論職務(wù)犯罪懲防一體化機(jī)制建設(shè)

摘要：當(dāng)前，中國(guó)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪高發(fā)。該類犯罪危害巨大，它不僅使黨和政府的扶貧工作達(dá)不到緩和社會(huì)矛盾、促進(jìn)共同富裕這一目的，反而適得其反，會(huì)動(dòng)搖群眾政治認(rèn)同，影響國(guó)家長(zhǎng)治久安。

要從根本上遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪日益惡化的發(fā)展勢(shì)頭，必須加強(qiáng)職務(wù)犯罪懲防一體化機(jī)制建設(shè)。建立該機(jī)制，要統(tǒng)籌兼顧，既要有利于扶貧主管部門加強(qiáng)管理，又要有利于群眾加強(qiáng)監(jiān)督，切實(shí)減少扶貧項(xiàng)目資金經(jīng)手人員的作案機(jī)會(huì)，還要有利于對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查取證，更要有利于對(duì)該類犯罪的定罪量刑，使敢于作案的人最終無(wú)法逃避法律的制裁。

關(guān)鍵詞：扶貧領(lǐng)域；職務(wù)犯罪；懲防一體化；機(jī)制建設(shè)

中圖分類號(hào)：D792.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831（2018）01-0123-14

扶貧工作是黨和國(guó)家開(kāi)展的一項(xiàng)暖心工程、民生工程，對(duì)促進(jìn)社會(huì)共同發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、鞏固黨的執(zhí)政根基發(fā)揮著非常重要的作用。近年，隨著扶貧攻堅(jiān)力度的加大與扶貧項(xiàng)目、扶貧資金的大幅增加，扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪日趨嚴(yán)重。最高人民檢察院披露的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年至2015年11月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域查辦職務(wù)犯罪35 240人，占同期檢察機(jī)關(guān)立案查辦職務(wù)犯罪總數(shù)的22.3%[1]。2016年2月至4月，審計(jì)署對(duì)河北等17個(gè)?。ㄖ陛犑校┑?0個(gè)縣（區(qū)）2013年至2015年共計(jì)109.98億元財(cái)政扶貧資金中的50.13億元進(jìn)行了抽查，發(fā)現(xiàn)其中有8.43億元扶貧資金長(zhǎng)時(shí)間閑置，最長(zhǎng)閑置時(shí)間超過(guò)15年，有1.38億元被騙取、套取或違規(guī)使用[2]。2016年7月，中央巡視組對(duì)湖南、安徽等省“回頭看”的反饋意見(jiàn)指出，基層腐敗案件量大面廣，“雁過(guò)拔毛”腐敗多發(fā)，這些問(wèn)題都是屢巡未改的老問(wèn)題[3]。那么，我們到底該如何從根本上遏制這類犯罪？筆者認(rèn)為，遏制該類犯罪關(guān)鍵要建立健全懲防一體化機(jī)制。

一、何謂職務(wù)犯罪懲防一體化

所謂 “一體化”就是指多個(gè)原來(lái)相互獨(dú)立的實(shí)體通過(guò)某種方式逐步融合成為一個(gè)有機(jī)整體的過(guò)程。當(dāng)前，有學(xué)者把“一體化”簡(jiǎn)單地理解為“加強(qiáng)交流、配合”，認(rèn)為“偵查一體化”就是讓反貪部門與反瀆部門加強(qiáng)交流、配合，“偵防一體化”就是讓職務(wù)犯罪偵防部門加強(qiáng)交流、配合[4]。不少地方還先后建立了一些所謂的信息共享或溝通機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、協(xié)作配合機(jī)制和分析研究機(jī)制，其結(jié)果是反瀆工作與反貪工作并沒(méi)有齊頭并進(jìn)，職務(wù)犯罪偵防工作并沒(méi)有融為一體，防控效果并沒(méi)有明顯提升。還有學(xué)者把“一體化”簡(jiǎn)單地理解為“機(jī)構(gòu)合并”，認(rèn)為“偵查一體化”就是讓反貪部門與反瀆部門合并，“偵防一體化”就是把職務(wù)犯罪偵防部門合并，最終結(jié)果是反瀆工作與職務(wù)犯罪預(yù)防工作先后都被更加邊緣化?！耙惑w化”并非簡(jiǎn)單地加強(qiáng)交流、配合，更非僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并[5]，或不分彼此[6]。事實(shí)上，“一體化”也強(qiáng)調(diào)，而分工并不等于各自為政，并不意味著彼此沒(méi)有共同的目標(biāo)和統(tǒng)一的思路。當(dāng)然，“一體化”也絕非僅僅要求工作思路統(tǒng)一、步調(diào)一致，更要求的是資源優(yōu)化組合、合理使用，手段相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，制度統(tǒng)籌規(guī)劃、無(wú)縫對(duì)接。

