生態(tài)優(yōu)先兼顧合理開發(fā)的環(huán)境司法探索

文 齊衛(wèi)軍

脆弱的生態(tài)并不因采取補(bǔ)救措施就能得到有效恢復(fù)。堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，兼顧合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，堅守邊采挖邊修復(fù)底線，是環(huán)境司法的必由之路。

青海礦產(chǎn)資源種類多，儲量大，已發(fā)現(xiàn)134種礦產(chǎn)，其中11種礦產(chǎn)儲量居全國第一，54種列全國前十位。在青海這樣一個生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略地位非常重要的礦產(chǎn)資源大省，開發(fā)礦產(chǎn)資源必然涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。強(qiáng)調(diào)青海生態(tài)環(huán)境實(shí)際，有著很強(qiáng)的針對性。青海生態(tài)環(huán)境要素眾多，具有復(fù)雜性、綜合性和跨區(qū)域性等特性，敏感脆弱，自我恢復(fù)、修復(fù)能力很差。海西州木里煤礦的開發(fā)，就是因?yàn)槠茐牧松鷳B(tài)環(huán)境，受到中央高度重視和嚴(yán)肅問責(zé)。但脆弱的生態(tài)并不因采取補(bǔ)救措施就能得到有效恢復(fù)。有的地方因亂采濫挖，已造成生態(tài)環(huán)境永久性毀損。堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，兼顧合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，堅守邊采挖邊修復(fù)底線，是環(huán)境司法的必由之路。

采礦權(quán)承包合同糾紛案例

青海法院受理的涉礦產(chǎn)資源案件不在少數(shù)。下述的一起采礦權(quán)承包合同糾紛案例頗具典型性。都蘭縣某公司（下稱“都蘭公司”）取得《采礦許可證》后，與甘肅某公司（下稱“甘肅公司”）簽訂《工程承包合同》，將2個礦井承包給甘肅公司采探，承包期限半年。后雙方在履行合同中產(chǎn)生糾紛。該案一審法院認(rèn)為雙方所簽工程承包合同名為采礦權(quán)承包，實(shí)為采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓，認(rèn)定合同無效。二審期間，《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的司法解釋》（下稱《司法解釋》）正式發(fā)布，明確規(guī)定，《司法解釋》施行后尚未審結(jié)的相關(guān)一、二審案件適用該《司法解釋》。二審法院適用《司法解釋》的規(guī)定，判定雙方所簽合同有效。

從合同性質(zhì)和本案案由上看，雙方當(dāng)事人所訂《工程承包合同》應(yīng)為采礦權(quán)承包合同。按照最高人民法院精神，發(fā)包人和承包人約定由承包人負(fù)責(zé)全部或部分礦山的勘查、開采任務(wù)，承包期限固定，承包人自負(fù)盈虧并按約定繳納承包費(fèi)或分享收益，承包到期發(fā)包人收回礦山的，可以認(rèn)定為礦業(yè)權(quán)承包法律關(guān)系。本案中，雙方所訂《工程承包合同》約定的承包內(nèi)容為井探采工程，具體承包期限為6個月，每月繳納承包費(fèi)50萬元，承包人甘肅公司自行開采金礦石、自行銷售、自負(fù)盈虧。因此，雙方訂立的合同基礎(chǔ)法律關(guān)系為礦業(yè)權(quán)承包，案由確定為采礦權(quán)承包合同糾紛是正確的。

從合同效力上看，雙方當(dāng)事人所訂《工程承包合同》依法有效。依照《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的司法解釋》第十二條第一款規(guī)定：當(dāng)事人請求確認(rèn)礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同自依法成立起生效的，人民法院應(yīng)予支持。第二款規(guī)定：礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同約定礦業(yè)權(quán)人僅收取租金、承包費(fèi)，放棄礦山管理，不履行安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等法定義務(wù)，不承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的，人民法院應(yīng)依法認(rèn)定合同無效。根據(jù)《司法解釋》規(guī)定，名為租賃、承包，實(shí)為礦產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的合同無效。而無效合同約定必須同時具備以下四種情形：1.僅收取租金、承包費(fèi)；2.放棄礦山管理；3.不履行安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等法定義務(wù)；4.不承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。在沒有特別規(guī)定的情況下，原則上四種情形必須同時具備，才可以認(rèn)定構(gòu)成以租賃、承包形式的實(shí)質(zhì)礦產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，不能僅以其中一、二種情形即認(rèn)定構(gòu)成“名為租賃、承包，實(shí)為轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)”。此精神要義在于，這樣處理為實(shí)質(zhì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效設(shè)置了較高的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免動輒無效合同認(rèn)定干擾、影響交易安全和交易秩序，符合在市場交易過程中盡可能維持合同效力的司法理念。本案中，合同并未同時約定導(dǎo)致合同無效的四種情形。合同履行中，作為采礦權(quán)人和發(fā)包人，都蘭公司也實(shí)際履行了日常管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督和生態(tài)修復(fù)職責(zé)。所以，雙方所簽合同依法有效。

