深化河南國企混改要實(shí)現(xiàn)四個(gè)結(jié)合

劉云

國有企業(yè)混合所有制改革，就是將國有單一股權(quán)的企業(yè)改制為國有與非國有共同持股的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)在不同所有制資本之間的混合。推進(jìn)新一輪國企混改，必須與不同層次國有企業(yè)的準(zhǔn)確定位相結(jié)合，與區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，與進(jìn)一步完善國企治理機(jī)制相結(jié)合，在當(dāng)前尤其是要與國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革相結(jié)合，以國資改革為引領(lǐng)，重構(gòu)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系，促進(jìn)國企混改和國資改革有效互動，最終實(shí)現(xiàn)政企分離，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，真正使國企成為獨(dú)立的市場主體。

一、國企混改要與不同企業(yè)的功能分類相結(jié)合，以保障國企混改應(yīng)有的寬度、廣度和深度

（一）國企分類是國企混改的前置改革

當(dāng)前，國家立足國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要，根據(jù)主營業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍，對國企進(jìn)行了分類。河南省也嚴(yán)格按照這一要求制定了本省國企分類辦法，并要求進(jìn)行分類施策。河南省的國企混改試點(diǎn)就是在這一分類基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

（二）國企分類是一項(xiàng)重大的改革舉措

新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的背景和條件都發(fā)生了重大變化。在這種情況下，公益性國有企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格限定在某些市場失靈的領(lǐng)域，主業(yè)處于關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)范圍應(yīng)該重新界定，其所涉及的范圍必須經(jīng)過充分論證和法定程序，列入“負(fù)面清單”，并隨形勢發(fā)展逐步減少，避免隨意性、不可泛化。在當(dāng)前，如何準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，制定國企分類名錄，實(shí)際上演化為對政府和市場作用范圍的界定，需要以改革的精神、在新的發(fā)展條件下進(jìn)行分類，以保障國企混改應(yīng)有的寬度、廣度和深度。商業(yè)二類國企范圍的界定和改革是近期及未來一段時(shí)期改革的重點(diǎn)。

（三）國企改革既要分類也要分層

央企、省屬國企、市屬國企和縣屬國企在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能定位有很大區(qū)別，就“國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈”的定位而言，其重要程度依次遞減，因而其商業(yè)二類企業(yè)的范圍也應(yīng)依次縮小，相應(yīng)國企混改的廣度進(jìn)而深度應(yīng)該更大。與央企相比，地方國企近年效益下降得更為明顯，去產(chǎn)能、地方債務(wù)化解等方面任務(wù)更重，與央企的改革任務(wù)明顯不同。股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理結(jié)構(gòu)與公司績效進(jìn)而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系。所以，國企改革既要分類也要分層，在制定政策界限時(shí)不能“就高不就低”。

二、國企混改要與完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合，致力于保障混改企業(yè)獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)

（一）國企混改必須以公司制改革為前提

混合所有制企業(yè)，是指不同所有性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體多元投資、交叉滲透、互相融合而形成的多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企業(yè)。這意味著混合所有制經(jīng)濟(jì)是一種以股份制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)?！皣衅髽I(yè)”與“公司”是兩種不同類型的企業(yè)制度：國有企業(yè)最大的特點(diǎn)是資產(chǎn)國有，政府在企業(yè)之外管人、管事、管資產(chǎn)并進(jìn)行監(jiān)督，因此政企不分、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)不分；而股份公司是獨(dú)立的法人實(shí)體，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確，實(shí)行政企分離、經(jīng)營權(quán)所有權(quán)分離。因而只有股份制公司的企業(yè)制度框架，才能解決民資“能進(jìn)”的問題，才有可能兼容不同性質(zhì)的資本聯(lián)合。

（二）國企混改的目的在于建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

國企一旦引入別的性質(zhì)的資本，民間資本追求利潤最大化的天性就會強(qiáng)烈要求建立與股權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)，從而引發(fā)企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制發(fā)生深刻的變化，從運(yùn)行機(jī)制上“切開”出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系，使企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)得到保障。國企混改之所以被作為國企改革的突破口，就在于企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)變化是一個(gè)微觀基礎(chǔ)。股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、異質(zhì)化，將帶來天然的股東制衡，倒逼企業(yè)內(nèi)部制度改革，使公司規(guī)范化法人治理結(jié)構(gòu)得到完善與強(qiáng)化。