職務(wù)犯罪懲防一體化就是指要堅(jiān)持全社會(huì)一盤(pán)棋的思想，站在全局的高度統(tǒng)籌謀劃、推動(dòng)職務(wù)犯罪懲防工作，充分利用、發(fā)揮懲防職務(wù)犯罪的各項(xiàng)職能，切實(shí)促進(jìn)、提升職務(wù)犯罪防控效果。職務(wù)犯罪懲防一體化思想最早可追溯到2002年黨的十六大報(bào)告，報(bào)告針對(duì)中國(guó)職務(wù)犯罪懲防工作各自為政這一問(wèn)題，提出了“標(biāo)本兼治、重在治本”的反腐敗戰(zhàn)略思路。2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出了堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐敗方針，確立了建立與完善社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“教育、制度、監(jiān)督”并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的目標(biāo)。2005年，中共中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，再次強(qiáng)調(diào)了“標(biāo)本兼治，綜合治理，懲防并舉”的懲治和預(yù)防腐敗方針。2007年，黨的十七大提出“在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。2008年，中共中央出臺(tái)了《建立健全懲治與預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，要求經(jīng)過(guò)5年的扎實(shí)工作，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。2012年，黨的十八大再次提出了堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。2013年，中共中央出臺(tái)了《建立健全懲治與預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，明確了黨委和紀(jì)委在反腐敗斗爭(zhēng)中的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，明確提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

職務(wù)犯罪懲防一體化并不等于職務(wù)犯罪偵查一體化，也不等于職務(wù)犯罪偵防一體化。職務(wù)犯罪偵查一體化是職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查工作的一體化，主要內(nèi)容是加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查工作的統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。職務(wù)犯罪偵查一體化思想，主要是針對(duì)職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查部門兵力分散、各自為政、資源浪費(fèi)這一問(wèn)題而提出的。1999年11月《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問(wèn)題的決定》第12條和第13條最早涉及職務(wù)犯罪偵查一體化。2000年5月《關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》使職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制初顯雛形。2000年至2002年，先后出臺(tái)了《人民檢察院偵查協(xié)作暫行規(guī)定》《關(guān)于設(shè)立職務(wù)犯罪大案要案?jìng)刹橹笓]中心的方案（試行）》《人民檢察院職務(wù)犯罪大案要案?jìng)刹橹笓]中心工作暫行規(guī)定》，對(duì)偵查工作統(tǒng)一指揮、相互協(xié)作作出了明確的規(guī)定。2002年5月，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作會(huì)議上， 最高人民檢察院正式提出職務(wù)犯罪偵查機(jī)制一體化這一概念。2005年9月8日，最高人民檢察院反貪總局召開(kāi)的檢察機(jī)關(guān)反貪部門第六次偵查工作會(huì)議明確提出，實(shí)行偵查一體化，就是要運(yùn)用以省院為指導(dǎo)，以市院為主體，以區(qū)院為基礎(chǔ)的偵查辦案模式，通過(guò)整合偵查資源配置，形成縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、運(yùn)轉(zhuǎn)高效有序的偵查運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的整體效能，以此推動(dòng)反貪偵查工作健康發(fā)展。2006年起，最高人民檢察院決定在全國(guó)推廣職務(wù)犯罪偵查一體化，提出“應(yīng)建立上下一體，指揮有力，協(xié)調(diào)高效的查辦重大復(fù)雜案件的工作運(yùn)行機(jī)制”。2006年9月最高人民檢察院《關(guān)于健全職務(wù)犯罪偵查工作一體化機(jī)制的若干規(guī)定》，在對(duì)多年來(lái)檢察機(jī)關(guān)探索偵查一體化經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全面總結(jié)的基礎(chǔ)上，又對(duì)進(jìn)一步健全偵查一體化機(jī)制提出了明確要求。職務(wù)犯罪偵防一體化是檢察系統(tǒng)內(nèi)部偵防工作的一體化。該思想最初由檢察機(jī)關(guān)提出。2010年7月年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防一體化工作機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。偵防一體化思想，主要針對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防工作嚴(yán)重脫節(jié)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、職務(wù)犯罪日趨惡化等問(wèn)題而提出[7]，是在偵查一體化基礎(chǔ)上逐漸提出的。

