食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理的制度創(chuàng)新與實(shí)踐研究
——以浙江省為例

虞軼俊，陳 凱，王為民，陳 松

(1浙江省耕地質(zhì)量與肥料管理局，杭州 310020；2浙江省獸藥飼料監(jiān)察所，杭州 310020；3農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局，北京 100026；4中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所，北京 100081)

2016年，農(nóng)業(yè)部在試點(diǎn)基礎(chǔ)下部署開展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點(diǎn)工作，出臺(tái)《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法》(試行)，浙江省作為農(nóng)業(yè)部合格證管理首批6個(gè)試點(diǎn)省，積極探索，創(chuàng)新體制機(jī)制，率先在全國將合格證管理制度納入地方法規(guī)，從2017年5月1日起，整省實(shí)施合格證管理，全省規(guī)模主體都納入食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理，建立合格證管理生產(chǎn)主體信息庫，形成了“一證(合格證)一碼(追溯碼)”為主導(dǎo)、“三品一標(biāo)”、追溯碼、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明等相配套的合格證使用模式，并將合格證使用列入政策扶持、品牌建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品放心市場建設(shè)等重要內(nèi)容，構(gòu)建了以食用農(nóng)產(chǎn)品合格證為載體的產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入銜接機(jī)制，有效保障了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，提高了消費(fèi)信心，為全國實(shí)施食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理貢獻(xiàn)“浙江智慧”。

1 實(shí)施食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度的必要性

1.1 實(shí)施合格證管理制度是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度的重大創(chuàng)新

民以食為天、食以安為先，合格農(nóng)產(chǎn)品是生產(chǎn)者、消費(fèi)者共同的訴求，也是各級(jí)政府為此努力的基本要求。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，提出了一系列關(guān)于食品安全工作的新思想、新理念、新論斷，形成了習(xí)近平食品戰(zhàn)略思想，提出了“產(chǎn)出來”“管出來”并重和“四個(gè)最嚴(yán)”等要求，指出了食品安全源頭在農(nóng)產(chǎn)品、基礎(chǔ)在農(nóng)業(yè)，必須正本清源，抓好農(nóng)產(chǎn)品安全。中央政治局第23次集體學(xué)習(xí)上首次把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入公共安全管理的范疇，以黨政同責(zé)的高度落實(shí)食品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作責(zé)任，嚴(yán)把從農(nóng)田到餐桌的每一道防線。國家“十三五”規(guī)劃綱要中明確了實(shí)行產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入，健全從農(nóng)田到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全過程監(jiān)管體系等要求。中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》中指出：加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管，健全與市場準(zhǔn)入相銜接的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度。實(shí)施合格證管理制度將有效倒逼生產(chǎn)主體嚴(yán)格按標(biāo)生產(chǎn)，保障上市農(nóng)產(chǎn)品食用安全，實(shí)施合格證管理是落實(shí)國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管政策措施的有效載體，是一項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度的重大創(chuàng)新。

1.2 實(shí)施合格證管理制度是質(zhì)量興農(nóng)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手

推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，增加綠色優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品供給、滿足新時(shí)代人民群眾農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需求。其改革的核心在“生產(chǎn)端”，而成果最終體現(xiàn)在“消費(fèi)端”，能否生產(chǎn)并提供優(yōu)質(zhì)、安全、合格的農(nóng)產(chǎn)品是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成敗的關(guān)鍵所在。2017年，中央1號(hào)文件明確提出要以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為根本途徑。2018年，中央1號(hào)文件公布實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)質(zhì)量年活動(dòng)，實(shí)施“八大行動(dòng)”，推動(dòng)質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)工作。連續(xù)兩年中央1號(hào)文件要聚焦質(zhì)量發(fā)展理念，加大農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。合格證管理制度實(shí)施可以有效加大優(yōu)質(zhì)、安全、合格農(nóng)產(chǎn)品的市場供應(yīng)，夯實(shí)質(zhì)量興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)的基礎(chǔ)，不斷滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)、安全農(nóng)產(chǎn)品日益增長的需求。

1.3 實(shí)施合格證管理是構(gòu)建產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入的有效載體

在新的食品安全監(jiān)管體制下，浙江省圍繞國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范省創(chuàng)建，在監(jiān)管體系建設(shè)、主體培育、標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)評估、一品一策、追溯體系等方面取得了長足發(fā)展，總結(jié)可復(fù)制可推廣的“浙江經(jīng)驗(yàn)”，為國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建貢獻(xiàn)“浙江經(jīng)驗(yàn)”。但是，農(nóng)產(chǎn)品品種繁多，生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量多、分布散的現(xiàn)實(shí)沒有改變，基層農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管力量不足、效率低、監(jiān)管任務(wù)重等現(xiàn)狀依然存在，急需創(chuàng)新監(jiān)管方式，釋放監(jiān)管動(dòng)能；同時(shí)，生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全的自我意識(shí)仍然不高，主動(dòng)性不強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到加工，再到消費(fèi)，本是一個(gè)連貫的經(jīng)濟(jì)行為，人為的“兩段”式監(jiān)管并不符合“效率最優(yōu)”的邏輯，迫切需要打通監(jiān)管上的“鴻溝”，其關(guān)鍵需要在制度層面上進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體第一責(zé)任；合格證管理制度是生產(chǎn)主體自我出具的質(zhì)量安全合格的標(biāo)識(shí)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入的無縫銜接、搭建生產(chǎn)者與消費(fèi)者的“橋梁”，是保障消費(fèi)者權(quán)益的有效憑證。

