雷宇：打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)需持之以恒努力

文 劉建珍

十月中下旬，全國部分地區(qū)遭遇了今年秋冬季首次明顯空氣污染，尤其是京津冀地區(qū)受到幾次重污染侵襲?？諝馕廴締栴}再度被熱議和關(guān)注。如何應(yīng)對今年大氣污染治理挑戰(zhàn)？京津冀地區(qū)如何精準(zhǔn)實施“一市一策”“一廠一策”？怎樣構(gòu)建打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的長效機制？帶著諸多公眾關(guān)注的熱點問題，記者日前專訪了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃部副主任雷宇。

“這個秋冬季一定要引起高度重視，否則可能與上一個秋冬季有一定差距”

中華環(huán)境：請您介紹下今年秋冬季的全國空氣質(zhì)量狀況。

雷宇：根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站的統(tǒng)計，今年1-9月份，形勢比較好。PM2.5濃度繼續(xù)保持下降趨勢，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)有所增加，前三季度的總體形勢比較好。但到了秋冬季，空氣質(zhì)量改善還存在一定壓力。

壓力主要來自三個方面。第一，我們的經(jīng)濟活動同比有所增長。前三個季度同比去年，不管是火電發(fā)電量、煤耗量，還是鋼鐵、水泥這些基礎(chǔ)工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量，增長趨勢都比前幾年要高。生產(chǎn)活動的進(jìn)一步增長，會對減排造成一定壓力。第二，氣象條件可能不如去年好。去年秋冬季，以京津冀及周邊地區(qū)為代表，空氣質(zhì)量改善幅度很大，主要原因是人努力，老天也幫了不少忙。上一個秋冬季的氣象條件較前幾年，對大氣環(huán)境是有利的。今年氣象條件一旦不像去年那么有利，我們就需要把這部分氣象不利因素通過強化減排補回來，這就帶來一部分壓力。第三，上一個秋冬季，尤其是去年第四季度，是“大氣十條”收官之際，一般最后的考核年，大家都憋著一股勁，努力達(dá)成目標(biāo)。今年這股勁能不能像去年一樣足，也不敢完全保證。所以從三方面來看，今年大氣環(huán)境治理存在一些壓力。

我們要有信心，前三個季度是比較樂觀的，總體看，全年的大氣環(huán)境形勢也比較樂觀，但是這個秋冬季一定要引起高度重視，否則可能與上一個秋冬季有一定差距。

“末端減排空間越來越小，當(dāng)前難度最大的問題是幾個結(jié)構(gòu)怎么調(diào)”

中華環(huán)境：今年大氣污染防治的重點和難點有哪些？我們該如何應(yīng)對？

雷宇：《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》已經(jīng)把目前存在的難點做了詳細(xì)的梳理和分析。總體而言，最大的難處在于末端減排的空間越來越小，我們要更多的動一些治本的東西，即調(diào)整結(jié)構(gòu)。當(dāng)前難度最大的問題是幾個結(jié)構(gòu)怎么調(diào)。

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。去年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，非常重要的舉措是“散亂污”治理。今年我們從“散亂污”上獲取的、能挖掘的空間更有限了，今年的重點是如何延續(xù)去年的經(jīng)驗，關(guān)掉一些對經(jīng)濟貢獻(xiàn)相對較小但污染水平高的行業(yè)或者企業(yè)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不能簡單關(guān)停企業(yè)，不能簡單以行政命令去強推，而應(yīng)制定相關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)去引導(dǎo)，這是有難度的。另外，通過市場選擇來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把治污成本內(nèi)部化，這需要一定時間。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能否見效取決于很多因素，包括執(zhí)法能否公平、到位，避免劣幣驅(qū)逐良幣，還包括市場機制能否發(fā)揮作用。

第二，能源結(jié)構(gòu)。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的最大問題，是今年的清潔取暖能夠推進(jìn)到什么程度。上一個秋冬季，我們在推進(jìn)清潔取暖的過程中發(fā)現(xiàn)了諸多困難，包括部分時段、部分地區(qū)天然氣供給量不足，不能及時保障供暖等，造成了一些比較困難的局面。系統(tǒng)推進(jìn)今年的清潔取暖工作，還需要破解氣源電源保障、各地配套措施落地、經(jīng)費落實等一系列難題。

第三，交通結(jié)構(gòu)。目前交通結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心難點是如何做好公轉(zhuǎn)鐵（公路運輸向鐵路或者水路轉(zhuǎn)移）。公轉(zhuǎn)鐵的關(guān)鍵是解決便利性和經(jīng)濟性問題。如果鐵路運輸一直比公路運輸貴，公轉(zhuǎn)鐵就很難，那怎樣把價格機制理順？這就需要通過更好的法律和標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法和經(jīng)濟政策，消除通過違法降低成本的不公平競爭因素，比如超載行為等，把這方面的導(dǎo)向樹立起來，才能推動我們的交通結(jié)構(gòu)改善。