總之，職務(wù)犯罪懲防一體化，不僅是懲防工作謀劃、部署和推動(dòng)的一體化，還包括懲防職能劃分、責(zé)任落實(shí)、資源利用、手段運(yùn)用、隊(duì)伍建設(shè)的一體化；不僅是職務(wù)犯罪偵查工作或偵防工作的一體化，還包括整個(gè)國(guó)家、整個(gè)社會(huì)職務(wù)犯罪懲防工作的一體化。職務(wù)犯罪懲防一體化強(qiáng)調(diào)全社會(huì)一盤(pán)棋，懲防思路集中統(tǒng)一，懲防工作步調(diào)一致，強(qiáng)調(diào)各部門齊抓共管、人民群眾廣泛參與，強(qiáng)調(diào)懲防資源優(yōu)化整合、懲防力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和懲防手段相互補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)點(diǎn)、線、面相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)教育、制度、懲罰并重，其最終目的是讓職務(wù)犯罪懲防工作產(chǎn)生1+1>2的最優(yōu)效果。

二、為何遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪必須堅(jiān)持懲防一體化

堅(jiān)持懲防一體化，對(duì)遏制職務(wù)犯罪具有非常重要的意義：不僅有助于懲防工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、謀劃、組織和懲防資源的統(tǒng)一配置、調(diào)度、使用，形成全社會(huì)一盤(pán)棋的大防控格局，使懲防工作更具凝聚力、向心力，而且也有助于健全懲防制度、優(yōu)化懲防手段，使職務(wù)犯罪懲防工作機(jī)制更具全局性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、互補(bǔ)性，從而提高懲防效率，優(yōu)化懲防效果。建立健全職務(wù)犯罪懲防一體化機(jī)制，對(duì)遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪尤為必要。

（一）從扶貧工作的性質(zhì)和特點(diǎn)看，要有效防控該領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，必須要堅(jiān)持懲防一體化

扶貧工作事關(guān)廣大人民群眾基本生存，事關(guān)黨的執(zhí)政根基和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。黨和國(guó)家每年之所以花數(shù)百億的資金進(jìn)行扶貧，目的就是要保障貧困群眾的基本生存，溫暖民心，促進(jìn)共同發(fā)展，夯實(shí)黨的執(zhí)政根基，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安。當(dāng)前，中國(guó)扶貧工作任務(wù)依然艱巨。按照新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)2 300元（2011年，中央決定將農(nóng)民人均年收入2 300元作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)）計(jì)算，到2011年底，全國(guó)扶貧對(duì)象1.22億人，占農(nóng)村居民的12.7%[8]。為了早日解決戰(zhàn)斗，實(shí)現(xiàn)共同富裕，2015年11月23日，十八屆五中全會(huì)后的首次中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出了到 2020 年所有貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、所有貧困縣全部“摘帽”的目標(biāo)任務(wù)。扶貧工作不僅意義重大、任務(wù)艱巨，而且非常復(fù)雜：一是扶貧主體、扶貧資源多元化。中國(guó)的扶貧工作，過(guò)去是以專項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)為主，十六大后逐漸建立了農(nóng)村最低生活保障制度，建立了以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)救助體系，逐漸呈現(xiàn)出了專項(xiàng)扶貧、惠農(nóng)政策扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)各界扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合、互為支撐的“大扶貧”局面，進(jìn)入了開(kāi)發(fā)扶貧和生活救助“兩輪驅(qū)動(dòng)”的新階段，扶貧主體和扶貧資源開(kāi)始多元化。二是扶貧項(xiàng)目資金規(guī)模大、名目多。2011年到2015年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金從272億元增長(zhǎng)到467.45億元[9]。2016年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中宣布中央財(cái)政扶貧資金將增長(zhǎng)43.4%，扶貧資金凈增200多億。這些扶貧資金不但規(guī)模巨大，而且名目繁多。據(jù)甘肅省檢察院2015年的清理，扶貧項(xiàng)目資金共有9大類51大項(xiàng)和109個(gè)子項(xiàng)[10]。三是扶貧對(duì)象涉及人數(shù)多，分布廣。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2015年中國(guó)農(nóng)村貧困人口仍然還有5 575萬(wàn)[11]，分布在自然條件十分惡劣的廣大農(nóng)村地區(qū)。四是扶貧資金項(xiàng)目管理部門多，審批程序多。據(jù)甘肅省檢察院2015年的清理，扶貧工作共涉及22個(gè)省直部門，這些資金要經(jīng)過(guò)多人多道關(guān)口層層審批。由扶貧工作的上述性質(zhì)和特點(diǎn)所決定，要完成如此艱巨而又非常復(fù)雜的任務(wù)，要讓如此巨額的扶貧資金經(jīng)過(guò)那么多道關(guān)口而不“跑冒漏滴”，特別是經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)待遇低、無(wú)“鐵飯碗”之憂的村干部之手而不被“雁過(guò)拔毛”，必須要依靠科學(xué)、系統(tǒng)的管理制度，依靠科學(xué)、智能的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，依靠廣大農(nóng)民群眾的監(jiān)督舉報(bào)，依靠各種懲防手段的綜合運(yùn)用。換言之，要遏制該類犯罪，必須要健全懲防一體化機(jī)制。