2 推進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度的實(shí)踐

2.1 強(qiáng)化立法先行，確保推進(jìn)工作有法可依

制定《浙江省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全規(guī)定》(以下簡稱“規(guī)定”)，在全國率先將食用農(nóng)產(chǎn)品合格證納入地方法規(guī)進(jìn)行依法管理，并于2017年5月1日整省實(shí)施?！兑?guī)定》明確了規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品合格證管理的要求，以及食品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品銷售者、餐飲服務(wù)企業(yè)索取農(nóng)產(chǎn)品合格證的法律義務(wù)，同時(shí)，明確了省、市、縣各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)產(chǎn)品合格證管理上的法律責(zé)任，為全省實(shí)施食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理奠定了法律基礎(chǔ)。省農(nóng)業(yè)廳牽頭會(huì)同省林業(yè)廳、省海洋與漁業(yè)局聯(lián)合出臺(tái)了《浙江省食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法(試行)》《關(guān)于其他具有一定規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(試行)》以及《浙江省規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者信息庫動(dòng)態(tài)管理辦法》等制度，進(jìn)一步明確了食用農(nóng)產(chǎn)品合格證使用主體范圍，細(xì)化了行政主管部門、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者、市場舉辦者等各方職責(zé)，將法規(guī)條款轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮?、可?zhí)行的具體制度，進(jìn)一步健全了食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理配套制度。

2.2 強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，確保推進(jìn)任務(wù)職責(zé)明確

將食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理推進(jìn)工作列入省質(zhì)量強(qiáng)農(nóng)“八大行動(dòng)”的重要內(nèi)容，強(qiáng)化“安全規(guī)定大宣傳”“規(guī)模主體大調(diào)查”“合格證管理大推行”三大行動(dòng)，同時(shí)印發(fā)《全省質(zhì)量強(qiáng)農(nóng)“八大行動(dòng)”計(jì)劃責(zé)任分解》和《質(zhì)量強(qiáng)農(nóng)“八大行動(dòng)”任務(wù)分解表》，明確各項(xiàng)任務(wù)工作內(nèi)容、工作目標(biāo)和責(zé)任單位。同時(shí)，印發(fā)《關(guān)于做好〈浙江省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全規(guī)定〉宣貫工作的通知》，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作人員100%學(xué)習(xí)，做到全面掌握、準(zhǔn)確運(yùn)用、依法行政，并結(jié)合農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體法律幫扶等活動(dòng)，將《規(guī)定》內(nèi)容宣傳到田間地頭、農(nóng)批市場，告知生產(chǎn)主體開具合格證，鼓勵(lì)消費(fèi)者索取合格證。

2.3 強(qiáng)化主體核查，建立生產(chǎn)主體信息庫

按照《規(guī)定》要求，規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品合格證管理，全面調(diào)查核實(shí)規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的信息，印發(fā)《關(guān)于開展規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體大調(diào)查和推進(jìn)合格證管理工作的通知》，集中人員力量，全面開展農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場，以及其他滿足要求且具有一定規(guī)模的生產(chǎn)者信息大調(diào)查，剔除“一人多身份”“在冊不運(yùn)行”主體，核實(shí)主體名稱、負(fù)責(zé)人、聯(lián)系方式、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)產(chǎn)品、認(rèn)證情況以及地理位置，建立全省食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理信息庫。截至2017年底，全省共核查入庫主體4.3萬家。

2.4 加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，推動(dòng)“一證一碼”管理模式

全面開展合格證使用業(yè)務(wù)培訓(xùn)，制定并發(fā)放合格證基本式樣。堅(jiān)持“誰出具、誰擔(dān)責(zé)”原則，每個(gè)規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者簽署合格證使用真實(shí)性承諾書，做到培訓(xùn)到位、承諾到位、使用到位。對于無法自主打印合格證的，相關(guān)轄區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門落實(shí)專人審核發(fā)放，或基層公共服務(wù)中心為主體提供免費(fèi)檢測和合格證打印服務(wù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者合格證使用率達(dá)100%?？偨Y(jié)一批合格證使用的模式，如嘉善縣、玉環(huán)縣等為代表的“合格證+追溯碼”模式，黃巖區(qū)、長興縣等為代表的“合格證+產(chǎn)地編碼”模式，蒼南縣、瑞安市等為代表的“合格證+農(nóng)產(chǎn)品品牌”模式，大力推廣“一證一碼”(合格證+追溯碼)、“一品一證一碼(品牌+合格證+追溯碼)”的模式，已形成了“一證一碼”為主導(dǎo)、追溯碼、三品一標(biāo)及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫證明為輔的合格證管理模式。

