上?；竟芾韱卧ㄔO(shè)的現(xiàn)狀、問題與建議

摘要：黨的十九大報告提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。對于特大城市的郊區(qū)而言，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心任務(wù)之一是加強(qiáng)郊區(qū)基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治、共治的郊區(qū)治理體系。做實(shí)基本管理單元目的在于補(bǔ)好上海郊區(qū)基層治理體系的短板，進(jìn)一步提高基層公共管理的有效性、基本公共服務(wù)的可及性和基層民眾參與的便利性，它是上海在探索特大型城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會治理新路中總結(jié)提升的重要制度創(chuàng)新。及時跟蹤并總結(jié)這一新探索，為新時代探索特大城市郊區(qū)空間治理的理論研究提供案例借鑒。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.01.005

一、基本管理單元的提出及概念

（一）基本管理單元的建設(shè)背景

做實(shí)基本管理單元，是上海市委2014年一號課題“創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)”和二號課題“推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”兩項(xiàng)課題研究成果在應(yīng)用轉(zhuǎn)化和具體落實(shí)中所推出的政策抓手。2015年上海市政府正式啟動這一工作，在市民政局、市編辦、市發(fā)改委、市財政局等部門的努力下，通過制定出臺政策、調(diào)配專屬資源、組織發(fā)動宣傳等一系列工作推動，截至2016年底，全市首批67個基本管理單元的建設(shè)已進(jìn)入全面驗(yàn)收階段，第二批基本管理單元的申報工作也已基本完成?；竟芾韱卧脑O(shè)置，其目的在于補(bǔ)好上海郊區(qū)基層治理空間組織體系的短板，進(jìn)一步提高基層公共管理的有效性、基本公共服務(wù)的可及性和基層民眾參與的便利性，它是上海在探索特大型城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會治理新路中總結(jié)提升的重要制度創(chuàng)新。它的理論意義則在于，構(gòu)建規(guī)模適度、層級合理、條塊協(xié)同的基層空間治理體系，是我國特大城市在應(yīng)對特有的空間尺度大且分異強(qiáng)、要素容量高且流動快、市民需求多且要求高等治理挑戰(zhàn)的必要制度。從目前基本管理單元建設(shè)推進(jìn)的實(shí)踐看，上海市民政局、上海市編辦、上海市發(fā)改委、上海市財政局在2015年已出臺《關(guān)于做實(shí)本市郊區(qū)基本管理單元的意見（試行）》（滬民區(qū)劃〔2015〕19號，以下簡稱19號文），并已基本完成第一批基本管理單元的建設(shè)，開始啟動第二批基本管理單元的申報。

（二）基本管理單元的概念界定

19號文對基本管理單元做出了概念界定和解釋，即“基本管理單元是在本市郊區(qū)城市化區(qū)域集中連片、邊界范圍相對清晰、人口達(dá)到一定規(guī)模、管理服務(wù)相對自成系統(tǒng)的城市人口聚集區(qū)，是承載和配置城市基本公共服務(wù)、基層社會管理的非行政層級基本單元”。從這一概念表述中，可以知道：基本管理單元在空間區(qū)位上位于城市的郊區(qū)，在空間形態(tài)上是集中連片的城市化區(qū)域且邊界相對清晰，在空間規(guī)模上需要的門檻條件是2平方公里和2萬實(shí)有人口（19號文中對此有相應(yīng)規(guī)定），在空間關(guān)系上則與鎮(zhèn)域其他區(qū)域而言管理和服務(wù)相對自成系統(tǒng)，在空間的政區(qū)定位上則不屬于正式的行政區(qū)劃，而是承載和配置城市基本公共服務(wù)、基層社會管理的非行政層級基本單元。