（二）從當(dāng)前中國(guó)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的主要特點(diǎn)看，要有效遏制該類犯罪，必須堅(jiān)持懲防一體化

當(dāng)前，中國(guó)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪具有以下特點(diǎn)：（1）涉案主體具有草根性、抱團(tuán)性。雖然扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪涉案人員身份復(fù)雜，有村委會(huì)成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員、扶貧主管部門工作人員，但“主力軍”還是村干部。這些涉案人員之間常常相互勾結(jié)，抱團(tuán)腐敗，在偵查環(huán)節(jié)往往是突破一案，就會(huì)帶出一串，端掉一窩。據(jù)報(bào)道，安徽省蕪湖市檢察機(jī)關(guān)近年查辦的涉農(nóng)惠民職務(wù)犯罪案件中，窩案、串案占涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪立案總?cè)藬?shù)的84.52%[12]。（2）犯罪對(duì)象具有廣泛性、復(fù)雜性。通常涉及宅基地復(fù)墾資金、退耕還林資金、農(nóng)村危舊房改造資金、種養(yǎng)植直補(bǔ)資金、低保補(bǔ)貼資金等。不但涉及的領(lǐng)域非常廣泛，而且名目繁多，絕大多數(shù)老百姓都搞不清楚。（3）犯罪手段具有交錯(cuò)性、反復(fù)性。該類犯罪通常采用的手段是虛報(bào)冒領(lǐng)——通過(guò)虛構(gòu)各種事實(shí)來(lái)套取扶貧資金，且重復(fù)套取、多頭套取的特別多。虛報(bào)冒領(lǐng)背后常常隱藏有受賄、瀆職行為。如湖南新邵縣迎光鄉(xiāng)上沙溪村支書(shū)彭承雙全家一面裝窮吃低保一面蓋豪宅一案，無(wú)論從彭承雙本人在當(dāng)?shù)氐拿^看，還是從其新建豪宅的塊頭（比當(dāng)?shù)匦W(xué)大兩倍）看，還是從其將自己和愛(ài)人拆分為兩戶申請(qǐng)占地建房這一“高超”“專業(yè)”的弄虛作假本領(lǐng)看，要想真正蒙混過(guò)國(guó)土房管部門和扶貧主管部門還是非常困難的[13]。如果扶貧主管部門沒(méi)有受賄和瀆職行為，村干部的虛報(bào)冒領(lǐng)行為事實(shí)上很難順利過(guò)關(guān)。如2011年，海南?？谑惺芥?zhèn)北鋪村村委會(huì)主任王修光等6名現(xiàn)任和往屆村干部共同向?？谑袊?guó)土局公務(wù)人員行賄220多萬(wàn)元之后，順利虛報(bào)冒領(lǐng)征地補(bǔ)償款1 300多萬(wàn)元。這些犯罪行為非常頑固，具有反復(fù)性。2016年7月，中央巡視組對(duì)湖南、安徽“回頭看”后發(fā)現(xiàn)，基層腐敗案件量大面廣，“雁過(guò)拔毛”式腐敗多發(fā)，這些問(wèn)題都是屢巡未改的老問(wèn)題[14]。（4）犯罪后果的惡劣性、嚴(yán)重性。這類犯罪雖然涉案金額不很大，但發(fā)生在群眾身邊，為群眾耳聞目睹，損害的都是群眾利益，其涉案資金相當(dāng)部分是老百姓維持基本生活的“救命錢”，故此群眾反映特別強(qiáng)烈，社會(huì)影響極其惡劣。據(jù)重慶市檢察院控告申訴的檢察處2016年上半年來(lái)訪情況分析通報(bào)，近幾年，控告村干部虛報(bào)冒領(lǐng)扶貧資金問(wèn)題已成為一個(gè)信訪熱點(diǎn)，且已成為集體上訪、到市進(jìn)京越級(jí)上訪的一個(gè)重要源頭。該類犯罪不但使國(guó)家浪費(fèi)了巨額扶貧資金達(dá)不到溫暖民心的目的，而且會(huì)嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象，割裂黨與群眾的血肉聯(lián)系，甚至激化社會(huì)矛盾，動(dòng)搖群眾的政治認(rèn)同，影響國(guó)家的長(zhǎng)治久安。由該類犯罪抱團(tuán)性、復(fù)雜性、交錯(cuò)性、嚴(yán)重性決定，要遏制該類犯罪，必須要有科學(xué)的、系統(tǒng)的管理制度作保障，必須要有權(quán)威的、集中的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織、指揮、協(xié)調(diào)，整合各種資源，凝聚各方力量，統(tǒng)一管理，必須要依靠各級(jí)各部門的齊抓共管，依靠人民群眾的廣泛監(jiān)督，依靠各種懲防手段的綜合運(yùn)用。換言之，要遏制該類犯罪，必須要健全職務(wù)犯罪懲防一體化機(jī)制。