（三）國企混改并不必然帶來公司法人治理機(jī)制的完善與規(guī)范

在混合所有制公司架構(gòu)下，如果國有股“一股獨(dú)大”，同時(shí)國資機(jī)構(gòu)或國資代表人依傍與金融機(jī)構(gòu)或政府的非市場關(guān)系占取超額話語權(quán)、決策權(quán)，民資股東就不能獲得應(yīng)有的發(fā)言權(quán)，企業(yè)的決策機(jī)制就會還是老一套；進(jìn)而，如果董事會對經(jīng)理層的授權(quán)不充分，職業(yè)經(jīng)理人制度建立不起來，企業(yè)獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)不能保障，以民資進(jìn)入“倒逼”國企治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制改善的目的就必然落空。比股權(quán)結(jié)構(gòu)更重要的是公司治理結(jié)構(gòu)的變化，比公司治理結(jié)構(gòu)表面上的變化更重要的是公司決策機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制真正地建立，只有傳導(dǎo)到這個(gè)層面，才能使國企的運(yùn)轉(zhuǎn)更加高效靈活，更富有競爭力。

三、國企混改要與國有資產(chǎn)管理體制改革相結(jié)合，重構(gòu)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系

（一）國企混改內(nèi)在地要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“管資本”

國企在公司化改制的基礎(chǔ)上進(jìn)行混改的過程，就是國有資產(chǎn)的資本化、證券化過程。這一過程的完成，對內(nèi)，要求從運(yùn)行機(jī)制上“切開”出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系，把規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)落到實(shí)處；對外，則要求從體制上“切開”政府與企業(yè)的聯(lián)系，要求國資機(jī)構(gòu)回歸出資人身份，實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變，與規(guī)范的現(xiàn)代公司治理銜接。

（二）國企混改必須以國資監(jiān)管體制改革為引領(lǐng)

在國資管理“三層結(jié)構(gòu)”沒有落地之前，現(xiàn)行的國資機(jī)構(gòu)依然是國資委直接管企業(yè)的“兩層結(jié)構(gòu)”，混合所有制企業(yè)要在這一體制下生成并有效運(yùn)營，會遇到“股權(quán)結(jié)構(gòu)是新一套而國資監(jiān)管還是老一套”的難題，即現(xiàn)行國資監(jiān)管體系與混合所有制企業(yè)不兼容。國企混改與國資改革應(yīng)互為條件、相互制約。

四、國企混改要與產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，制定并落實(shí)河南省國有資本布局結(jié)構(gòu)整體規(guī)劃

（一）新一輪國企混改必然伴隨著國資布局的大調(diào)整

國企混改是在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐加快推進(jìn)的大背景下展開的，也是在工業(yè)化進(jìn)入到后期階段、以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一輪技術(shù)革命蓬勃發(fā)展的背景下展開的，因而在新的背景下實(shí)現(xiàn)國資保值增值、增強(qiáng)國資控制力和影響力的目的，必然伴隨國資從傳統(tǒng)重化工領(lǐng)域向高端、新型制造領(lǐng)域，向與國家“一帶一路”倡議相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域以及公共服務(wù)、科技進(jìn)步等領(lǐng)域的大轉(zhuǎn)移。

（二）需要制定并落實(shí)河南省國有資本布局結(jié)構(gòu)整體規(guī)劃

當(dāng)前，河南省面臨的一個(gè)主要問題是國有資產(chǎn)大量分布在重化工行業(yè)，而這些行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題非常嚴(yán)重，投資收益率非常低。如果沒有大的產(chǎn)業(yè)重組，僅僅是進(jìn)行股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，未來三五年后，不管治理結(jié)構(gòu)有多好，恐怕仍然改變不了行業(yè)平均收益下降的問題，國資保值增值的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。國企混改涉及到企業(yè)內(nèi)部資本結(jié)構(gòu)的重大變化，一般來說，除非一個(gè)企業(yè)面臨財(cái)務(wù)上極其重大的變故，否則一般是不會輕易改變企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)的。因而混合所有制企業(yè)作為一種新的制度供給，往往在企業(yè)進(jìn)行大跨度的資本重組，或者進(jìn)行重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移時(shí)，才會對之產(chǎn)生足夠的制度需求，也只有這種情況下，企業(yè)才會選擇互補(bǔ)性強(qiáng)的異質(zhì)的民營資本開展合作，以達(dá)到其戰(zhàn)略目的。因此，國企混改必須與河南省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，當(dāng)前要立足于新一輪科技革命，依據(jù)市場變化趨勢和區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，以提高區(qū)域競爭力為導(dǎo)向，對未來一個(gè)時(shí)期國資布局作出系統(tǒng)安排，制定和出臺調(diào)整優(yōu)化國有資本布局的政策，推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)整體功能和效率。

【本文系2017河南省社會科學(xué)規(guī)劃決策咨詢項(xiàng)目“國企混改中的問題與對策研究”（2017JC10）的階段性成果】

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）endprint