從基本管理單元的管理和服務(wù)資源配置看，目前主要是解決“3+3+2”的標(biāo)準(zhǔn)力量配備問題。第一個“3”是指社區(qū)服務(wù)相關(guān)的“社區(qū)事務(wù)受理中心”、“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心”、“社區(qū)文化活動中心”，第二個“3”是指社區(qū)管理相關(guān)的“公安派出所（警務(wù)站）”、“城市管理所（網(wǎng)格中心）”、“市場監(jiān)督管理所”，“2”則是指社區(qū)黨委和社區(qū)委員會?？紤]到各地實(shí)際，各基本管理單元也可以因地制宜、力所能及地設(shè)置社區(qū)中心、社區(qū)生活服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)中心等“X”項(xiàng)目。

二、基本管理單元建設(shè)的實(shí)踐及問題

從目前首批67個基本管理單元建設(shè)看，基本管理單元工作推進(jìn)的特點(diǎn)有：

（一）首批基本管理單元的特點(diǎn)分析

1.各項(xiàng)指標(biāo)占到全市和所在區(qū)的15%左右和20%左右

首批擬定的全市67個基本管理單元，共涉及上海市的浦東新區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)和奉賢區(qū)8個區(qū)，占地1 099平方公里，包含常住人口339.4萬人，戶籍人口129.8萬人，分別占到全市總面積和8個區(qū)總面積的17.3%和22.6%，占到全市常住總?cè)丝冢? 415萬人）和8個區(qū)常住總?cè)丝冢? 653萬人）的14.1%和20.5%，占到全市戶籍總?cè)丝冢? 434萬人）和8個區(qū)戶籍總?cè)丝冢?66.07萬人）的9.1%和16.9%。從這一系列數(shù)據(jù)中可以看到，基本管理單元的建設(shè)對全市以及郊區(qū)的影響是不可忽視的。如果從基本管理單元的數(shù)量與建制鎮(zhèn)數(shù)量的對比看，已達(dá)到平均3個建制鎮(zhèn)就有2個基本管理單元，如果加上目前正在推進(jìn)的第二批20余個基本管理單元的相關(guān)數(shù)據(jù)，這一影響更是非常重要（表1）。因此，作為一級非行政層級的管理單元，其對整體上海郊區(qū)基層空間治理的影響將是非常深刻和廣泛的。

2.郊區(qū)各區(qū)縣的基本管理單元分布不均衡

從目前8個區(qū)在基本管理單元數(shù)量、涉及人口和面積的比較看，各區(qū)之間的不均衡性還是很高的。一是浦東新區(qū)作為全國第二大市轄區(qū)（面積僅次于天津?yàn)I海新區(qū)），特大區(qū)域所形成的大區(qū)大鎮(zhèn)格局也使得浦東新區(qū)成為基本管理單元建設(shè)的最大區(qū)域，基本管理單元的數(shù)量占到全市的半壁江山以上，達(dá)到52.2%。其中，實(shí)有人口占到全市51.8%，面積占到47.8%。從每個鎮(zhèn)平均建設(shè)的基本管理單元數(shù)量看，全市平均數(shù)是1.72個，而浦東新區(qū)的平均數(shù)量是2.0個。二是遠(yuǎn)郊區(qū)的申報建設(shè)數(shù)量仍然較少，特別是金山區(qū)和奉賢區(qū)，數(shù)量僅有兩個，是各區(qū)中最少的。盡管遠(yuǎn)郊區(qū)可能人口數(shù)量和密度較低，但是，從公共管理和公共服務(wù)的均等化而言，還是應(yīng)該相應(yīng)增加數(shù)量，特別是遠(yuǎn)郊的鎮(zhèn)域面積偏大，老百姓的公共服務(wù)可及性相對較差，更應(yīng)該通過基本管理單元來予以強(qiáng)化。從政策扶持角度而言，基本管理單元建設(shè)還專門在市發(fā)改委設(shè)立了針對遠(yuǎn)郊區(qū)的奉賢區(qū)、金山區(qū)和崇明區(qū)的專項(xiàng)建設(shè)財政資金。三是首批基本管理單元的建設(shè)還未能覆蓋整個上海郊區(qū)，崇明區(qū)首批基本管理單元空缺（圖1）。據(jù)了解，目前申報的第二批基本管理單元中，崇明區(qū)已申報。