（三）從當(dāng)前中國(guó)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)案的根本原因看，要有效遏制該類犯罪，必須堅(jiān)持懲防一體化

導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪高發(fā)的原因很多，歸納起來(lái)至少有以下4點(diǎn)：（1）扶貧資金誘惑大。中國(guó)每年有幾百個(gè)億的扶貧資金流到農(nóng)村，對(duì)任何一名村干部來(lái)說(shuō)，無(wú)疑都是一個(gè)極大的誘惑，都會(huì)刺激他們犯罪的欲望。（2）懲防制度不健全。一是村干部管理制度存在漏洞。村干部經(jīng)濟(jì)待遇不高，端的不是“鐵飯碗”，但他們經(jīng)手的扶貧項(xiàng)目、扶貧資金規(guī)模大、名目多，他們對(duì)扶貧資金的發(fā)放和扶貧項(xiàng)目的實(shí)施都具有最終發(fā)言權(quán)。雖然村干部權(quán)力大但卻基本不受監(jiān)督。信息不透明、不對(duì)稱，廣大群眾根本無(wú)法監(jiān)督，上級(jí)主管部門卻又鞭長(zhǎng)莫及，且很容易與村干部相互勾結(jié)。二是扶貧項(xiàng)目資金管理制度存在漏洞。扶貧對(duì)象識(shí)別基本上是村干部說(shuō)了算，扶貧主管部門層層把關(guān)形同虛設(shè)。扶貧資金項(xiàng)目公示公告制度不健全，目前全國(guó)還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、成熟、詳細(xì)的扶貧資金項(xiàng)目公示公告制度，不少村委干部對(duì)扶貧信息的公示公告都沒(méi)有完全落實(shí)，流于形式。扶貧資金項(xiàng)目沒(méi)有歸口管理，涉及的部門太多，審批程序太多。雖然各條線的扶貧主管部門都開(kāi)發(fā)了扶貧工作數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但這些數(shù)據(jù)系統(tǒng)目前基本上都僅被當(dāng)作數(shù)據(jù)錄入工作軟件在使用，而將其作為自動(dòng)比對(duì)發(fā)現(xiàn)腐敗問(wèn)題之監(jiān)管軟件開(kāi)發(fā)利用的極少，各條線之間數(shù)據(jù)信息并未“互通”。由于沒(méi)有建立扶貧項(xiàng)目資金落實(shí)檔案制度，不少地方對(duì)扶貧款物的領(lǐng)取并不要求簽字，更未將相關(guān)資料歸檔備查，這樣即使有人舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)也很難找到有力的證據(jù)。三是《刑法》存在明顯漏洞。由于村干部的主體身份存在爭(zhēng)議，其職權(quán)職責(zé)不明確，扶貧資金流失的責(zé)任比較分散，損害后果難以界定，所以其瀆職犯罪難以按犯罪打擊，村干部瀆職行為難以遏制，即使今天將那些開(kāi)奔馳寶馬吃低保、住廉（公）租房者清除出去，但過(guò)一陣子之后，那些逍遙法外的村干部又會(huì)將另外一些新的開(kāi)奔馳寶馬者納入扶貧對(duì)象。當(dāng)前村委會(huì)賬務(wù)中白條支出也非常嚴(yán)重，但由于白條支出的原因很復(fù)雜，理論上對(duì)這種行為的定性存在爭(zhēng)議，實(shí)踐中做法不一。近年來(lái)，村干部選舉中賄選、造假問(wèn)題也非常嚴(yán)重，但根據(jù)中國(guó)《刑法》的規(guī)定，破壞選舉罪不包含破壞村干部的選舉。（3）懲防措施不力。一是扶貧主管部門監(jiān)督不力。扶貧主管部門在扶貧對(duì)象的識(shí)別和扶貧資金的分配、發(fā)放方面，經(jīng)常出現(xiàn)嚴(yán)重失職甚至徇私舞弊的情況。