基于演化博弈的建設(shè)用地集約利用制度研究

曹 飛

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

一、研究緣起

中國(guó)土地用途管制的主要特點(diǎn)是中央向地方政府層層分解建設(shè)用地指標(biāo)，這是城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用的前提條件。自上而下配額式的指標(biāo)管控由于政府間的博弈往往使得指標(biāo)配置在同級(jí)政府間缺乏效率[1]而在上下級(jí)政府間缺乏公平[2]。主體功能區(qū)確定后，城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)必須差異化進(jìn)行，但這種缺乏公平與效率尤其是缺乏效率的建設(shè)用地指標(biāo)分解制度不利于提升土地利用效率，建設(shè)用地資源錯(cuò)配嚴(yán)重[3]，使城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)仍將囿于傳統(tǒng)土地城鎮(zhèn)化的陷阱[4-5]，對(duì)集約節(jié)約利用土地、保障糧食與生態(tài)環(huán)境安全均不利。在基本的土地用途管制框架內(nèi)，可以通過差異化的政策和績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)上述弊端進(jìn)行改善，但如何通過重構(gòu)差異化的建設(shè)用地資源配置制度成為核心問題。

本研究主要關(guān)注如何誘導(dǎo)不同主體功能區(qū)的地方政府高效集約利用建設(shè)用地資源。已有的研究主要有如何改進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)分配方法，如基于資源承載力的建設(shè)用地配置模型[6]、根據(jù)邊際產(chǎn)出決定建設(shè)用地差別化管理[7]、綜合評(píng)價(jià)法分配建設(shè)用地指標(biāo)[8]、計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析與資源稟賦指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)合[9]等。同時(shí)還有一些研究分析了現(xiàn)有土地計(jì)劃管理的激勵(lì)機(jī)制[10]、建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化交易[11]等。少數(shù)研究基于博弈論的方法分析了地方政府間土地供給的行為[12]。

已有研究主要集中于運(yùn)用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際分析法進(jìn)行的某一區(qū)域的建設(shè)用地指標(biāo)的分配。有很少的文獻(xiàn)將建設(shè)用地資源配置看作利益主體間的利益沖突運(yùn)用博弈論進(jìn)行分析。實(shí)際上，在目前自上而下管控的建設(shè)用地指標(biāo)分配制度下，建設(shè)用地資源配置中的政府力量與國(guó)外以城市增長(zhǎng)邊界——UGB為主要介入手段的作用差別很大，上級(jí)政府與地方政府及地方政府間的互動(dòng)博弈在極大程度上影響了建設(shè)用地資源的利用效率。因此，區(qū)別于已有研究，本文從不同主體功能區(qū)的政府間互動(dòng)博弈為出發(fā)點(diǎn)研究建設(shè)用地資源在不同政府或地區(qū)間的配置及相關(guān)利益主體的策略行為，進(jìn)而從相關(guān)利益主體的策略行為及影響因素出發(fā)提供相關(guān)提升建設(shè)用地利用效率政策。

二、模型前提假設(shè)及演化博弈模型建立

(一)問題描述

城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的建設(shè)用地利用均建立在上級(jí)政府向地方政府無償劃撥的建設(shè)用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上。地方政府用地還有另外兩個(gè)途徑：一是爭(zhēng)取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，這與無償劃撥的建設(shè)用地指標(biāo)類似；二是突破了建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃的各種類型違法土地利用，含各級(jí)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)與個(gè)人的各類違法用地。不論是前兩種合法的建設(shè)用地指標(biāo)的過度利用，還是違法用地規(guī)模的擴(kuò)大，都將導(dǎo)致建設(shè)用地資源的粗放利用。在城鎮(zhèn)化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)與上級(jí)政府間橫向、縱向的不斷博弈中，加大了計(jì)劃內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)配置的低效。對(duì)于農(nóng)業(yè)地區(qū)和城市化地區(qū)來說，這種土地資源的低效配置造成了土地城鎮(zhèn)化、耕地與生態(tài)保護(hù)壓力增大等一系列后果。因此，本研究著眼于土地利用中城市化地區(qū)與農(nóng)業(yè)地區(qū)間的互動(dòng)行為。

(二)問題假設(shè)與符號(hào)設(shè)定

本文以河南省為例，重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)為城市化地區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)歸類為農(nóng)業(yè)地區(qū)，這里假定P地區(qū)為城市化地區(qū)即優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，R地區(qū)為農(nóng)業(yè)地區(qū)即限制發(fā)展地區(qū)。

