試論居家養(yǎng)老服務(wù)券制度的困境與出路

曹陸婷子

為了更好地推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老模式，政府實(shí)施購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策，在這一過程中，居家養(yǎng)老服務(wù)券制度應(yīng)運(yùn)而生。本文以揚(yáng)州市H社區(qū)為研究對象，采用訪談法與文獻(xiàn)研究法，通過研究發(fā)現(xiàn)，在居家養(yǎng)老服務(wù)券的使用過程中存在著服務(wù)券設(shè)計(jì)不合理、服務(wù)人員專業(yè)化水平較低等系列問題，對其進(jìn)行總結(jié)歸納并剖析成因，而后根據(jù)“福利三角”理論提出了居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化、分權(quán)化等可行的措施，以完善揚(yáng)州市的居家養(yǎng)老服務(wù)券制度。

一、問題的提出

隨著人們物質(zhì)生活水平的不斷提高與醫(yī)療健身設(shè)備的不斷完善，我國老齡化進(jìn)程明顯加快，養(yǎng)老問題受到社會各界的廣泛關(guān)注。核心家庭逐步替代主干家庭，家庭養(yǎng)老的功能弱化，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的弊端也日益顯露，在這一形勢下，政府提供養(yǎng)老服務(wù)顯得尤為重要。但是，由于政府資金與職能的有限性，在我國實(shí)行政府包辦式養(yǎng)老服務(wù)是行不通的。政府過度地干預(yù)反而會帶來很多問題，所以許多地方推行政府購買養(yǎng)老服務(wù)，在這一過程中，居家養(yǎng)老服務(wù)券制度產(chǎn)生了。

“居家養(yǎng)老服務(wù)券制度來源于西方國家實(shí)行的‘抵用券制度，通過發(fā)放帶有現(xiàn)金性質(zhì)的兌換券，讓接受公共服務(wù)的人在指定金額內(nèi)購買所需要的服務(wù)，其目的是鼓勵他們對特定物品和服務(wù)的消費(fèi)?！本蛹茵B(yǎng)老服務(wù)券是憑單制的一種，相當(dāng)于代金券、有價(jià)證券。政府將補(bǔ)貼資金下發(fā)到社區(qū)，社區(qū)將其印刷成等價(jià)的服務(wù)券發(fā)放給老人，老人用服務(wù)券到特定的服務(wù)機(jī)構(gòu)消費(fèi)，購買所需要的服務(wù)，服務(wù)機(jī)構(gòu)憑借服務(wù)券向社區(qū)兌換現(xiàn)金。

2008年開始，北京、上海等地區(qū)作為試點(diǎn)開始實(shí)行居家養(yǎng)老服務(wù)券制度，目前，服務(wù)券在全國許多地方推廣并實(shí)施。各地制定的政策中明確了政府的責(zé)任，但是如果實(shí)行政府包辦式居家養(yǎng)老服務(wù)是不可行的。要想推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)券制度更健康地發(fā)展，讓社會福利造福更多的老人，必須鼓勵社會各界的共同參與，即福利多元主義。羅斯是首個定義“福利多元主義”這個術(shù)語的學(xué)者，他認(rèn)為社會福利由國家、市場與家庭提供，其中每一個主體對其他兩個主體都有意義，他們一起供給福利但卻承擔(dān)不同的責(zé)任，這也被稱為“福利三角”。

養(yǎng)老服務(wù)券的發(fā)放其實(shí)是一種社會福利的分配，它不僅可以為老人提供低層次服務(wù)，更能為老人提供高層次服務(wù)，其服務(wù)的廣度與深度都得到了提升。養(yǎng)老服務(wù)券制度整合了社會各界的資源，促使老人更幸福地度過晚年生活，表明了政府對老年人生理與心理的關(guān)懷，體現(xiàn)了其對居家養(yǎng)老服務(wù)的重視。

二、居家養(yǎng)老服務(wù)券制度實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

居家養(yǎng)老服務(wù)券制度突破了傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，符合時(shí)代發(fā)展的潮流。但是研究發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐過程中，出現(xiàn)了一系列問題。

（一）H社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

H社區(qū)共有8100人，60周歲以上老年人口占比27.76%，其中約10%為高齡、獨(dú)居、殘疾老人。H社區(qū)特別重視社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，曾經(jīng)多次執(zhí)行過為老人服務(wù)項(xiàng)目，其居家養(yǎng)老服務(wù)是由J綜合性家政公司提供的，涵蓋助浴、助殘、精神慰藉等多個項(xiàng)目，為老年人的兒女分憂。2016年，央視報(bào)道了揚(yáng)州市老年人在H社區(qū)膳坊用餐的新聞，點(diǎn)贊了該市的助餐服務(wù)，可以說在居家養(yǎng)老方面，H社區(qū)的做法，在整個揚(yáng)州市起到了示范作用。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)券制度實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

