論政府在環(huán)境治理中的責任

張鵬+哈尼古麗·毛尼亞孜

摘 要：由于經濟飛速發(fā)展和城市化進程的推進，我國生態(tài)環(huán)境也日益嚴峻，但在環(huán)境治理中，存在一些歷史遺留制度方面的問題，政府主體意識缺乏，生態(tài)行政執(zhí)法主體多重并責任不明，環(huán)境治理手段單一。究其原因，政府智能定位又失偏差，政府執(zhí)行不堅決，績效考評較注重GDP的考評體系仍未根本上改變，公眾參與環(huán)境治理渠道不明確。政府要跟多的發(fā)揮政府在環(huán)境治理的責任要提高政府和政府官員的環(huán)境治理的主體意識和道德責任感，完善環(huán)境治理體系，引入市場機制，充分保障公眾的話語權和知情權，鼓勵參與環(huán)境治理和監(jiān)督，以激活多重力量于環(huán)境治理。

關鍵詞：政府；環(huán)境治理；生態(tài)責任

黨的第十九次代表大會從國家新的戰(zhàn)略起點，明確指出大力推進生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略決策，是我國社會現代化建設的重要內容，并生態(tài)文明建設加入國家建設的總布局。黨的第十八屆五中全會，首次把增強生態(tài)文明建設寫入國家五年規(guī)劃。如何加強政府在環(huán)境治理中的責任，推進環(huán)境治理的現代化，已成為如何保護生態(tài)環(huán)境，實現協調可持續(xù)發(fā)展的重要議題。

一、相關概念的界定

一是環(huán)境與治理。所謂的環(huán)境，是指影響人類和發(fā)展的各種天然和經過人工再造過的自然因素的總和，包括大氣、水、海洋、土地、礦床、森林、草原、野生動物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝等[1]。俞可平的《治理與善治》一書中治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規(guī)范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用[2]。

二是環(huán)境治理。傳統的觀念認為，環(huán)境管理就是政府主要借助強制力量，來實現對生態(tài)環(huán)境和與生態(tài)環(huán)境密切相關的人類活動的管理，它是一種以政府為單一主導的環(huán)境管理模式。這種環(huán)境管理模式存在諸多弊端，無法解決如今的日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，隨著多中心治理理論在環(huán)境管理領域的應用，環(huán)境治理的理念和模式也就應運而生了。如今，有學者認為環(huán)境治理是“政府機構、公民社會或跨國機構通過正式或非正式機制管理和保護環(huán)境自然資源、控制污染及解決環(huán)境糾紛[3]。”

三是政府責任。當前我國政府對環(huán)境保護提升到一個新的高度，在這個大的歷史背景下，我國眾多學者獻言獻策。龍獻忠教授認為，“政府生態(tài)責任是政府在科學發(fā)展觀的指導下，通過經濟、行政、教育、法律等手段，積極地履行其在生態(tài)保護領域的應盡義務與法定職責，從而滿足可持續(xù)發(fā)展的需要[4]?！边@是十分符合我國現階段基本國情的闡述，在科學發(fā)展觀的指導下，運用各種手段對生態(tài)環(huán)境領域履行職責，從而實現經濟和生態(tài)環(huán)境和諧共進和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。還有學者認為“政府生態(tài)責任是政府的政治責任、倫理責任合乎邏輯的延伸，并體現了政府的社會責任和經濟責任治理的[5]?！?/p>

二、我國環(huán)境問題產生的歷史背景

（一）壓縮型工業(yè)化與環(huán)境問題

所謂“壓縮型”的工業(yè)化是指與歐美發(fā)達國家相比，后起的發(fā)展中國家的工業(yè)化所用的時間少于發(fā)達國家的過程。這一概念最早是由聯合國開發(fā)署環(huán)境專家D.O.CONNER提出，即早期的歐美發(fā)達國家工業(yè)化所經歷的有幾個世紀讓在東亞國家卻只用里幾十年的時間。因此工業(yè)化進程被大大壓縮，與之相伴隨產生的環(huán)境問題就與發(fā)達國家顯著不同，表現出復雜性和多樣性。在快速的工業(yè)化中，我國環(huán)境問題同樣表現出明顯的多樣性和復合性。