假設(shè)1：P地區(qū)和R地區(qū)均通過計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外指標(biāo)及違法用地等途徑擴(kuò)大用地規(guī)模進(jìn)行土地城鎮(zhèn)化。歷年全國(guó)土地違法利用面積和全國(guó)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整表明了這一點(diǎn)，這是1998年以來中國(guó)城鎮(zhèn)化推動(dòng)的典型模式。假設(shè)兩類地區(qū)均實(shí)施合作主義行為(不積極擴(kuò)大用地規(guī)模)，則可以獲得相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付。與此相反，如果一方實(shí)施了非合作主義行為則將受到一定懲罰，另一方獲得相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付。

假設(shè)2：YP、YR為P地區(qū)和R地區(qū)競(jìng)次競(jìng)爭(zhēng)模式下發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)的GDP。建設(shè)用地指標(biāo)的實(shí)際使用通過征地和土地一級(jí)開發(fā)、出讓等實(shí)現(xiàn)，期間產(chǎn)生的成本為CP、CR。

假設(shè)3：μP、μR分別為上級(jí)政府對(duì)兩類地區(qū)的政績(jī)考核指數(shù)，其為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核比重與生態(tài)保護(hù)、糧食安全的考核比重兩個(gè)系數(shù)之比。在競(jìng)次發(fā)展模式下，該指數(shù)影響了資本在農(nóng)業(yè)地區(qū)和城市化地區(qū)間流動(dòng)時(shí)的數(shù)量，此指數(shù)與資本流入地區(qū)資本流入量成正比。城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)不同，實(shí)際中一般來說μP>μR。令μP=wPD/wPE，μR=wRD/wRE。MP、MR則分別為P地區(qū)和R地區(qū)實(shí)施土地合作利用策略時(shí)的資本流出量。wPD、wPE分別為城市化地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全生態(tài)保護(hù)的考核系數(shù)。wRD、wRE分別為農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全、生態(tài)保護(hù)的考核系數(shù)。

假設(shè)4：TP、TR為P地區(qū)和R地區(qū)實(shí)施土地合作利用行為時(shí)獲得的土地利用指標(biāo)交易收益或轉(zhuǎn)移支付收入 。PP、PR為P地區(qū)和R地區(qū)實(shí)施土地粗放利用時(shí)上級(jí)政府對(duì)不同發(fā)展地區(qū)實(shí)施的懲罰額度或其他潛在損失。

假設(shè)5：當(dāng)演化結(jié)果為P地區(qū)和R地區(qū)都不積極擴(kuò)大用地規(guī)模時(shí)表明地方政府間為健康穩(wěn)定的橫向府際關(guān)系。其他建設(shè)用地利用行為組合為非良性的地方政府競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

假設(shè)6：P地區(qū)和R地區(qū)爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)的概率分別為x和y，即P地區(qū)選擇不積極擴(kuò)大用地規(guī)模的概率為x， P地區(qū)選擇積極擴(kuò)大用地規(guī)模的概率為1-x，R地區(qū)選擇不積極擴(kuò)大用地規(guī)模的概率為y，R地區(qū)選擇積極擴(kuò)大用地規(guī)模的概率為1-y。

(三)基本模型建立

P地區(qū)和R地區(qū)擴(kuò)大用地規(guī)模粗放用地是一種常態(tài)，按照地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系及外部獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰政策，將不同地區(qū)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系分為四個(gè)類型。第一種為城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)同時(shí)爭(zhēng)取用地指標(biāo)以擴(kuò)大用地規(guī)模，此時(shí)P地區(qū)的收益為YP-CP，R地區(qū)的收益為YR-CR，此時(shí)的結(jié)果往往為土地利用總體規(guī)劃確定的用地指標(biāo)總額被各地的超前土地利用所提前突破。第二種情況為城市化地區(qū)不爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)而農(nóng)業(yè)地區(qū)爭(zhēng)取用地指標(biāo)以擴(kuò)大城市規(guī)模的不符合資源稟賦的狀態(tài)，此時(shí)P地區(qū)的收益為-MP+TP，R地區(qū)的收益為YR-CR+μRMP-PR。第三種情況為城市化地區(qū)積極爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)而農(nóng)業(yè)地區(qū)不擴(kuò)大用地規(guī)模的狀態(tài)，此時(shí)P地區(qū)的收益為YP-CP+μPMR-PP，R地區(qū)的收益為-MR+TR。第四種情況為兩類地區(qū)均不積極擴(kuò)大用地規(guī)模，此時(shí)P地區(qū)的收益為TP，R地區(qū)的收益為TR。