二是農(nóng)民群眾監(jiān)督無(wú)力。普通百姓對(duì)扶貧對(duì)象的識(shí)別、扶貧資金的分配與發(fā)放都沒(méi)有發(fā)言權(quán)，對(duì)村干部無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督制約。三是職務(wù)犯罪預(yù)防不力。國(guó)家在出臺(tái)大量扶貧政策下?lián)芫揞~扶貧資金的時(shí)候，對(duì)職務(wù)犯罪的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)不足，沒(méi)有注意將職務(wù)犯罪的懲防與扶貧工作同部署、同推進(jìn)、同落實(shí)。參與預(yù)防的層面比較狹窄，更多依靠檢察機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗，農(nóng)民群眾沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)。懲防力量分散，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局基本上是各自為政，相互只進(jìn)行簡(jiǎn)單的交流、協(xié)助，沒(méi)有深度融合。預(yù)防手段軟弱無(wú)力，局限于法治講座、警示教育等一些簡(jiǎn)單的形式，懲防“硬”度不夠。（4）職務(wù)犯罪打擊不力。由于部分基層院重視不夠，該類案件的證據(jù)確實(shí)難以收集，法律規(guī)定存在漏洞，定性上存在分歧，所以實(shí)踐中對(duì)該類案件查處的數(shù)量不夠，挖掘的深度不夠。上述原因，歸根結(jié)底就是沒(méi)有真正建立懲防一體化機(jī)制，扶貧項(xiàng)目資金的落實(shí)，既脫離了主管部門的監(jiān)督，又脫離了群眾的監(jiān)督；沒(méi)有懲防一體化機(jī)制，懲防職務(wù)犯罪的工作思路就很難統(tǒng)一，步調(diào)就很難一致，大家就會(huì)陷入各自為政、零敲碎打的困局，心就很難往一處想，勁很難往一處使。沒(méi)有懲防一體化機(jī)制，懲防職務(wù)犯罪的各種資源就很難得到統(tǒng)一管理、調(diào)度、使用，必然會(huì)造成一定閑置、浪費(fèi)；很難形成整體合力，很多監(jiān)督者特別是農(nóng)民群眾很難真正參與進(jìn)來(lái)；沒(méi)有懲防一體化機(jī)制，懲防職務(wù)犯罪的各種手段，就很難相互補(bǔ)充、調(diào)度、使用，很多監(jiān)督者特別是農(nóng)民群眾很難真正參與進(jìn)來(lái)。本來(lái)，農(nóng)民群眾與扶貧資金項(xiàng)目密切相關(guān)，且對(duì)扶貧對(duì)象、村干部也最為知根知底，但卻沒(méi)有真正參與進(jìn)去。農(nóng)民群眾被排除在外，無(wú)論是扶貧主管部門，還是檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門就會(huì)丟失很多有價(jià)值的監(jiān)督線索，監(jiān)督力度自然會(huì)大大削弱。如果檢察機(jī)關(guān)與農(nóng)民群眾“各自為政”，那么群眾就會(huì)“有冤無(wú)處申”，而檢察機(jī)關(guān)則“無(wú)米下鍋”。不堅(jiān)持懲防一體化，盡管有很多管理制度、法律制度，然而就是發(fā)現(xiàn)其有明顯漏洞，也無(wú)力推動(dòng)其完善?？梢?jiàn)，要遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪，必須要健全懲防一體化機(jī)制，尤其要讓老百姓參與進(jìn)來(lái)。