（二）從計劃到市場：雙重失靈

改革開放前，我國長期處于計劃經濟體制。在這種體制下，政府在國民經濟處于主導地位，主要運用計劃調控對社會經濟全面干預。就環(huán)境保護而言，政府也主要運用制定計劃、安排項目、劃撥資金并集體組織項目實施、負責設施運行等方式來實現環(huán)境保護目標。但政府也因此承擔了過多的責任與義務，承擔的責任越來越重。改革開放后，我國開始了經濟體制的改革，現已初步建立市場導向性的經濟體制，但是市場經濟發(fā)展不完善，存在“市場失靈”。在這種情況下，不僅存在管理不規(guī)范，還存不管理或根本不想管理。

（三）城鄉(xiāng)二元結構與環(huán)境治理

由于歷史的原因，我國形成了城鄉(xiāng)二元結構體系，城市和鄉(xiāng)村有很大的不同。具體在環(huán)境方面：1、城市不僅有著強有力的外部控制，同時居民有較好的環(huán)保意識。在廣大的農村地區(qū)，人民對于環(huán)境問題和相關環(huán)保政策缺少了解，甚至毫不知曉，環(huán)保意識不明顯。2、由于城市居民對于環(huán)境問題及其危害有較為全面的認識，擁有很強的反饋能力，因此可以為環(huán)境治理的監(jiān)督者和促進政府采取措施治理環(huán)境的重要的力量。在農村這種情況卻不同，農村環(huán)境治理多為政府單項或強制，缺乏積極的反饋。以上這些情況導致了一些在城市行之有效的政策措施，到了農村地區(qū)就很難運行。

三、政府履行環(huán)保責任的現狀

（一）政府及其官員的生態(tài)責任意識缺乏

1、盲目追求政績

我國的實際考核體系中缺乏生態(tài)環(huán)境的指標或者說不嚴格按指標要求執(zhí)行考核。因此，有些地方政府部門就容易放松對自身與環(huán)境相關的行為的要求，就容易產生僥幸心理。受到這些因素的影響，有些政府部門制定規(guī)劃就已經記為主，其結果是經濟的發(fā)展，環(huán)境卻惡化了。而且，以GDP為宗有些官員有意無意地忽視環(huán)境。

2、環(huán)境尋租現象普遍

政府作為公共權力的執(zhí)行機構，在實際實施過程中，由于對政府缺乏相應的監(jiān)督和制約，濫用權力的現象多有發(fā)生。就如孟德斯鳩所說，“一切有權力的人都容易走向濫用權力，這是一條千古不變的經驗。有權力的人直到把權用到極限方可休止。”地方政府及其公務人員會因為盲目的追求本地區(qū)的經濟效益和政績的提高而選擇鋌而走險，對環(huán)境污染嚴重的企業(yè)開綠燈，對他們破壞生態(tài)環(huán)境的行為睜一只眼閉一只眼，或者直接掛牌保護等。

（二）運動式治理方式普遍endprint

“運動式執(zhí)法是目前環(huán)境治理中最為依賴的一種手段，它通常源于一些重大環(huán)境污染事件的發(fā)生或者國家新一輪環(huán)境治理政策出臺，各級政府領導就此作出指示，相關的政府部門召開會議部署專項整治行動，然后由執(zhí)法部門對重點地區(qū)和行業(yè)展開檢查，在規(guī)定期限之后總結專項行動的成績并予以表彰[6]”比如，“在北京奧運會、上海世博、廣州亞運等期間，為了實現賽事期間空氣清新，相關部門均通過關停城市群內施工工地、污染企業(yè)，限制機動車上路等方式來減少空氣污染；再如自PM2.5備受矚目以來，類似‘全省（市、區(qū)）上下一心，打一場空氣的攻堅戰(zhàn)的口號頻頻出現在各地政府政策文件中”。