表1 P地區(qū)和R地區(qū)博弈支付矩陣

三、演化博弈模型均衡及影響因素分析

(一)演化穩(wěn)定策略分析

P地區(qū)選擇合作利用建設(shè)用地的收益期望函數(shù)為：

EPY=y(TP)+(1-y)( -MP+TP)

(1)

P地區(qū)選擇非合作利用建設(shè)用地的收益期望函數(shù)為：

EPN=y(YP-CP+μPMR-PP)+(1-y)(YP-CP)

(2)

P地區(qū)的平均收益期望函數(shù)為：

EP=xEPY+(1-x)EPN

(3)

因此，P地區(qū)土地利用隨時(shí)間演化的動(dòng)力復(fù)制方程為：

F(x)= dx/dt=x(1-x)(EPY-EPN) =

x(1-x)[y(MP-μPMR+PP) + (CP+TP-MP-YP)]

(4)

同理R地區(qū)的平均收益期望函數(shù)為：

ER=yERY+(1-y)ERN

(5)

因此，R地區(qū)土地利用隨時(shí)間演化的動(dòng)力復(fù)制方程為：

F(y)= dy/dt=y(1-y)(ERY-ERN) =

y(1-y)[x(MR-μRMP+PR) + (CR+TR-MR-YR)]

(6)

當(dāng)P地區(qū)和R地區(qū)通過不斷調(diào)試自己的策略行為而達(dá)到穩(wěn)定的博弈狀態(tài)時(shí)達(dá)到均衡狀態(tài)，令

(7)

得到

(8)

根據(jù)P地區(qū)和R地區(qū)的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程，得到下列雅克比矩陣：

(9)

根據(jù)式(9)，我們可以得到矩陣的行列式Det(J)和矩陣的跡Tr(J)：

(10)

利用式(10)對(duì)(0,0)(1,0)(1,1)(0,1)(x,y)等5個(gè)平衡點(diǎn)的局部穩(wěn)定性進(jìn)行判斷，可以判斷0≤x≤1且0≤y≤1時(shí)區(qū)域內(nèi)演化博弈的均衡點(diǎn)和穩(wěn)定性如表2。

表2 演化博弈的均衡點(diǎn)和穩(wěn)定性

其中T= -[ (MP-μPMR+PP) + (CP+TP-MP-YP)] ×{-[ (MR-μRMP+PR) +(CR+TR-MR-YR)]}

由表2可知：只有E1(0,0)和E3(1,1)為穩(wěn)定點(diǎn)，而E2(1,0)和E4(0,1)為不穩(wěn)定點(diǎn)。E5((MR+YR-CR-TR)/(MR-μRMP+PR), (MP+YP-CP-TP)/(MP-μPMR+PP))為鞍點(diǎn)，其位于0≤x≤1且0≤y≤1平面范圍內(nèi)。綜上城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)兩類博弈復(fù)制動(dòng)態(tài)方程和穩(wěn)定性分析可以得到博弈演化的演化路徑如圖1所示：其中四邊形E2E3E4E5內(nèi)的點(diǎn)為理想中的博弈演化狀態(tài)，這時(shí)城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的政府將演化到均實(shí)施合作主義行為，而四邊形E1E2E5E4內(nèi)的任意點(diǎn)則不是理想的博弈演化狀態(tài)。因此E5越靠近(0,0)點(diǎn)時(shí)四邊形E1E2E5E4面積越大，這是所期望的理想演化狀態(tài)。而鞍點(diǎn)表達(dá)式中參數(shù)的變化將引起鞍點(diǎn)位置的變化從而改變演化狀態(tài)和方向。

