地方政府平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)的歷史沿革及發(fā)展策略

邱維新

摘要：衡量城市物質(zhì)生產(chǎn)與居民生活水平的主要指標(biāo)是城市化建設(shè)。各地方政府為了美化城市形象，加大資金投入。然而在城市建設(shè)過(guò)程中存在資金不足的情況，為了改善這種情況，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。本文就對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)的歷史沿革進(jìn)行了闡述，并探討了地方政府融資平臺(tái)公司發(fā)展策略，希望通過(guò)本文的研究能夠?yàn)橥苿?dòng)地方政府融資平臺(tái)公司的發(fā)展提供借鑒依據(jù)。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)公司;融資業(yè)務(wù);發(fā)展

地方政府融資平臺(tái)公司起步于20世紀(jì)九十年代末，其主要功能是籌集政府投資項(xiàng)目所需的資金，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。地方政府城投公司是設(shè)立較早的政府投融資平臺(tái)公司，至今大多有十多年的歷史，之后各縣（區(qū)）級(jí)以上政府又分別成立了多家政府投融資平臺(tái)公司，這些平臺(tái)公司為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。下面我從兩個(gè)方面，對(duì)政府平臺(tái)公司融資的發(fā)展歷程和今后的工作方向，與大家一起交流和探討。

一、地方政府平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)的歷史沿革

近十多年來(lái)，地方政府平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)大體可以劃分為三個(gè)階段，第一階段是2010年以前，第二階段是2010年至2014年，第三階段是2014年至2017年5月。

（一）第一階段（2010年6月以前）

這一階段融資資金的主要來(lái)源是銀行貸款，其他還有外國(guó)政府貸款。抵押擔(dān)保貸款是這一階段貸款的主要形式，銀行貸款的抵押物主要是政府注入平臺(tái)公司的土地及其他資產(chǎn)，外國(guó)政府貸款主要由地方政府（財(cái)政）擔(dān)保。平臺(tái)公司第一階段融資的特點(diǎn)是地方政府直接引領(lǐng)融資工作，融資規(guī)模由小到大，平臺(tái)公司得到了迅速發(fā)展壯大，特別是大中城市的平臺(tái)公司迅速積累了公司資產(chǎn)，為日后做大融資規(guī)模打下了基礎(chǔ)。

（二）第二階段（2010年6月-2014年9月）

由于前一階段各地平臺(tái)公司融資規(guī)模迅速膨脹，地方政府違規(guī)擔(dān)保，地方政府及其財(cái)政的潛在風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加大。于是國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19 號(hào)），根據(jù)這個(gè)文件的要求，地方政府要在2010年年底前對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行一次清理，清理包括兩個(gè)方面：一是對(duì)純?nèi)谫Y性的平臺(tái)公司進(jìn)行清理，即要求對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù);二是規(guī)范平臺(tái)公司對(duì)公益性項(xiàng)目的融資和建設(shè)職能，即對(duì)承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能。所以國(guó)發(fā)[2010]19 號(hào)文對(duì)平臺(tái)公司的融資功能是很明確的，是明令禁止的，對(duì)政府的擔(dān)保行為也是禁止的。取消平臺(tái)公司的融資功能后，各地政府為了繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)各種渠道籌集建設(shè)資金，主要渠道有BT（建設(shè)-移交）模式、發(fā)行企業(yè)債券、金融租賃、融資租賃、私募股權(quán)基金等。當(dāng)前一些平臺(tái)公司申請(qǐng)發(fā)行醫(yī)養(yǎng)債、產(chǎn)業(yè)債等專(zhuān)項(xiàng)債券，這是第二階段平臺(tái)公司融資模式的延續(xù)。

地方政府平臺(tái)公司第二階段融資的特點(diǎn)是地方政府沒(méi)有直接對(duì)平臺(tái)公司承諾融資擔(dān)保，融資資金對(duì)抵押物的要求相比第一階段也寬松了許多，信用融資占據(jù)了主導(dǎo)地位，相對(duì)平穩(wěn)地履行了這一階段的融資職能。

（三）第三階段（2014年9月-2017年5月）

各地平臺(tái)公司經(jīng)過(guò)第一階段的自由發(fā)揮和第二階段的變通融資后，地方政府平臺(tái)公司的賬面?zhèn)鶆?wù)余額和隱性債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了較大的規(guī)模，尤其是在2014年全球經(jīng)濟(jì)仍然低迷，我國(guó)出臺(tái)政策加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控之后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，放緩的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)不能對(duì)沖高速增長(zhǎng)的地方政府債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)引起國(guó)務(wù)院的高度重視，為此國(guó)務(wù)院在2014年9月下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43 號(hào)），這個(gè)文件可以用三句話來(lái)概括，那就是：尊重地方政府融資的客觀需求、規(guī)范和加強(qiáng)債務(wù)管理、妥善處理既有債務(wù)。