3.平均人口和面積規(guī)模還是較為適度endprint

平均人口規(guī)模5.1萬人，平均面積16.4平方公里，人口平均規(guī)模接近適度規(guī)模。這一人口和面積的平均規(guī)模較之《意見》中提出的2萬人和2平方公里的門檻規(guī)模，有較大幅度的提高，分別是門檻規(guī)模的2.55倍和8.2倍。從城鎮(zhèn)化地區(qū)的基本單元適度管理規(guī)模看，人口規(guī)模為5萬還是較為適宜。從我國最早出現(xiàn)的城鎮(zhèn)型治理方式的人口規(guī)模劃定看，1909年晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定：凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村屯集等地人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬者為鄉(xiāng)。著名小城鎮(zhèn)專家袁中金教授曾在其博士論文中，通過綜合分析其掌握的全國1 800多個中心鎮(zhèn)的第一手調(diào)查資料得出：從我國小城鎮(zhèn)的人口發(fā)展規(guī)模看，3萬人為吸納外來人口的重要人口規(guī)模臨界值，5萬人則為城鎮(zhèn)進(jìn)入良性運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)模臨界值。[1]可見5萬人這個規(guī)模閾值，是郊區(qū)基本城鎮(zhèn)單元能有效治理、可持續(xù)發(fā)展、有規(guī)模效應(yīng)的適度規(guī)模。

從面積的規(guī)?？矗臻g對基層治理和公共服務(wù)的約束主要體現(xiàn)在交通時間，即治理或服務(wù)點(diǎn)與周邊分布居民的交通距離。在商業(yè)設(shè)施的布局中已有多項(xiàng)理論論證了：如果人們以步行方式為時間的心理感受度，一般而言15～20分鐘為適宜的時間尺度，即到達(dá)某個站點(diǎn)，人們一般是希望走路時間不超過20分鐘，最好是15分鐘內(nèi)。從這個時間規(guī)律出發(fā)，衍生到步行距離來看，常人15分鐘步行的距離大概是1 000米，可以說，某一服務(wù)站點(diǎn)既便捷又經(jīng)濟(jì)的服務(wù)范圍為以站點(diǎn)為圓心，以1 000米為半徑的同心圓，而這一同心圓的面積為3.14平方公里。因此，在為社區(qū)居民提供公共服務(wù)和社會管理時，如果以步行的距離為依據(jù)來布局社區(qū)事務(wù)受理中心等治理機(jī)構(gòu)，以能覆蓋到3～4平方公里為理想配置空間。再結(jié)合5萬人的人口規(guī)模，則發(fā)現(xiàn)最理想的人口和空間管理規(guī)模為人口密度為1.3萬人左右的區(qū)域。對于郊區(qū)城鎮(zhèn)而言，由于要素密度較低，城鎮(zhèn)化程度還不夠成熟、不夠高，且郊區(qū)為保持良好的生態(tài)環(huán)境避免“城市病”的發(fā)生，往往在空間使用上并不追求與城區(qū)類似的超高密度，所以，以步行距離來配置空間服務(wù)點(diǎn)，則有可能大幅增加治理成本，因此，選擇自行車或助動車為交通工具（其平均速度為步行的3-4倍），并按照15分鐘的心理時間規(guī)律，15分鐘自行車的騎行平均距離為3 000米，同理，其覆蓋空間范圍為28.2平方公里左右?？紤]到空間范圍太大，人口規(guī)模則會迅速上升，因此，適度的空間規(guī)模較之純粹的以15分鐘自行車騎行范圍應(yīng)再小一些。綜合平衡來看，目前基本管理單元的平均面積規(guī)模還是適度的。