圖1 P地區(qū)和R地區(qū)演化博弈模型的演化路徑

(二)影響演化穩(wěn)定的因素分析

下文對(duì)影響演化穩(wěn)定的相關(guān)因子作出詳細(xì)分析。

S(E2E3E4E5)=1-(x+y)/2= 1- [(MR+YR-CR-TR)/ (MR-μRMP+PR)+(MP+YP-CP-TP)/(MP-μPMR+PP)]/2

1.外部約束和激勵(lì)機(jī)制及考核政策對(duì)演化結(jié)果的影響

結(jié)論1：建設(shè)用地資源集約利用過程中激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制一樣重要，兩種機(jī)制的共同建立實(shí)施對(duì)優(yōu)化發(fā)展地區(qū)和限制發(fā)展地區(qū)地方政府間均實(shí)施合作主義有正面作用。

2.優(yōu)化開發(fā)地區(qū)行為和資本流動(dòng)對(duì)演化結(jié)果的影響

結(jié)論2：對(duì)實(shí)施合作主義的城市化地區(qū)來說，資本流出數(shù)量的增加使農(nóng)業(yè)地區(qū)獲得了較多的正外部溢出效應(yīng)，使農(nóng)業(yè)地區(qū)加大搭便車行為從而造成演化博弈更易偏離最優(yōu)均衡。提高城市化地區(qū)單位土地產(chǎn)出，逐步以市場(chǎng)化價(jià)格補(bǔ)償失地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將有利于演化博弈達(dá)到最優(yōu)均衡。

3.限制開發(fā)地區(qū)行為和資本流動(dòng)對(duì)演化結(jié)果的影響

結(jié)論3：在不考慮激勵(lì)和約束制度及政績(jī)考核政策的情況下，限制開發(fā)地區(qū)與優(yōu)化開發(fā)地區(qū)實(shí)施合作或投機(jī)行為的影響因素和方向一致。即隨著資本流出量的增大，博弈演化到最優(yōu)均衡的可能性在降低，反之則增加最優(yōu)均衡實(shí)現(xiàn)的可能性。增加農(nóng)業(yè)地區(qū)土地指標(biāo)使用成本和用地成本將有利于演化博弈達(dá)到均衡。

四、情景仿真與演化穩(wěn)定性分析

下文將使用MATLAB分析代表城市化地區(qū)的河南省ZMD市和代表農(nóng)業(yè)地區(qū)的ZMD市XP縣在不同影響因素作用下地方政府間實(shí)施合作主義或機(jī)會(huì)主義行為的演化規(guī)律特征。模型中變量和系數(shù)的初始值來源于相關(guān)土地利用總體規(guī)劃、《國(guó)土資源違法用地處罰標(biāo)準(zhǔn)》及已有相關(guān)研究文獻(xiàn)。

初始值如表3所示，表4為參數(shù)μP、μR不同狀態(tài)下的賦值。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》等文件并結(jié)合研究需要設(shè)置如下三種情況：第一種情況下城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的考核制度完全相同；第二種情況下城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)都重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核，差別在于數(shù)量上的差別；第三種情況下兩種地區(qū)則完全按照主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行考核。

表3 P地區(qū)與R地區(qū)變量部分參數(shù)值

表4 μP、μR參數(shù)的不同情況

μP、μR分別為表4第一種情況時(shí)，模擬P地區(qū)和R地區(qū)在土地利用上的博弈演化路徑與系統(tǒng)穩(wěn)定性，仿真演化結(jié)果為圖2(a)。由圖2知，在中央或上級(jí)政府對(duì)P地區(qū)和R地區(qū)實(shí)施相同的考核政策、P地區(qū)和R地區(qū)存在既有的資源稟賦與經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異且上級(jí)或中央政府的T、P兩項(xiàng)政策賦值均為0的情況下，P地區(qū)和R地區(qū)的利用行為趨向于非合作行為。分別調(diào)整TP、TR、PP、PR，μP，μR，MP、MR，PP、PR，TP、TR，CP、CR參數(shù)如表5所示，對(duì)應(yīng)的仿真演化結(jié)果為圖2(b)-(h)所示。

從參數(shù)賦值2到參數(shù)賦值4的演化博弈結(jié)果看，對(duì)城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)同時(shí)施加獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施有助于降低兩個(gè)地區(qū)的非合作行為，而足夠大的差異化政績(jī)考核指標(biāo)體系則最終促進(jìn)兩地區(qū)之間在建設(shè)用地利用上的合作。從參數(shù)賦值5到參數(shù)賦值8看，降低減少地方政府競(jìng)次競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為、加大獎(jiǎng)勵(lì)及懲罰力度、促進(jìn)征地市場(chǎng)化提高補(bǔ)償水平有利于形成政府間實(shí)施合作的集約利用土地機(jī)制。