我認(rèn)為，這三個是今后我們改善空氣質(zhì)量面臨的比較大的難點。

另外，當(dāng)前還面臨著強化精細(xì)化管理問題。我們現(xiàn)在已經(jīng)有微站、網(wǎng)格化監(jiān)管等技術(shù)，針對京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原地區(qū)提供了“一市一策”跟蹤對接的技術(shù)支持，但這些技術(shù)怎樣跟實際管理工作結(jié)合得更好，更緊密？我們從去年就發(fā)現(xiàn)了這方面的問題。比如精細(xì)化管理方面，空間分辨率提高了，但是信息的準(zhǔn)確程度，以及根據(jù)信息進(jìn)行綜合判斷的能力卻跟不上。我們在非常小尺度的地方，在判斷主要空氣污染問題及提出解決手段等方面仍然是欠缺的。這部分短板，我們需要補上。這都是今年的重點和難點。

中華環(huán)境：您談到的這些政策實施、機制構(gòu)建等工作，目前進(jìn)展如何？

雷宇：這些都在推進(jìn)。比如我們要求各地研究“三線一單”，各地可以根據(jù)自身環(huán)境狀況和工作重點，建立負(fù)面清單，負(fù)面清單里的行業(yè)應(yīng)逐漸做小，這樣負(fù)面清單就成為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個重要依據(jù) 。

交通結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，10月9日，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布了《推進(jìn)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃（2018—2020年）》其中有非常具體的措施。該行動計劃要求，以深化交通運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以推進(jìn)大宗貨物運輸“公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水”為主攻方向，加快建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運輸體系，有力支撐打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、打好污染防治攻堅戰(zhàn)。

能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，今年7月，生態(tài)環(huán)境部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴大中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖城市試點的通知》。今年清潔采暖，中央財政經(jīng)費加大了支持力度，支持范圍也擴大到“2+26”所有城市及汾渭平原的部分城市。

“京津冀地區(qū)，區(qū)域協(xié)同方面的政策和管理模式在未來幾年會逐漸形成”

中華環(huán)境：京津冀一直是大氣污染治理的重點區(qū)域，在生態(tài)環(huán)境部的三定方案中，大氣環(huán)境司加掛了京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局的牌子，您認(rèn)為，這將為該區(qū)域大氣污染治理帶來哪些新變化？

雷宇：黨中央、國務(wù)院對大氣治理非常重視。為推動完善京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組調(diào)整為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院副總理韓正任組長。

生態(tài)環(huán)境部設(shè)京津冀局，可能會強化該區(qū)域大氣污染防治協(xié)調(diào)管理方面的工作。原來是生態(tài)環(huán)境部發(fā)布大氣治理總體要求，各個省根據(jù)自己的實際情況和理解去落實。但目前大家真正協(xié)調(diào)推進(jìn)又行之有效的是重污染天氣預(yù)警及應(yīng)對，其他在區(qū)域協(xié)同方面聯(lián)合開展的工作其實是比較有限的。

我比較期待京津冀局成立后，推動幾方面的工作。一是探索統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)同工作的模式。比如統(tǒng)一區(qū)域管理標(biāo)準(zhǔn)，包括統(tǒng)籌區(qū)域最低排放標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)法和管理的嚴(yán)格程度等。二是從區(qū)域?qū)用骈_展一些政策研究。比如，建立比較一致的區(qū)域經(jīng)濟激勵機制，通過財政轉(zhuǎn)移支付或者對標(biāo)桿企業(yè)進(jìn)行獎勵，把要求統(tǒng)一了，大家一起往前走。一系列新的政策和管理模式，在未來幾年可能會逐漸形成。

“‘一市一策’給了地方更多選擇決策的余地，但對其自身的技術(shù)要求更高了”

中華環(huán)境：生態(tài)環(huán)境部日前發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū) 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，相較于8月初的征求意見稿，有多處治理目標(biāo)調(diào)整，主要是降低了省市地區(qū)內(nèi)在產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的任務(wù)。有人擔(dān)憂這種調(diào)整會引起空氣污染反彈。這種擔(dān)憂有無必要？