（二）工作推進(jìn)中還需進(jìn)一步優(yōu)化的問題

從目前工作的推進(jìn)看，還存在一些具體操作和未來發(fā)展方面的問題，主要包括：

1.工作重心的調(diào)整問題

隨著首批基本管理單元建設(shè)中對“3+3+2”基本框架的驗(yàn)收，可以說基本管理單元的“四梁八柱”已形成，特別是硬件建設(shè)告一段落。接下來，重點(diǎn)要考慮的是基本管理單元的日常運(yùn)管機(jī)制，好的體制機(jī)制能將這些投入的資源發(fā)揮出更大的效益。目前，可能需要做一些優(yōu)化的工作有：基本管理單元的“兩委”職能范圍、職級層次等的定位問題；基本管理單元建設(shè)中條線執(zhí)法管理資源的到位情況；如何促進(jìn)基本管理單元推進(jìn)社會力量協(xié)調(diào)共治，創(chuàng)新社會組織參與社區(qū)治理方式；如何發(fā)揮基本管理單元在促進(jìn)居民參與社區(qū)事務(wù)方面的功能作用；對于新建的基本管理單元，如何加快其與原基層治理組織體系的“磨合”；如何強(qiáng)化基本管理單元運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提升智能化管理水平；如何有效發(fā)揮基本管理單元在“五違四必”等基層重點(diǎn)治理領(lǐng)域的作用等。此外，基本管理單元建設(shè)在下一步工作中也需要從申報建設(shè)驗(yàn)收為主向常態(tài)管理、分類管理為主轉(zhuǎn)變。隨著第二批基本管理單元的申報、建設(shè)和驗(yàn)收，下一步基本管理單元工作的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)向?qū)竟芾韱卧\(yùn)轉(zhuǎn)過程中的常態(tài)化管理和分類管理，包括基本管理單元的設(shè)立、撤銷和規(guī)模調(diào)整等的管理，基本管理單元建設(shè)和運(yùn)管中共性問題的反映和解決機(jī)制，基本管理單元運(yùn)作中保持扁平化，避免增加層級的風(fēng)險防范機(jī)制，編制不同類型基本管理單元的運(yùn)管導(dǎo)則，制定基本管理單元析出街道的條件和標(biāo)準(zhǔn)等。

2.基本管理單元建設(shè)中的社區(qū)更新問題

“做實(shí)郊區(qū)基本管理單元”中“做實(shí)”的概念應(yīng)該包括至少兩方面的含義：一方面，是通過自上而下的認(rèn)定驗(yàn)收，明確基本管理單元的組織定位。盡管基本管理單元不是一級行政層級性質(zhì)的組織，但也是基層治理中重要的正式空間組織單元。另一方面，是通過管理和服務(wù)資源的下沉，強(qiáng)化基本管理單元在硬件建設(shè)、人員編制、管理權(quán)限、服務(wù)職能等方面的配置，實(shí)現(xiàn)這一空間組織單元更好發(fā)揮職能的目標(biāo)。從第一輪基本管理單元的建設(shè)來看，亮點(diǎn)之一就是將上海郊區(qū)大量存在的被撤制鎮(zhèn)納入基本管理單元建設(shè)范疇。