2.5 強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新，確保推進(jìn)方式切實(shí)有效

建立全省統(tǒng)一的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理平臺(tái)，各級(jí)監(jiān)管人員可實(shí)時(shí)查看區(qū)域內(nèi)合格證開具情況，監(jiān)控主體開具動(dòng)態(tài)；生產(chǎn)主體可在網(wǎng)上打印合格證、實(shí)時(shí)上傳，提高了合格證使用效率。依托完善的省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)合格證規(guī)范使用監(jiān)督，建立日常巡查機(jī)制，加快合格證的使用。同時(shí)，將合格證使用納入放心縣創(chuàng)建、“兩區(qū)”建設(shè)、“一品一策”實(shí)施等考核內(nèi)容；并與生產(chǎn)主體申請農(nóng)業(yè)扶持政策、品牌評選、農(nóng)業(yè)展會(huì)等掛鉤，推動(dòng)主體使用的自覺性。2017年，省農(nóng)博會(huì)參展農(nóng)產(chǎn)品均使用農(nóng)產(chǎn)品合格證標(biāo)識(shí)，提高消費(fèi)者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的滿意度。

2.6 強(qiáng)化準(zhǔn)入銜接，構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品從產(chǎn)地到市場的監(jiān)管合力

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)部門與市場(食藥)監(jiān)管部門的緊密對接，建立了聯(lián)合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場食品安全規(guī)范化建設(shè)的意見》，進(jìn)一步明確了市場開辦者、入場經(jīng)營者的主體責(zé)任，明確建立以食用農(nóng)產(chǎn)品合格證為主要依據(jù)之一的市場準(zhǔn)入查驗(yàn)機(jī)制，完善市場檢驗(yàn)檢測體系，實(shí)施“有證抽檢，無證必檢”的進(jìn)場制度，層層倒逼生產(chǎn)經(jīng)營主體使用合格證，開具合格證。杭州市、溫州市等建立了合格證為制度的品質(zhì)食品、品牌直營店建設(shè)的重要內(nèi)容。建立食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)，探索在信息技術(shù)上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入的無縫銜接，真正實(shí)現(xiàn)“消費(fèi)端”與“生產(chǎn)端”的全過程流向可控，有效促進(jìn)全過程倒逼機(jī)制的形成。

3 進(jìn)一步深入實(shí)施食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度的建議

3.1 進(jìn)一步加強(qiáng)與市場準(zhǔn)入制度銜接

在國家層面，要盡快將合格證管理納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的內(nèi)容，并研究合格證制度實(shí)施的方案，建立全國食用農(nóng)產(chǎn)品合格證使用主體信息庫，實(shí)現(xiàn)跨省信息共享。在省級(jí)層面，要加強(qiáng)與其他合格證試點(diǎn)省的合作，探索試點(diǎn)省之間農(nóng)產(chǎn)品調(diào)運(yùn)的合格證制度銜接方案，推動(dòng)合格證互認(rèn)、互查。同時(shí)，將省外產(chǎn)地證明、購貨憑證或其他合格證明文件統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為食用農(nóng)產(chǎn)品合格證，大大提高上市農(nóng)產(chǎn)品合格證標(biāo)識(shí)覆蓋率。

3.2 進(jìn)一步加強(qiáng)合格證使用機(jī)制建設(shè)

建立合格證使用與政策扶持、品牌建設(shè)、重大展會(huì)等掛鉤，加大新型主體培育和檢測能力建設(shè)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控水平，切實(shí)增加主體使用合格證的自覺性。要逐步完善主體誠信體系建設(shè)、追溯體系建設(shè)，不斷提高主體違法違規(guī)成本，封死投機(jī)取巧漏洞，逐步構(gòu)建一整套有利于合格證推行的政策體系。

3.3 進(jìn)一步加強(qiáng)消費(fèi)行為的科普引導(dǎo)

消費(fèi)者也是食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度設(shè)計(jì)中的重要一環(huán)，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)在開展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證科普宣傳，要培養(yǎng)消費(fèi)者查看合格證、索要合格證的習(xí)慣，要讓食用農(nóng)產(chǎn)品合格證在消費(fèi)者心中成為“優(yōu)質(zhì)、安全”農(nóng)產(chǎn)品的代名詞，培養(yǎng)消費(fèi)者在購買行為中選擇有證農(nóng)產(chǎn)品的意識(shí)，營造良好的合格證使用氛圍和市場導(dǎo)向，從而借助市場力量吸引更多主體主動(dòng)采用合格證管理制度。

3.4 進(jìn)一步加強(qiáng)合格證管理水平的提升

要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、云計(jì)算，大力推行“合格證+追溯碼”，努力實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)對合格證開具主體信息、開具產(chǎn)品、開具數(shù)量、流通去向的全掌握，提高合格證所包含的技術(shù)含量，增強(qiáng)合格證開具信心、使用信心，提高監(jiān)管效率，保障監(jiān)管質(zhì)量。◇