1.政府層面的問題。第一，養(yǎng)老券的設(shè)計(jì)不合理。養(yǎng)老券的面值一般都是整數(shù)金額，用它購買比較小額的服務(wù)時(shí)，還得找零，這種服務(wù)過程非常不便捷。養(yǎng)老服務(wù)券尺寸很小，雖然比較好攜帶與存放，但是對于記性不好、視力模糊的老年人卻很容易丟失。養(yǎng)老券一開始推行的時(shí)候，是不能跨地區(qū)使用的，困難老人只能在戶口所在社區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，這就使養(yǎng)老券在使用中的便捷程度大打折扣。

在H社區(qū)，居家養(yǎng)老券不能兌換現(xiàn)金使用，服務(wù)券正面印有：街道名稱、社區(qū)名稱、面值、有效期、姓名等。雖然服務(wù)券上注明要填寫受助對象的姓名，但是為了方便起見，工作人員直接將姓名寫在信封上，這樣一旦服務(wù)券丟失了，老人便很難再找回，并且補(bǔ)辦的程序也非常復(fù)雜。H社區(qū)養(yǎng)老券的使用也是有地區(qū)限制的，不能在揚(yáng)州市各社區(qū)通用。如果老人要在常住社區(qū)享受居家養(yǎng)老服務(wù)的話，必須用現(xiàn)金的方式購買，所以服務(wù)券在使用的設(shè)計(jì)上還是存在很多紕漏。第二，政府財(cái)政與政策支持力度弱。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能否運(yùn)營得好，很大程度上還是由資金所決定。各個地區(qū)每個月給困難老人的補(bǔ)貼不等，上海根據(jù)評估照料等級給老人200～400元/月的服務(wù)補(bǔ)貼，而揚(yáng)州只能給老人80～240元/月的服務(wù)補(bǔ)貼，當(dāng)然這兩個地方的物價(jià)也是有差距的。從總體上來講，無論是財(cái)力上還是政策上，政府對于居家養(yǎng)老服務(wù)的支持力度還是不夠的。

揚(yáng)州市居家養(yǎng)老政府購買服務(wù)的籌資渠道是：市、區(qū)兩級財(cái)政，按照一比一承擔(dān)。每年，政府撥給H社區(qū)共35萬元左右的經(jīng)費(fèi)（含街道其他6個社區(qū)的經(jīng)費(fèi)），而全街道符合政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的老人有206位，平均每位老人每個月能補(bǔ)貼到140元左右的養(yǎng)老券?？梢?，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金來源主要還是靠政府撥款，社區(qū)籌集資金的能力弱，資金來源也比較單一，未能很好地與周圍的企業(yè)和社會組織建立良好互惠的合作關(guān)系，只是憑借政府的力量發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老是行不通的。

2.服務(wù)供給者層面的問題。第一，服務(wù)供給者的商業(yè)性大于公益性。從全國來看，居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者既有營利性企業(yè)也有非營利性組織。其中，營利性企業(yè)追求利潤與效益，雖然它在提供服務(wù)時(shí)比較高效，但是對服務(wù)的定價(jià)較高，一些老年消費(fèi)者并不“買單”。真正為老年人做事，迎合老年人真實(shí)需求的企業(yè)很少，這就形成了服務(wù)企業(yè)的營利性大于公益性。

揚(yáng)州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)基本上都外包給各種家政服務(wù)企業(yè)，H社區(qū)亦是如此。H社區(qū)提供的居家養(yǎng)老服務(wù)多達(dá)42項(xiàng)，其中比較便宜的是：助餐、送餐、擦玻璃，比較貴的是：按摩、清洗油煙機(jī)、管道疏通。從服務(wù)的定價(jià)來看，有部分服務(wù)的定價(jià)還是偏高的，一點(diǎn)都不比市場價(jià)便宜，在這些服務(wù)中，陪同散步、陪聊、讀書讀報(bào)都需要付費(fèi)?？梢姡髽I(yè)作為養(yǎng)老服務(wù)的提供者，其最終目的還是營利，其服務(wù)的商業(yè)性大于公益性。第二，工作人員專業(yè)化程度低。無論是企業(yè)還是非營利性組織，其服務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)還是偏低的。他們大多年紀(jì)大、學(xué)歷低，只經(jīng)過短期培訓(xùn)，沒有受過專門化的訓(xùn)練，綜合素質(zhì)差，更沒有專業(yè)職業(yè)資格證。他們一般只能為服務(wù)對象提供買菜、做飯、清潔衛(wèi)生等最基礎(chǔ)的家政服務(wù)，并不關(guān)注老人的精神世界。endprint