四、地方政府履行生態(tài)責任的路徑選擇

（一）我國的環(huán)境政策要符合我國國情

辨證唯物主義認為，任何事物的矛盾都是具有共性和個性，針對事物要具體問題具體分析。環(huán)境政策的選擇必須考慮我國的現實國情，發(fā)展階段，環(huán)境標準要以經濟承受能力為準。在發(fā)展的低級階段，較高的環(huán)境標準意味著較高的經濟代價，這這一代價如果超越了發(fā)展中國家的承受能力，將會造成巨大損失。但這并不是意味著可以不顧環(huán)境的承受能力只發(fā)展經濟。對我國的環(huán)境治理而言，把經濟的發(fā)展與環(huán)境治理有機的結合，實現對生態(tài)環(huán)境的改善，生態(tài)環(huán)境的保護應當作為經濟發(fā)展的一個重要組成部分，使得環(huán)保能力隨著經濟發(fā)展水平的提高而不斷提高。

（二）進一步加強和完善政府在環(huán)境管理中的作用

1、政府行為要適應市場經濟的總體要求

由直接的行政干預為主轉向由市場政策及法律政策管理為主，通過制定政策、提供服務和加強監(jiān)督等措施來實現宏觀和間接管理，從外部環(huán)境方面為實現環(huán)境與經濟的協調發(fā)展提供相應的制度保障。

2、政府要大力培育社會環(huán)保組織

社會環(huán)保組織指的是介于國家政治組織、行政組織及企業(yè)與社會利益集團之間的組織。因這些組織多以非官方的第三方出現?？梢韵鄬Κ毩ⅰ⒐?、客觀的進行環(huán)保活動。科研作為政府與社會、公民交流溝通的中間環(huán)節(jié)。各類環(huán)保組織可以發(fā)展成為一個環(huán)境保護的監(jiān)督機構，為保護環(huán)境發(fā)揮積極的作用。因此，國家應制定相應的發(fā)展條例，支持其發(fā)展。

（三）健全公眾參與的法規(guī)制度

隨著公眾環(huán)境意識的覺醒，公眾參與環(huán)境治理、維護自身的權利和利益的意識也越來越強。公民享有在安全、良好的生態(tài)環(huán)境中生存發(fā)展的權利，政府有義務實現公民的正當權利。“公眾參與制度是公眾及其代表根據國家環(huán)境法律賦予的權力和義務與參與環(huán)境保護的制度，是政府或環(huán)保行政部門依靠公眾的智慧和力量，制定環(huán)境政策、法律、法規(guī)，確定開發(fā)建設項目的環(huán)境可行性，監(jiān)督環(huán)境法的實施，調處污染事故，保護生態(tài)環(huán)境的制度”。

五、結語

多數人認為政府是生態(tài)環(huán)境的治理和保護的主體，普遍認為環(huán)境治理以個人之力很難奏效，因此對政府表現出很強的心理依賴。而政府雖然是生態(tài)環(huán)境治理的主導者，但是并不是唯一的環(huán)境治理的主體，因此政府要環(huán)境問題真正改善就需要積極的發(fā)動公民，引導公民，教育公民。同時，隨著環(huán)境問題日益嚴峻，社會公眾對參與環(huán)境治理的積極性日益高漲，但缺乏相關渠道，公眾的參與行動僅是對政府環(huán)境治理的評價而未真正參與其中，評價也是事后評價。政府作為公共權力的執(zhí)行機構，相信可以通過加大對公眾環(huán)境宣傳，提高公民的環(huán)保意識；繼續(xù)加大制度建設和信息公開，保障公眾的知情權和話語權，拓展公眾參與渠道；從而逐步形成地方政府主導，社會公眾泛參與的生態(tài)環(huán)境治理的模式，逐步摒棄運動式的治理方式，使生態(tài)環(huán)境治理成為日常工作的重要組成部分，實現人人參與、日日治理的美好愿景。

參考文獻：

[1]聶國卿.我國轉型時期環(huán)境治理的經濟分析.中國經濟出版社，2006.13

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.5

[3]龍獻忠，許藝豪.政府生態(tài)責任與臻菩[J].求索，2010（2）：61

[4]謝菊.論生態(tài)責任[J].北京行政學報，2007endprint