新世紀(jì)前后，全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，上海也基于資源整合、機(jī)構(gòu)精簡以及“三個集中”等考慮，開展了大范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。1984年前，上海市郊區(qū)共有33個建制鎮(zhèn)、206個鄉(xiāng)。1999年起實(shí)行鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，郊區(qū)行政區(qū)劃建制變成204個鎮(zhèn)、8個鄉(xiāng)。2000年起醞釀對規(guī)模小、布局分散的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并，初步歸并成153個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)。[2]2000～2006年，上海市對郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了進(jìn)一步合并調(diào)整。至2006年，全市郊區(qū)行政建制上確定106個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)。至2013年，郊區(qū)穩(wěn)定在100個左右的鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)。最新的上海市行政區(qū)劃簡冊數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，除去徐匯區(qū)、長寧區(qū)、靜安區(qū)、普陀區(qū)和楊浦區(qū)的“城中鎮(zhèn)”，上海郊區(qū)的建制鎮(zhèn)數(shù)量是107個，兩個鄉(xiāng)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中往往采取兩鎮(zhèn)并一鎮(zhèn)或三至四鎮(zhèn)并一鎮(zhèn)的方法，合并后大部分鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域面積達(dá)80～100平方公里，撤并后形成的撤制鎮(zhèn)社區(qū)有100個左右，主要集中在外環(huán)線以外。這些撤制鎮(zhèn)社區(qū)往往由于行政中心的轉(zhuǎn)移，發(fā)展地位也隨之下降，以往作為建制鎮(zhèn)的社會管理和公共服務(wù)功能也嚴(yán)重弱化。在調(diào)查中很多撤制鎮(zhèn)的集鎮(zhèn)上的公共服務(wù)設(shè)施，要么閑置要么轉(zhuǎn)作他用，不僅集鎮(zhèn)（有些還是歷史古鎮(zhèn)）發(fā)展衰敗，更新壓力巨大，而且周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展和管理也嚴(yán)重受限。endprint

對于這一問題，此次基本管理單元建設(shè)為這些被撤制鎮(zhèn)的發(fā)展提供了契機(jī)，通過列入基本管理單元，可以很好地緩解被撤制鎮(zhèn)的管理服務(wù)缺失、集鎮(zhèn)社區(qū)衰敗、市政設(shè)施滯后、土地資源低效利用等問題。因此，對于列入基本管理單元的被撤制鎮(zhèn)，“做實(shí)”的含義可能不僅是管理服務(wù)資源的下沉，還需要在社區(qū)更新改造上提供諸多配套政策。

3.避免管理和服務(wù)資源的擁擠問題

盡管從精細(xì)化管理、多元化服務(wù)等原則出發(fā)，每個區(qū)域都希望盡可能多地配置基本公共服務(wù)資源，每個居民也都希望“地鐵修在自家門口”，然而，從政府管理服務(wù)的公共利益最大化角度考慮，將有限的資源發(fā)揮最大效用也是高效政府的應(yīng)有之義。做實(shí)基本管理單元在管理和服務(wù)資源下沉的過程中，也應(yīng)從公共資源空間配置最合理的角度來布局基本管理單元。這也就是要求基本管理單元在空間布局上要因地制宜、有疏有密，既要做到對管理服務(wù)薄弱區(qū)域的強(qiáng)化，也需要避免在一些區(qū)域“過度”配置、“重復(fù)”配置導(dǎo)致資源擁擠，甚至浪費(fèi)等問題。例如，在實(shí)踐中就有一些區(qū)域，由于基本管理單元布局過于密集，導(dǎo)致醫(yī)保報銷專線設(shè)置過密而超過相關(guān)規(guī)定的問題。

4.劃分方式可能引發(fā)周邊農(nóng)村管理服務(wù)不到位的問題

根據(jù)基本管理單元的概念界定，“基本管理單元是在本市郊區(qū)城市化區(qū)域集中連片、邊界范圍相對清晰、人口達(dá)到一定規(guī)模、管理服務(wù)相對自成系統(tǒng)的城市人口聚集區(qū)”，這一界定使得基本管理單元在空間劃分上主要是集鎮(zhèn)社區(qū)。而對于一些中遠(yuǎn)郊區(qū)而言，集鎮(zhèn)周邊還分散布局了相應(yīng)的農(nóng)村社區(qū)，盡管“三個集中”實(shí)施以來，農(nóng)村居民點(diǎn)分散的狀況得到一定程度的解決，但有些區(qū)域可能在集鎮(zhèn)外仍散落一些農(nóng)村社區(qū)，而這些農(nóng)村社區(qū)的居民也需要就近在集鎮(zhèn)辦理相關(guān)的公共事務(wù)。如果在基本管理單元劃定后，相應(yīng)的管理服務(wù)力量僅囿于劃定區(qū)域內(nèi)部，則對周邊農(nóng)村社區(qū)的管理和服務(wù)可能造成一定的影響。