H社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)人員大部分都是四五十歲的下崗女工，只接受過短時(shí)間的培訓(xùn)，沒有受過專業(yè)化的訓(xùn)練，更沒有取得資格證書。而大多數(shù)老年人也將這些工作人員視為“保姆”，對其不了解，不尊重，加上工資和待遇低下，所以很難吸引一些專業(yè)人才，這就降低了老人們接受服務(wù)的質(zhì)量，極大地阻礙了H社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

3.家庭（社區(qū)）層面的問題。自居家養(yǎng)老服務(wù)券推行以來，人們過度強(qiáng)調(diào)了政府和服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能，而忽視了老人所在家庭的功能。于是，在這個過程中出現(xiàn)了家人推脫責(zé)任的現(xiàn)象，從照料者的角色轉(zhuǎn)移到監(jiān)督者的角色。事實(shí)上，家庭應(yīng)該在服務(wù)中起到支持性作用，只有家人才能為老人帶來最貼心的關(guān)懷。

在H社區(qū)，主干家庭越來越少，出現(xiàn)了很多獨(dú)居老人與留守老人。事實(shí)上，家庭應(yīng)該是居家養(yǎng)老的主要場所，然而，現(xiàn)在H社區(qū)許多年輕人忙于自己的事業(yè)，對老人不聞不問，連最基本的問候與照料都做不到，更別說監(jiān)督服務(wù)的質(zhì)量了。年輕人逃避照料老人的責(zé)任，把這個照顧老人的角色推給社會與政府，這就把家庭照料與居家養(yǎng)老完全對立起來了。

三、完善居家養(yǎng)老服務(wù)券制度的對策

我國的居家養(yǎng)老服務(wù)券制度可以借鑒福利三角理論的中心思想，將政府的責(zé)任分散化，轉(zhuǎn)給市場和家庭，形成社會福利的分權(quán)化與多元主體供給，具體做法如下：

（一）政府層面的對策

1.積極推行養(yǎng)老服務(wù)卡。隨著服務(wù)券弊端的日益顯現(xiàn)，各地政府開始推行使用養(yǎng)老服務(wù)卡，從而更便捷地為老人提供服務(wù)。一些地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)券電子化管理，在多家商戶安裝了POS機(jī)，每個符合標(biāo)準(zhǔn)的老年人都會發(fā)到一張卡，政府每個月將補(bǔ)貼的錢打到卡上，老人可直接使用養(yǎng)老服務(wù)卡在各個點(diǎn)、各個社區(qū)進(jìn)行消費(fèi)，購買所需要的服務(wù)。

居家養(yǎng)老服務(wù)券的生產(chǎn)、發(fā)放與使用是一個很復(fù)雜的過程，浪費(fèi)了很多資源。為了減少浪費(fèi)，可以推出養(yǎng)老服務(wù)卡，在服務(wù)機(jī)構(gòu)安裝pos機(jī)，實(shí)現(xiàn)電子化。在采訪時(shí)，當(dāng)問到H社區(qū)是否有可能用電子卡代替服務(wù)券時(shí)，社區(qū)人員的回答是：“電子卡在揚(yáng)州沒推行起來，主要就是增添智能設(shè)備的費(fèi)用比較高，服務(wù)機(jī)構(gòu)不愿意花高價(jià)引進(jìn)這些設(shè)備，但是從長遠(yuǎn)來看使用一卡通還是比較實(shí)惠的。”

2.拓展資金來源，加強(qiáng)政策支持。居家養(yǎng)老服務(wù)資金一般來源于市、區(qū)兩級財(cái)政預(yù)算，不僅如此，有些地區(qū)還納入了福利彩票公益金。當(dāng)然，如果讓政府全部承擔(dān)居家養(yǎng)老所需資金，財(cái)政將不堪重負(fù)，所以各級政府也在積極探索其他籌資的渠道。例如：大連市沙區(qū)在每個街道成立辦事處，動員民間力量為居家養(yǎng)老捐贈，安泰保險(xiǎn)公司持續(xù)3年資助了80多萬元。

揚(yáng)州市應(yīng)拓展資金來源，將福利彩票公益金納入到居家養(yǎng)老服務(wù)的資金體系中去。政府要鼓勵社會企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)等為社區(qū)捐贈，通過媒體的宣傳引導(dǎo)他們?yōu)榫蛹茵B(yǎng)老服務(wù)貢獻(xiàn)自己的力量。在政策支持方面，政府要用好關(guān)于支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，在場地提供、稅收減免等方面給予支持。