法律邏輯分析

應(yīng)當(dāng)說，最高人民法院《司法解釋》施行前，在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中，往往基于《礦產(chǎn)資源法》第六條、第二十四條，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第四十二條第三項，《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十五條等規(guī)定，將礦業(yè)權(quán)承包作為一種變相轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)或倒賣牟利行為加以處理，并根據(jù)《合同法》第五十二條第（三）項“以合法形式掩蓋非法目的”和（或）第（五）項“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，對礦業(yè)權(quán)承包合同直接給予無效的否定性法律評價。人民法院遇到此類案件，對合同效力的認(rèn)定不盡一致,多有作出無效認(rèn)定的情形。云南高院2009年8月10日發(fā)布的《關(guān)于審理涉及探礦權(quán)、采礦權(quán)相關(guān)糾紛案件的指導(dǎo)意見》第四條;對于當(dāng)事人簽訂的承包合同中約定將采礦許可證項下的礦山全部或者部分承包給他人進(jìn)行采礦，由承包人交納一定數(shù)額的承包費(fèi)，開采出來的礦產(chǎn)品由承包人享有，由承包人自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算，可以視為以承包方式擅自轉(zhuǎn)讓全部采礦權(quán)或者部分采礦權(quán)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。

但是，政府行政主管部門對礦業(yè)權(quán)的行政管理權(quán)與礦業(yè)權(quán)人享有的財產(chǎn)權(quán)分屬不同性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分開來。礦業(yè)權(quán)人作為受物權(quán)法保護(hù)的用益物權(quán)人，有依法處分自己財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利和自由。礦業(yè)權(quán)人在不轉(zhuǎn)移礦業(yè)權(quán)屬的情況下，將礦業(yè)權(quán)部分權(quán)能讓渡給他人使用，自己獲取一定收益，承包人通過付出一定的代價（支付承包費(fèi)并投入人力、物力），有限制地行使礦產(chǎn)資源的勘查開采權(quán)并因此獲取收益，并不具有當(dāng)然的違法性，礦業(yè)權(quán)人以及承包人獲取收益的目的也并非具有當(dāng)然的非法性。礦業(yè)權(quán)承包與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓作為不同的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)交易模式，在沒有法律明確規(guī)定的情況下，不能簡單地將礦業(yè)權(quán)承包視為變相轉(zhuǎn)讓或者非法倒賣牟利。

上述涉及礦業(yè)權(quán)承包的法律法規(guī)，多制定或修訂于上世紀(jì)八九十年代計劃商品經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，或社會主義市場經(jīng)濟(jì)初創(chuàng)時期，對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)均嚴(yán)格限制。但嚴(yán)格解釋起來，規(guī)制的重點(diǎn)是“轉(zhuǎn)讓”或“轉(zhuǎn)給他人”，在此情形下，承包只是形式，轉(zhuǎn)讓才是目的。因此，上述法律規(guī)定應(yīng)該為管理性強(qiáng)制性規(guī)定，不必然是效力性強(qiáng)制性規(guī)定。而且，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，《礦產(chǎn)資源法》對采礦權(quán)買賣、出租、抵押等許多領(lǐng)域的問題作了修改，至少在實(shí)際監(jiān)管層面也是允許礦業(yè)權(quán)出租的。包括最高法院在內(nèi)的許多法院就礦業(yè)權(quán)承包問題作出判例，也是秉持依法允許礦業(yè)權(quán)承包的司法理念。

既要依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又要兼顧礦產(chǎn)資源合理開發(fā)，就需要嚴(yán)格把握《司法解釋》規(guī)定的條件和標(biāo)準(zhǔn)。如果發(fā)包人履行了生態(tài)環(huán)境修復(fù)等法定義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)探礦權(quán)、采礦權(quán)承包等靈活的經(jīng)營模式。如果礦業(yè)權(quán)承包合同約定只收取承包費(fèi)，放棄礦山管理，不履行安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等法定義務(wù)，不承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，就構(gòu)成變相轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的行為。基于支持行政主管部門依法行政、保護(hù)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的司法考量，可依據(jù)《合同法》第五十二條第三項“以合法形式掩蓋非法目的”以及第四項“損害社會公共利益”的規(guī)定，認(rèn)定此類合同無效。

隨著改革開放逐步深入，尤其是我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，既要加強(qiáng)對包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源的保護(hù)力度，維持生態(tài)環(huán)境的良性功能，同時也要充分利用市場機(jī)制的力量，盤活礦業(yè)權(quán)市場資源，發(fā)揮市場主體合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的積極能動性，以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署。