第三階段運(yùn)用最普遍的融資模式是PPP模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。PPP模式一般適用于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（供水、排污、垃圾處理等）、也適用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等）。由于PPP模式前期業(yè)務(wù)程序復(fù)雜、操作時(shí)間長(zhǎng)，而且受制于10%的“紅線”硬性規(guī)定，所以PPP融資模式目前發(fā)展較慢。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府通過(guò)招標(biāo)等方式，購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)提供的服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)際上是十八大以后，特別是2013年以來(lái)，國(guó)家為了推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能，原來(lái)由政府事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)統(tǒng)包統(tǒng)攬的公共服務(wù)，逐步推向社會(huì)，實(shí)現(xiàn)向小政府大社會(huì)過(guò)度，由社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)作為服務(wù)的提供者（購(gòu)買(mǎi)客體），由政府出錢(qián)購(gòu)買(mǎi)，服務(wù)社會(huì)。按照政策要求，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金應(yīng)在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。所以從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并不是一種融資模式。

平臺(tái)公司第三階段融資的特點(diǎn)是注重特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政府承諾，融資資金還款時(shí)間更長(zhǎng)，完全淡化了實(shí)物資產(chǎn)的抵押擔(dān)保，償債和付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)集中在地方政府。

二、地方政府平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)的發(fā)展策略

（一）完善地方政府融資平臺(tái)管理結(jié)構(gòu)

為了推動(dòng)地方政府平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)的發(fā)展，必須完善政府融資平臺(tái)的管理結(jié)構(gòu)。首先，明確融資平臺(tái)與政府之間的權(quán)責(zé);其次，構(gòu)建完善的管理制度，為強(qiáng)化地方政府平臺(tái)公司內(nèi)部控制管理奠定基礎(chǔ)，如設(shè)立職能部門(mén);最后，加強(qiáng)對(duì)管理層人員的培訓(xùn)力度，從根本上提升地方政府平臺(tái)公司管理能力，進(jìn)而達(dá)到推動(dòng)地方政府平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)的高效發(fā)展。除此之外，建議對(duì)地方政府管理業(yè)務(wù)進(jìn)行考核時(shí)不僅要關(guān)注GDP指標(biāo)，同時(shí)還要更加重視當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)、文化以及政府信用，這樣可以避免地方政府平臺(tái)公司盲目擴(kuò)張。

（二）拓寬融資渠道

地方政府平臺(tái)公司發(fā)展融資業(yè)務(wù)需不斷拓展融資渠道。融資渠道的拓展可以從以下兩個(gè)方面入手：第一，允許地方政府發(fā)行市政債券。就我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)情況來(lái)看，由于政府部門(mén)信用良好，再加上金融市場(chǎng)日漸完善，這些都為政府發(fā)行市政債券提供了基礎(chǔ)，已經(jīng)可以滿(mǎn)足發(fā)行市政債券的基本要求;第二，推動(dòng)地方政府平臺(tái)貸款證券化發(fā)展。盡管我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始發(fā)展貸款證券化，但是仍處于起步階段，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。國(guó)務(wù)院辦公廳在2014年出臺(tái)《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在該指導(dǎo)意見(jiàn)中提出推動(dòng)信貸資產(chǎn)證券化發(fā)展，即銀行逐步將信貸資產(chǎn)以資產(chǎn)證券化的形式轉(zhuǎn)讓給券商，這樣可以有效保證現(xiàn)金的流入更加的穩(wěn)定。地方政府平臺(tái)公司通過(guò)上述兩種方式拓展融資渠道可以有效的降低籌資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還可以有效的調(diào)整政府融資結(jié)構(gòu)。

（三）加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管

當(dāng)?shù)胤秸谙蚪鹑跈C(jī)構(gòu)貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)必須對(duì)其相關(guān)資料進(jìn)行審查，評(píng)估地方政府平臺(tái)的償債能力，對(duì)地方政府平臺(tái)公司所實(shí)施的項(xiàng)目做出慎重選擇，同時(shí)還要以地方政府平臺(tái)實(shí)際情況為基礎(chǔ)構(gòu)建完善的管理體系。另外，金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)地方政府平臺(tái)的信用情況進(jìn)行審核，并且制定信用評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)地方政府平臺(tái)的評(píng)價(jià)情況采取不同的放貸政策。在風(fēng)險(xiǎn)管理上，金融機(jī)構(gòu)要扶持地方政府平臺(tái)公司構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，尤其是一些負(fù)債較高且收益較小的地方融資平臺(tái)。此外，地方政府還要以以往積累的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，制定地方政府債務(wù)預(yù)警控制指標(biāo)，這樣可以對(duì)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的控制與監(jiān)管。

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