5.避免基本管理單元“行政實(shí)化”的風(fēng)險

從中國行政區(qū)劃演變史來看，常常有行政機(jī)構(gòu)由虛入實(shí)的規(guī)律，包括漢代的州、宋朝的路、元朝的行省等，設(shè)立的時候都是一級非建制的管理機(jī)構(gòu)，在設(shè)立之后，通過各種方式的權(quán)力集結(jié)，逐漸由一級虛設(shè)機(jī)構(gòu)（建制不完整，或者中央不認(rèn)可、或者無統(tǒng)一行政機(jī)構(gòu)等）演變?yōu)橐患墝?shí)化的行政建制，納入到整體的行政區(qū)劃體系當(dāng)中。從當(dāng)代行政區(qū)劃的層次演變來看，“地改市”是政區(qū)層級“由虛入實(shí)”的一個重要實(shí)例。從上海來看，浦東新區(qū)2005年試點(diǎn)的“功能區(qū)域”體制最后被終結(jié)，其中重要的原因之一也是六大功能區(qū)域在管理實(shí)踐中有不斷實(shí)化的跡象。因此，對于基本管理單元而言，“做實(shí)”意味著管理服務(wù)力量的做強(qiáng)，但同時應(yīng)避免其發(fā)展成為一級行政政府。目前，全市基本管理單元的社區(qū)黨委書記一般按副處級進(jìn)行設(shè)置，這一設(shè)置是否存在促使基本管理單元不斷吸納行政逐漸“行政實(shí)化”的風(fēng)險，還是需要強(qiáng)化研究和預(yù)防的。

6.依據(jù)新一輪城市總規(guī)優(yōu)化基本管理單元布局的問題

基本管理單元的設(shè)置應(yīng)具有一定的前瞻性，即在考慮該區(qū)域城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)未來大量導(dǎo)入的基礎(chǔ)上，提前在區(qū)域內(nèi)設(shè)立基本管理單元，以應(yīng)對在人口快速導(dǎo)入發(fā)生時，能夠預(yù)警性地解決公共服務(wù)不到位、社會管理不及時等問題。上海目前已完成新一輪城市總體規(guī)劃的編制，相應(yīng)的城鎮(zhèn)布局體系已公示，基本管理單元的設(shè)置應(yīng)依據(jù)其中城鄉(xiāng)體系和公共生活中心布局體系為指導(dǎo)，提前謀劃后續(xù)基本管理單元的布局，包括已有基本管理單元布局的調(diào)整和未來基本管理單元的增設(shè)。為此，我們將首批67個基本管理單元的空間分布圖疊加到上海新一輪城市總規(guī)的城鄉(xiāng)體系圖上，用以觀察目前基本管理單元布局的不足，并指導(dǎo)未來的基本管理單元管理（圖2）。

從圖2中我們可以初步看到，目前的基本管理單元在浦東新區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、寶山區(qū)等近郊區(qū)布局較為密集，而未來郊區(qū)的崇明區(qū)、金山區(qū)、奉賢區(qū)等新城區(qū)以及若干中心鎮(zhèn)周邊還缺乏基本管理單元的布局，這些新城區(qū)和中心鎮(zhèn)在明確定位后必然加快產(chǎn)業(yè)和人口等要素的集聚，也必然對所在區(qū)域的社會管理和公共服務(wù)形成挑戰(zhàn)，因此，需要率先考慮這些“空白”區(qū)域的基本管理單元增設(shè)。