三、如何搞好職務(wù)犯罪懲防一體化機(jī)制建設(shè)

“小智治事，中智治人，大智治制”。扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪懲防一體化關(guān)鍵是職務(wù)犯罪懲防法律制度建設(shè)必須一體化，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、無(wú)縫對(duì)接。只有職務(wù)犯罪懲防制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)了一體化，職務(wù)犯罪懲防工作、懲防資源、懲防職能、懲防責(zé)任、懲防手段才可能真正實(shí)現(xiàn)一體化，懲防效果才能明顯提升。

（一）主要目標(biāo)

站在全局的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃，建立和完善更加系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化的職務(wù)犯罪懲防制度，讓各條線各層級(jí)扶貧主管部門、職務(wù)犯罪專門懲防機(jī)關(guān)及廣大人民群眾既能各司其職、各盡其能，又能取長(zhǎng)補(bǔ)短、無(wú)縫對(duì)接[15]。所建立的制度既有利于扶貧主管部門全面、系統(tǒng)地加強(qiáng)管理，又有利于廣大人民群眾的監(jiān)督、舉報(bào)，讓扶貧項(xiàng)目資金經(jīng)手人員很少有作案機(jī)會(huì)，還要有利于對(duì)該類職務(wù)犯罪的調(diào)查取證和對(duì)該類職務(wù)犯罪的定罪量刑，使敢于作案的犯罪人員始終無(wú)法逃避法律制裁。

（二）基本原則

完善職務(wù)犯罪懲防制度，不能各自為政、分而治之，而應(yīng)同步思考、同步規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，堅(jiān)持“三個(gè)相結(jié)合”原則。

1.源頭監(jiān)管與刑事手段相結(jié)合原則

預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪，首先必須要加強(qiáng)源頭控制，建立健全村干部管理制度、扶貧資金項(xiàng)目管理制度，充分發(fā)揮行政手段的作用。不過(guò)，要徹底遏制該領(lǐng)域職務(wù)犯罪的勢(shì)頭，僅僅堅(jiān)持源頭管控是不行的，還必須與刑事手段相結(jié)合。不是簡(jiǎn)單地讓扶貧主管部門與刑事司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)交流、配合，更主要的是要讓行政管理手段與刑事懲處手段相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、無(wú)縫對(duì)接。既要站在行政監(jiān)督管理的角度來(lái)完善制度，堵塞漏洞，切實(shí)減少扶貧項(xiàng)目資金經(jīng)手人員的作案機(jī)會(huì)，又要站在偵查取證的角度來(lái)完善制度，筑好取證平臺(tái)，使敢于作案的人不得不處處留下“蛛絲馬跡”，還要站在定罪量刑的角度來(lái)完善刑法，減少刑法的漏洞，使敢于作案者

最終無(wú)法逃避法律的制裁。

2.歸口監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合原則

扶貧工作不能各自為政，必須歸口管理。當(dāng)前，中國(guó)扶貧主體多元化，很多部門都有扶貧任務(wù)，都出臺(tái)了一系列扶貧政策，都掌握了一定數(shù)量的扶貧項(xiàng)目和資金，但每年到底出臺(tái)了多少扶貧政策，分配了多少扶貧項(xiàng)目，下?lián)芰硕嗌俜鲐氋Y金，只有處于相對(duì)中間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部能夠詳細(xì)掌握真實(shí)情況，而包括中央各部委，各省市、各區(qū)縣在內(nèi)的上級(jí)主管部門都只能掌握本條線的情況，對(duì)“左右情”——其他條線扶貧情況不了解。而且，各條線掌握的也僅是本條線的“上情”——上級(jí)計(jì)劃下達(dá)的扶貧資金項(xiàng)目，而本條線的“下情”——扶貧項(xiàng)目資金“最后一公里”的落實(shí)情況則完全可能被村社干部“注水”，不一定真實(shí)。下面的老百姓雖然了解“下情”，但對(duì)“上情”則了解甚少。不了解詳細(xì)情況就意味著無(wú)法進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)督。不但老百姓無(wú)法精準(zhǔn)監(jiān)督，上級(jí)主管部門也無(wú)法精準(zhǔn)監(jiān)督。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部腐敗留下了很大的操作空間。因此，對(duì)扶貧工作必須實(shí)行歸口監(jiān)管。只有歸口管理，上下情才能“互通”，左右情才能“互達(dá)”。在堅(jiān)持歸口管理的同時(shí)，絕不能忘記強(qiáng)調(diào)分工負(fù)責(zé)。要健全問(wèn)責(zé)制，讓各條線各層級(jí)監(jiān)管部門詳細(xì)記錄自己錄入的數(shù)據(jù)和開(kāi)展的工作，明確責(zé)任人，進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任。