（二）服務(wù)供給者層面的對策

1.充分發(fā)揮非營利性組織的功能。非營利性組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)一般是由官方授權(quán)，政府會從社區(qū)內(nèi)挑選一家非營利組織承接養(yǎng)老項(xiàng)目，它們在運(yùn)行過程中具有一定的獨(dú)立性。與營利性企業(yè)相比，他們更偏向于公益性。在寧波市海曙區(qū)、南京市鼓樓區(qū)等地區(qū)，政府注重培育非營利性組織，大量承接政府的項(xiàng)目。

目前，揚(yáng)州市專門從事居家養(yǎng)老服務(wù)的非營利性組織的數(shù)量還很少。相較于家政服務(wù)公司，非營利性組織的優(yōu)勢還是有很多的，如：非營利性組織整合社會資源的能力強(qiáng)，專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)也優(yōu)于家政服務(wù)公司。揚(yáng)州市的非營利性組織要加強(qiáng)能力建設(shè)，促進(jìn)自身發(fā)展，形成優(yōu)勝劣汰的氛圍，以更好地服務(wù)于居家養(yǎng)老服務(wù)券制度。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)，提高專業(yè)化水平。2013年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)養(yǎng)老人才培育，支持高校與職業(yè)院校開設(shè)相關(guān)專業(yè)與課程；要加強(qiáng)對老年護(hù)理人員的培訓(xùn)，對取得職業(yè)資格證書的工作者予以一定的補(bǔ)貼。這一政策出臺后，許多高校與職業(yè)院校都相繼開設(shè)了相關(guān)專業(yè)，研究老齡化問題，培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才。

H社區(qū)毗鄰揚(yáng)州大學(xué)，有著得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢，可與揚(yáng)州大學(xué)社會工作專業(yè)合作，邀請有經(jīng)驗(yàn)的老師對服務(wù)人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)，提升其專業(yè)技能，以更好地為社區(qū)困難老人服務(wù)。不僅如此，還應(yīng)建立人才激勵機(jī)制，吸引專業(yè)對口的學(xué)生從事養(yǎng)老服務(wù)，如：為專業(yè)對口的工作者提供入職獎勵，對取得助理社工師證、心理咨詢師證的工作人員給予一定的補(bǔ)貼，激發(fā)從業(yè)人員的積極性。

（三）家庭（社區(qū)）層面的對策

家庭能夠給老年人最基礎(chǔ)性的關(guān)懷與照料，在老人心里的地位是不言而喻的，所以要有效利用老人所處家庭這一資源。部分地區(qū)已開啟家人照顧老人可領(lǐng)補(bǔ)貼的新模式，鼓勵家人在家里照顧老人，這樣能調(diào)動家人的積極性。為了彌補(bǔ)家庭漸缺的支持功能，一些地方開始建立社區(qū)互助網(wǎng)絡(luò)，老人們互相陪伴、互相幫助、互相支持，促進(jìn)信息分享和經(jīng)驗(yàn)交流，形成新的社交圈。

為強(qiáng)化家庭的支持功能，H社區(qū)可以對在家照顧老人的子女給予一些補(bǔ)貼，激勵他們繼續(xù)延續(xù)這種優(yōu)良作風(fēng)。不僅如此，還要建立起社區(qū)互助網(wǎng)絡(luò)，為老人的家人減輕照顧老人的負(fù)擔(dān)。雖然H社區(qū)在2016年進(jìn)行過“守望相助社區(qū)發(fā)展計(jì)劃”，但是該互助項(xiàng)目僅僅持續(xù)了一年，沒有形成特定的的互助網(wǎng)絡(luò)。老年人也有自我實(shí)現(xiàn)的需求，通過互助讓老年人充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，提高其解決困難的能力。

四、結(jié)論

揚(yáng)州市實(shí)行的居家養(yǎng)老服務(wù)券制度符合養(yǎng)老的趨勢，是當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老模式的重要內(nèi)容與形式，但是在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了一些問題。居家養(yǎng)老服務(wù)券制度不能完全依賴于政府，需要政府、市場以及家庭的三方協(xié)作，承擔(dān)不同的責(zé)任。其中，政府是主導(dǎo)者，應(yīng)給予政策與財(cái)政支持，從總體上把握好這一制度的發(fā)展方向；市場是供給者，為服務(wù)對象提供具體的服務(wù)，為居家養(yǎng)老服務(wù)券制度提供公平競爭的良好氛圍；家庭是支持者，要配合好政府以及市場，給予老人最基本的生活照料。積極地改善居家養(yǎng)老服務(wù)券制度可以提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，提高老人對服務(wù)的滿意度，推動揚(yáng)州市居家養(yǎng)老服務(wù)更持續(xù)高效地發(fā)展。

（作者單位：揚(yáng)州大學(xué)）endprint