7.具體申報建設(shè)和配套支持政策的優(yōu)化問題

此外，在推進(jìn)第二批乃至未來基本管理單元的申報、驗(yàn)收和管理工作中，還應(yīng)在以下方面完善政策：一是建設(shè)資金政策配套的優(yōu)化。由于“3+3+2”在建設(shè)過程中，不少地方仍是以改擴(kuò)建為主，這與目前新建項(xiàng)目才能獲得市級財力扶持的政策有較大錯位，使得這些政策容易放空。因此，在硬件建設(shè)的市級財力扶持上，應(yīng)在“放管服”改革的理念下，將財力扶持的范圍從新建項(xiàng)目逐步擴(kuò)大到改擴(kuò)建項(xiàng)目，項(xiàng)目申報流程在規(guī)范的前提下也可以逐漸優(yōu)化。二是市級財力建設(shè)項(xiàng)目覆蓋面擴(kuò)大的問題。應(yīng)將市級建設(shè)財力補(bǔ)貼的范圍覆蓋到所有遠(yuǎn)郊區(qū)，包括崇明區(qū)、奉賢區(qū)、金山區(qū)等。三是按照“成熟一個驗(yàn)收一個”的原則，彈性設(shè)置基本管理單元的驗(yàn)收周期。各街鎮(zhèn)在進(jìn)行“3+3+2”的硬件建設(shè)上，由于功能增設(shè)和升級，使得在辦公場地上需要進(jìn)行規(guī)劃和選址的調(diào)整，涉及到的工程建設(shè)項(xiàng)目也有較長的周期，這往往造成其難以滿足目前基本管理單元以一年為驗(yàn)收時限的規(guī)定。

三、深化基本管理單元建設(shè)的政策建議

（一）適當(dāng)提高人口和面積規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

從目前第一批基本管理單元的平均人口規(guī)模和面積規(guī)模看，都較之于19號文中提出的2萬人口和2平方公里的門檻規(guī)模要高，并且這一門檻規(guī)模在現(xiàn)實(shí)操作中還可能存在資源利用效益低，甚至資源擁擠造成浪費(fèi)的風(fēng)險，因此根據(jù)前文中的分析，適當(dāng)調(diào)高基本管理單元的人口和面積規(guī)模有一定的必要性，特別是在后續(xù)基本管理單元的申報中，應(yīng)從更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，將有限的資源用在更為需要的區(qū)域。具體標(biāo)準(zhǔn)上，可以將5萬人、5～10平方公里作為評選標(biāo)準(zhǔn)。對于一些確需加強(qiáng)資源配置，但規(guī)模較小的管理區(qū)域，可適當(dāng)從加強(qiáng)居委會和村委會力量的角度強(qiáng)化管理。

（二）強(qiáng)化基本管理單元的分類管理

由于基本管理單元數(shù)量眾多，其在類型上至少包括大型居住社區(qū)、被撤制鎮(zhèn)和郊區(qū)人口密集的成熟社區(qū)，而在人口總量和面積規(guī)模上也是差異明顯，如何更多地對基本管理單元進(jìn)行機(jī)構(gòu)、人員、權(quán)利和資源的精準(zhǔn)配置以及相應(yīng)的區(qū)劃調(diào)整，需要構(gòu)建一套管理體制。借鑒中國歷史上對同一層級同一類型政區(qū)的等第管理，也可以對基本管理單元進(jìn)行等第劃分，并按照不同的等第標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更為精準(zhǔn)有效的管理。在類型和等第劃分的同時，重要的是為基本管理單元未來的走向做出基本判斷，例如為析出街道做準(zhǔn)備的，為增設(shè)新鎮(zhèn)做準(zhǔn)備的，為逐漸退出做準(zhǔn)備的，為職能定位轉(zhuǎn)變做準(zhǔn)備的，等等，以更好地實(shí)現(xiàn)基本管理單元的可持續(xù)管理。同時，在基本管理單元管理過程中也應(yīng)實(shí)行“綜合評估、可進(jìn)可出”的動態(tài)管理。對于建設(shè)不到位、作用發(fā)揮小的基本管理單元制定“退出機(jī)制”，并將相應(yīng)的資源用于新建或其他基本管理單元上。應(yīng)以上海市民政局、上海市編辦等為具體管理主體，進(jìn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定和日常的管理。endprint