雷宇：不至于。實際上，并沒有降低地方的大氣治理任務(wù)。只是，原來統(tǒng)一要求如何做，現(xiàn)在不再統(tǒng)一要求怎么做，但必須完成下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，工作還得去做。比如錯峰生產(chǎn)，沒有統(tǒng)一要求必須都要錯峰30%或者50%，但各地可以根據(jù)影響其空氣質(zhì)量的主要行業(yè)進(jìn)行錯峰。我們現(xiàn)在更關(guān)心達(dá)到的效果，具體是通過錯峰還是其他措施來實現(xiàn)，方法的選擇權(quán)更多留給了地方。

“一市一策”，增加了地方采取措施的自由度，但并沒有放松對其空氣質(zhì)量改善的目標(biāo)要求。有些地方工業(yè)污染為主，就主抓工業(yè)，有些地方揚塵污染為主，就主抓揚塵。這樣做，一方面給了地方更多選擇決策的余地，另一方面，對地方自身的技術(shù)要求更高了，每個城市必須能夠判斷、尋找出自己的大氣治理短板，并在落實中彌補短板，這要求地方具備更高的“一市一策”跟蹤研究水平。

中華環(huán)境：可能會有人擔(dān)心，沒有統(tǒng)一要求，各地對環(huán)保工作會不會懈??？

雷宇：目標(biāo)還在那。這就像，以前有人盯著你做作業(yè)，要求必須考多少分。今年不再盯你寫作業(yè)了，但還是要求你考多少分。有人會擔(dān)心，這樣是不是就考不了好分?jǐn)?shù)了？我們是有考核問責(zé)的，通過分?jǐn)?shù)做硬指標(biāo)考核，考不到這個分?jǐn)?shù)你就留級，就退學(xué)。

如果實現(xiàn)不了既定的大氣治理目標(biāo)，甚至既沒實現(xiàn)目標(biāo)，排名又靠后，我們將采取量化問責(zé)措施，從嚴(yán)從快落實約談、一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)、失職追責(zé)等措施，地方政府會考慮到這些方面的因素而寧愿把大氣治理工作做到位。

“落實‘一市一策’‘一廠一策’，首先要制定并執(zhí)行接地氣、可實施的相關(guān)政策”

中華環(huán)境：如何確保大氣污染治理從“一刀切”到“一市一策”“一廠一策”的精準(zhǔn)執(zhí)行？

雷宇：精準(zhǔn)執(zhí)行，很難用一句話來描述。上層的政策在基層執(zhí)行不到位，一般有三類情況：第一，不敢做；第二，不想做；第三，不會做。

不敢做，往往是有時候不同政策指向不一致，或者地方對政策的理解不到位，這樣有的地方會比較糾結(jié)，怕多做了工作反而挨批評、擔(dān)責(zé)任；不想做，往往是有的同志怕麻煩，國家、省廳說了什么我就做什么，不說的堅決不主動去做；不會做，就是專業(yè)技術(shù)能力跟不上要求，比如分辨不出企業(yè)的污染治理水平差異，干脆對污染重的企業(yè)和控制較好的企業(yè)一刀切。

針對這三類情況，有三類解決方案。

對不敢做的，要建立盡職免責(zé)機制。在制定“一廠一策”或者“一市一策”的過程中，給予基層工作人員足夠保護，只要盡職去做，就給予保護。

對消極怠工不想做的，需要去辨識，推動其主動開展工作?？梢酝ㄟ^空氣質(zhì)量排名等一些手段來推動其往前走，同時建立健全失職問責(zé)追責(zé)機制。

對不會做的，要發(fā)揮各科研團隊在地方的支持作用，在技術(shù)上提供解決手段。

落實“一市一策”“一廠一策”，首先要制定并執(zhí)行相關(guān)政策。制定的政策一定是接地氣，可實施的，在法律法規(guī)上沒有任何執(zhí)行上的問題。另外，我們?nèi)ツ暝凇?+26”城市推行的秋冬季“一市一策”、錯峰生產(chǎn)、應(yīng)急減排的“一廠一策”，其中有一些比較好的經(jīng)驗，建議大家多交流，爭取一年比一年好。

中華環(huán)境：生態(tài)環(huán)境部2018-2019年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)重點區(qū)域強化督查過程中，發(fā)現(xiàn)了許多涉氣環(huán)境問題，甚至有企業(yè)拒絕檢查，如何應(yīng)對這種問題，確保追責(zé)到位，整改到位？對此類企業(yè)應(yīng)如何強化后續(xù)監(jiān)管？

雷宇：解決這些問題，需要從三個方面入手。

第一是基層工作人員的管理能力要跟上。有些基層環(huán)保工作人員對企業(yè)治污了解不夠深入，業(yè)務(wù)能力不強，就沒有辦法識破一些企業(yè)的問題。之所以現(xiàn)在才發(fā)現(xiàn)一些深藏的問題，就是因為我們強化督查，各地之間交流，有些業(yè)務(wù)能力很強的工作人員會發(fā)現(xiàn)其他地區(qū)存在的問題。要解決問題就要先提升自身管理能力，才能將這些涉氣問題納入視野，隨時監(jiān)管，督促整改。

