討人員等對象，提供包括社會救助、城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、優(yōu)撫安置、養(yǎng)老服務、減災救災、婚姻殯葬等多項服務，具有內(nèi)容多、對象多、地域廣、資金大、工作雜、責任重的特點。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家對民生問題的高度重視，民政資金投入連年遞增，工作量越來越大。然而，基層民政工作隊伍身兼多職、老化現(xiàn)象嚴重，民政領域政府購買服務迫切需要快速規(guī)范和發(fā)展。

一、與民政領域政府購買服務相關的制度建設情況

經(jīng)收集民政領域政府購買服務方面的現(xiàn)行相關法規(guī)制度，國家層面根據(jù)政府購買服務的現(xiàn)實需要于2014年對《政府采購法》進行修訂并于2015年出臺《政府采購法實施條例》，為民政領域政府購買服務掃除了法律障礙。民政部、財政部先后出臺了政府購買社會工作服務和社區(qū)社會工作服務的指導意見，財政部、民政部、工商總局關于印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》首次對政府購買服務的預算及財務管理提出了要求。具體詳見表1：

二、民政領域政府購買服務帶來的財務管理新問題

（一）財務管理必須考慮民政領域政府購買服務的特點

與一般政府購買服務不同的是，民政領域服務內(nèi)容雜、項目個數(shù)多、單個金額小、地域范圍廣，并且購買服務中存在民政部門、社區(qū)、服務提供者、受益對象等多個主體，購買主體與受益對象分離，形成“有發(fā)言權的沒有決定權、有決定權的發(fā)言權難以落實”的脫節(jié)現(xiàn)象。要想通過財務管理提高資金使用績效，相應的財務管理工作必須結(jié)合民政領域服務特點針對性地采取。

（二）民間組織的規(guī)范性影響財務管理的有效性

民政領域服務專業(yè)性強、收費低導致營利不高、社會關注度不足，再加上民政領域政府購買服務起步較晚，能承接民政領域服務的民間組織不僅數(shù)量少，而且普遍存在規(guī)模小、服務能力弱、管理基礎差等問題。民間組織作為民政領域政府購買服務的承接載體，其管理的規(guī)范性、服務水平和能力的高低直接影響受益對象的獲得感，并進而影響財政資金使用的績效。

（三）制度滯后影響財務管理工作有序開展

雖然政府采購相關法規(guī)已經(jīng)根據(jù)政府購買服務進行修訂并出臺了相關管理制度，對購買主體、承接主體、購買內(nèi)容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監(jiān)督管理等做出了明確規(guī)定，但對于民政領域政府購買服務的操作性規(guī)范仍然處于空白狀態(tài)，與之相應的財務管理工作無據(jù)可依。如果一味嚴格按照通用的政府購買服務的財務管理規(guī)定執(zhí)行，很可能給剛剛萌芽的民政領域服務政府購買澆上一盆冷水，扼殺它的發(fā)展，甚至引發(fā)懶政思想出現(xiàn)。

三、對民政領域政府購買服務進行有效財務管理的途徑

（一）堅持財務管理目標不動搖

價值最大化是財務管理的目標。對于民政領域政府購買服務而言，財務管理目標的價值最大化體現(xiàn)為政府購買服務活動的合法合規(guī)性、信息的可靠性以及效率性和效果性，其最終目的指向是以最經(jīng)濟的方式為服務對象提供最滿意的服務。

（二）厘清職責是重點

《政府購買服務管理辦法（暫行）》（2014）規(guī)定“政府購買服務的主體（以下簡稱購買主體）是各級行政機關和具有行政管理職能的事業(yè)單位。黨的機關、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織向社會提供的公共服務以及履職服務，可以根據(jù)實際需要，按照本辦法規(guī)定實施購買服務”。民政領域政府購買服務主要是民政部門向社會公眾提供的公共服務，購買活動中的參與主體除了一般政府購買服務中的采購單位、財政部門、招標代理機構(gòu)外，采購單位出現(xiàn)了購買主體、服務平臺和受益主體的分離，相應產(chǎn)生了采購主體的責任分離。

在民政領域購買服務的活動中，各級民政部門是購買主體，負責本級政府購買社會工作服務的統(tǒng)籌規(guī)劃、需求評估、實施采購和績效考核工作；各級財政部門是監(jiān)管主體，具體負責本級政府購買社會工作服務規(guī)劃的計劃審核、經(jīng)費安排與監(jiān)督管理；街道、社區(qū)等機構(gòu)是服務平臺，負責協(xié)助民間組織開展服務、協(xié)助民政部門開展對民間組織的績效考核工作；民間組織是服務提供主體，負責根據(jù)服務合同、針對服務對象開展服務活動，確保活動開展的效率效果；服務受益主體接受提供的服務，向民政部門、服務平臺和民間組織反饋服務效率效果。民政部門作為資金使用單位，也是對民政領域政府購買服務進行財務管理的責任單位。

（三）確保合法合規(guī)是關鍵

1.明確劃定采購范圍

當前，基層民政部門對政府購買服務寄予厚望，迫切希望通過政府購買服務方式解決民眾日益增長的社會公共服務需求與和現(xiàn)有民政公共服務能力之間的嚴重倒掛矛盾。財政部、民政部、工商總局2014年12月出臺的《政府購買服務管理辦法（暫行）》明確指出“政府購買服務的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項。政府新增或臨時性、階段性的服務事項，適合社會力量承擔的，應當按照政府購買服務的方式進行。不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項，不得向社會力量購買。各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容”。民政部門急需明確政府職能和社會力量的關系，協(xié)調(diào)財政部門建立民政領域政府購買服務的指導目錄，以便為基層民政部門開展政府購買服務提供可行性依據(jù)。

2.采購流程合法合規(guī)

政府購買服務流程包括服務需求評估、招投標管理、服務流程、財務管理、績效考核等環(huán)節(jié)，在民政領域政府購買服務活動中，由于采購主體及其職責的分離，除了常規(guī)的招標采購流程之外，服務的跟蹤評價流程成為急需規(guī)范的重要內(nèi)容。

3.制度創(chuàng)新滿足內(nèi)在需求

民政領域政府購買服務需滿足受益主體的個性化、多樣化需求，建議對政府購買服務采購方式進行創(chuàng)新，比如除了傳統(tǒng)的政府提供方式外，可以考慮增加定額補助和憑單等方式，政府根據(jù)民間組織提供特定公共服務的數(shù)量和質(zhì)量按一定標準給予補貼，或者將公共服務的選擇權交給受益主體，由消費者自行選擇服務提供方，并向服務提供方交付憑單。

（四）開展合理評價是抓手

服務質(zhì)量和效率是對政府購買服務進行財務管理的核心，高效的、便捷的服務不僅能滿足民眾的需要、增強民眾的獲得感，而且能代表政府的形象和信譽，體現(xiàn)政府購買服務支出的真正價值。但在民政領域購買服務中，由于采購主體、服務平臺、受益主體的分離，造成民政部門與受益主體可能存在嚴重的信息不對稱、服務平臺的日常監(jiān)管責任不到位等問題，民政部門作為財務管理主體，考核工作難度加大。因此，民政部門需要制訂恰當、可行的考評制度，明確考核方法、考核標準以及各主體的責任，充分調(diào)動服務平臺和受益主體在服務反饋中的積極性，對民間組織提供的服務開展全方位的評價。通過建立獎懲機制，對民間組織實行優(yōu)勝劣汰，激勵民間組織不斷提高服務能力和服務水平。

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