表5 參數(shù)不同賦值與演化趨勢(shì)圖圖示

圖2 不同參數(shù)下的仿真結(jié)果

五、研究結(jié)論與管理啟示

(一)研究結(jié)論

運(yùn)用演化博弈方法對(duì)河南省城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的地方政府在建設(shè)用地資源指標(biāo)爭(zhēng)取和土地資源配置中的互動(dòng)行為進(jìn)行理論分析，在此基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)踐數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)：(1)對(duì)于城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)來說，針對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和糧食生產(chǎn)的差異化的考核政策對(duì)地方政府根據(jù)自身資源稟賦和主體功能區(qū)規(guī)劃合理集約利用土地的合作行為有關(guān)鍵影響，但這差異化程度要足夠大地體現(xiàn)出來，如經(jīng)驗(yàn)分析中由實(shí)際的0.6∶0.4、0.6∶0.4調(diào)整到0.7∶0.3、0.4∶0.6。(2)對(duì)于促進(jìn)資源稟賦有較大差異的地區(qū)政府間實(shí)施合作主義提升建設(shè)用地資源配置效率，“胡蘿卜”政策與“大棒”政策并重更能提升政策績(jī)效，經(jīng)驗(yàn)分析表明，在已有懲罰政策基礎(chǔ)上的獎(jiǎng)勵(lì)政策能較大地促進(jìn)不同地區(qū)政府間在土地集約利用上的合作。(3)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地競(jìng)次競(jìng)爭(zhēng)策略對(duì)城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)政府實(shí)施集約利用土地有負(fù)面作用，地方政府壟斷的城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)則為這種競(jìng)次競(jìng)爭(zhēng)策略提供了土地利用制度基礎(chǔ)。(4)征地價(jià)格的市場(chǎng)化水平提高有助于地方政府間實(shí)施合作主義提升土地資源配置效率，傳統(tǒng)的以被征土地年產(chǎn)量倍數(shù)的補(bǔ)償方法不利于建設(shè)用地指標(biāo)和建設(shè)用地資源本身配置效率的提高。

(二)管理啟示

由演化博弈模型及實(shí)證研究可以得到以下管理啟示：(1)在短期內(nèi)尚不能完全取消自上而下的建設(shè)用地指標(biāo)無償分解及管控的制度環(huán)境前提下，將建設(shè)用地指標(biāo)的分配與城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的建設(shè)用地效率指標(biāo)直接掛鉤分配，構(gòu)建基于土地利用效率的用地約束與懲罰機(jī)制。(2)積極降低計(jì)劃配置用地指標(biāo)里的信息不對(duì)稱性，在懲罰約束機(jī)制建立的基礎(chǔ)上注重運(yùn)用“胡蘿卜”政策，同時(shí)實(shí)現(xiàn)結(jié)余土地指標(biāo)充分市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。建立縣域、市域、省域范圍內(nèi)的耕地補(bǔ)充指標(biāo)交易平臺(tái)，探索建立縣域、市域范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃空間指標(biāo)轉(zhuǎn)讓平臺(tái)。(3)協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革和征地制度改革，嚴(yán)格限定征地范圍，以更加市場(chǎng)化的價(jià)格補(bǔ)償失地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，降低地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)程度。(4)在上述幾個(gè)政策匹配的情況下，城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效考核和糧食安全、生態(tài)保護(hù)考核政策的差異化程度要足夠大，如農(nóng)業(yè)地區(qū)的兩者的比重可以分別調(diào)整分別為40%、60%，而城鎮(zhèn)化地區(qū)則為70%～80%、20%～30%。同時(shí)建立糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)出。

長(zhǎng)期來說，要實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)有土地用途管制下的指標(biāo)管控為主+“三區(qū)四界”為輔過渡到“三區(qū)四界”為主+指標(biāo)管控為輔的新土地用途管制，促進(jìn)新的土地用途管制制度與城鄉(xiāng)分區(qū)規(guī)劃充分融合，建立并完善土地用途管制的社會(huì)公眾參與治理機(jī)制，以用途管制引導(dǎo)政府征地行為和土地利用。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付、稅收補(bǔ)貼、戶籍制度改革等促進(jìn)耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)地區(qū)人口流出并實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

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