第二，執(zhí)法的嚴(yán)肅性和違法成本要提高?！董h(huán)保法》和《大氣法》，對違法處理力度已有明顯提升，但還要在加強執(zhí)法、加大處罰力度、提高違法成本上下功夫。

第三，開發(fā)推廣新技術(shù)應(yīng)用。強化管理不能僅僅依賴人海戰(zhàn)術(shù)，除了常規(guī)的監(jiān)管手段，還要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)高科技的作用。例如，之前監(jiān)管企業(yè)是否超標(biāo)，需要半年做一次采樣檢查，有在線監(jiān)測之后，工作人員能隨時監(jiān)測企業(yè)有無超標(biāo)。當(dāng)前，衛(wèi)星遙感監(jiān)測、用電量數(shù)據(jù)分析等監(jiān)管手段的納入，也在一定程度上抑制了企業(yè)的違法行為。同理，如果基層管理者能通過其他技術(shù)手段了解企業(yè)狀況，實現(xiàn)隨時監(jiān)管，將有效發(fā)揮對企業(yè)的約束作用。

“構(gòu)建藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的長效機制，必須著眼于中長期”

中華環(huán)境：如何構(gòu)建打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的長效機制？

雷宇：長效機制不是這半年就能夠構(gòu)建的，得慢慢來。

第一，要提高大家的認(rèn)識。構(gòu)建藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的長效機制，必須讓大家著眼于中長期。我們必須清晰地認(rèn)識到，改善生態(tài)環(huán)境的目的，不是解決上級一時半會兒的考核壓力，而是為了我們自身的發(fā)展。我們還要認(rèn)識到，空氣質(zhì)量是我們一個突出的短板，這個短板到了2020年打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)后，也僅僅是保衛(wèi)住而已，離實現(xiàn)最終的改善，還非常遠(yuǎn)。去年我國PM2.5平均濃度是43微克/立方米，京津冀地區(qū)是70微克/立方米左右。我們的二級標(biāo)準(zhǔn)是35微克/立方米，但世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)是10微克/立方米，差距很大。所以建立長效機制，首先大家要認(rèn)識到差距很大，需要長時間的努力才能改善。我們要保持戰(zhàn)略定力，有持之以恒去努力的決心。

第二，事權(quán)的劃分要進(jìn)一步完善。隨著管理機制調(diào)整，事權(quán)的劃分也要逐漸順應(yīng)這種調(diào)整。長效機制怎樣才會有效？每個人都明確自己在這個大機器里面的位置，并做好自己的工作，這個機器就能夠往前走。所以明確事權(quán)最核心的是，在整個管理體系中，把各個層級需要負(fù)的責(zé)任，需要實現(xiàn)的目標(biāo)理清楚，這是非常重要的一件事情。生態(tài)環(huán)境部、各省生態(tài)環(huán)境廳、各個城市、基層，每個層級的核心任務(wù)是不一樣的。另外，生態(tài)環(huán)境部門與其他部門之間的事權(quán)劃分，也是需要長時間去構(gòu)建的過程。

第三，通過市場建立推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的長效機制。長效機制的建立一定是要通過市場或者一個類似機制去推進(jìn)，而不是靠行政命令。行政命令不是長效機制，行政命令抓得緊就管用，稍一松懈，可能就失效。長效機制是只要把這個體系都制定好了，大家進(jìn)來了，即使什么都不管，體系也會正常往下走，這是市場決定的。另外，要多措并施，對積極治污者形成有利的市場導(dǎo)向機制。比如空氣質(zhì)量改善，跟生態(tài)補償或財政轉(zhuǎn)移支付銜接起來；空氣質(zhì)量改善得快的地區(qū)，能得到更多實惠，提升其行動積極性；企業(yè)如果做到行業(yè)標(biāo)桿，研發(fā)更多更好的大氣治理技術(shù)，或者實現(xiàn)更好的污染控制水平，在市場競爭中將獲得相對優(yōu)勢，我們要形成這種有利的導(dǎo)向機制。

第四，用好法律武器。長效機制需要法律法規(guī)的執(zhí)行來保障推動。今年新一屆全國人大第一個執(zhí)法檢查是大氣執(zhí)法檢查，檢查報告中提出了一系列我們執(zhí)法層面存在的不足和改進(jìn)之處，這是很好的信號，希望通過加強執(zhí)法，把法律這個武器用好，來保障藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)長效機制的建立。