（三）“基本管理單元”的名稱調(diào)整

基本管理單元，這一術(shù)語確實(shí)可以很好地表達(dá)這一空間治理組織的特點(diǎn)，包括它的管理服務(wù)屬性，它的基層基礎(chǔ)屬性，它的空間單元屬性。然而，從其體現(xiàn)社區(qū)共治自治的平臺功能而言，可能還有所不足，可將其名稱調(diào)整為“基本治理單元”，以更能反映其在非行政層級和促進(jìn)社區(qū)共治自治的特點(diǎn)，也更加符合社會治理的大趨勢。此外，在各基本管理單元成立后相應(yīng)的辦公機(jī)構(gòu)銘牌、印章名稱等方面，用“基本管理單元”這一名稱較長，建議在這些通用名稱上，采取以往鎮(zhèn)管社區(qū)的“**社區(qū)”，例如“航頭鎮(zhèn)下沙社區(qū)黨委”、“下沙社區(qū)居民委員會”等。還需要指出的是，在一些被撤制鎮(zhèn)的地名保護(hù)上，可以借助基本管理單元的建設(shè)，及時保留并恢復(fù)以往的地名，這不僅是對地名保護(hù)和“留住鄉(xiāng)愁”的促進(jìn)，也是促進(jìn)社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感的重要方式。

（四）理順縱向管理之間權(quán)責(zé)利關(guān)系

基本管理單元作為中間體，其與上級鎮(zhèn)政府或街道辦事處，與區(qū)域內(nèi)村民委員會、居民委員會的權(quán)責(zé)利劃分應(yīng)盡快確立?？傮w上，基本管理單元應(yīng)定位在街鎮(zhèn)的管理服務(wù)在基層的延伸機(jī)構(gòu)，與派出機(jī)構(gòu)類似（派出機(jī)關(guān)是人民政府派出的國家行政機(jī)關(guān)，而派出機(jī)構(gòu)則是政府職能部門派出的從事某種專門職能的機(jī)構(gòu)），其所擁有的行政管理權(quán)限來自于上級政府的委托和授權(quán)，代表上級政府進(jìn)行相應(yīng)的行政管理。但是，基本管理單元作為派出機(jī)構(gòu)，其還有一個重要功能是搭建社區(qū)共治和自治的平臺，從這個意義而言，它又是推進(jìn)村民自治的村民委員會和推進(jìn)居民自治的居民委員會的自治型組織。基本管理單元作為非行政層級，與村居在類型上和地位上應(yīng)該相同，不同在于基本管理單元代表街鎮(zhèn)政府對村居工作進(jìn)行管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌。對于街鎮(zhèn)層面召開的社區(qū)工作相關(guān)會議，基本管理單元應(yīng)該與各村黨支部（村民委員會）、居民區(qū)黨支部（居民委員會）共同參加會議。當(dāng)然如果村居需要找街鎮(zhèn)政府辦理事項(xiàng)，例如蓋章等，則基本管理單元可以視同街鎮(zhèn)政府為其蓋章。基本管理單元區(qū)域內(nèi)的居民在基本管理單元內(nèi)辦理相應(yīng)的政務(wù)，也視同在街鎮(zhèn)政府辦理。此外，基本管理單元內(nèi)的管理服務(wù)力量也應(yīng)以街鎮(zhèn)政府的名義參與相關(guān)中心工作，包括“五違四必”等工作。

（五）強(qiáng)化基本管理單元中老舊集鎮(zhèn)的更新改造

基本管理單元在配置了諸多管理服務(wù)資源后，對于被撤制鎮(zhèn)的基本管理單元，應(yīng)加強(qiáng)市政設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌的更新改造，改善老百姓的居住生活環(huán)境。對于一些古鎮(zhèn)老街，還應(yīng)加強(qiáng)老建筑的保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)和鄉(xiāng)土文化的挖掘。

參考文獻(xiàn)：

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熊競.我國特大城市郊區(qū)（域）行政區(qū)劃體制研究——以上海為例[M].南京：江蘇人民出版社，2017.

責(zé)任編輯：張 煒endprint