3.科學(xué)管理與群眾監(jiān)督相結(jié)合原則

對(duì)扶貧資金、項(xiàng)目的監(jiān)管，我們必須要依靠大數(shù)據(jù)，依靠智能化監(jiān)督管理軟件的自動(dòng)比對(duì)、自動(dòng)報(bào)警。用好大數(shù)據(jù)，我們的扶貧主管部門方能較為準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握扶貧工作的真實(shí)情況。不過(guò)，大數(shù)據(jù)的作用也是相對(duì)的，也很可能被“注水”，因此不能完全依賴大數(shù)據(jù)。當(dāng)前，扶貧工作中有一些錯(cuò)誤的趨向，就是過(guò)于依靠主管部門、審計(jì)部門，而忽視廣大人民群眾的監(jiān)督作用。事實(shí)上，離開(kāi)了廣大人民群眾的監(jiān)督，無(wú)論是大數(shù)據(jù)還是主管部門、審計(jì)部門，皆有力所不能及之處。如對(duì)危房改造資金的發(fā)放，只要各村社上報(bào)的名額、金額與主管部門批準(zhǔn)的名額、金額相符，即使村干部將張三的危房改造款“微調(diào)”給了李四，就是審計(jì)部門也審計(jì)不出來(lái)。如果沒(méi)有老百姓的監(jiān)督、舉報(bào)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)上的數(shù)據(jù)被“注水”后，就是通過(guò)自動(dòng)比對(duì)也無(wú)法發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。因此，必須堅(jiān)持科學(xué)管理與群眾監(jiān)督相結(jié)合，在建立扶貧數(shù)據(jù)信息工作平臺(tái)的同時(shí)，必須充分發(fā)揮廣大老百姓的監(jiān)督作用。要同步完善并落實(shí)扶貧資金項(xiàng)目公示公告制度，扶貧資金項(xiàng)目公示公告制度不落實(shí)，離開(kāi)廣大人民群眾的監(jiān)督、舉報(bào)，扶貧工作“最后一公里”很難打通。

（三）具體內(nèi)容

1.健全扶貧項(xiàng)目資金管理制度

（1）建立扶貧項(xiàng)目資金歸口管理制度。歸口管理主要是扶貧政策和扶貧資金項(xiàng)目使用分配信息的歸口，不是審批權(quán)力的歸口，不是將所有扶貧資金項(xiàng)目都拿給一個(gè)部門甚至一個(gè)人監(jiān)管。因?yàn)檫@種做法不僅不符合扶貧資金項(xiàng)目監(jiān)管專業(yè)化的原則，而且會(huì)大大增加監(jiān)管部門的工作量，更會(huì)大大增加管理部門的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。怎么歸口呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用。當(dāng)前，幾乎是每條線的扶貧主管部門都擁有各自的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但各條線的扶貧主管部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間并未聯(lián)網(wǎng)，各自彼此獨(dú)立，很多數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一，很難自動(dòng)進(jìn)行“橫向比對(duì)”。不少扶貧主管部門，雖然都共用一個(gè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，共用一個(gè)工作平臺(tái)，但各層級(jí)掌握的內(nèi)部數(shù)據(jù)信息并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“互通”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社掌握的數(shù)據(jù)縣級(jí)主管部門并不掌握或掌握不一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社可對(duì)申報(bào)名單隨意進(jìn)行“微調(diào)”。這樣，上下級(jí)之間掌握的數(shù)據(jù)很難自動(dòng)進(jìn)行“縱向比對(duì)”，上級(jí)主管部門的監(jiān)督職權(quán)就可能完全被虛化，如此便為村社干部在扶貧工作中優(yōu)親厚友甚至以權(quán)謀私大開(kāi)了方便之門。各條線甚至各層級(jí)扶貧主管部門彼此之間掌握的數(shù)據(jù)信息不“互通”，給腐敗分子留下了很大的作案空間，重復(fù)申報(bào)、多頭申報(bào)行為猖獗。要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧資金項(xiàng)目的歸口管理，就必須為各層級(jí)扶貧主管部門統(tǒng)一構(gòu)建

扶貧工作大數(shù)據(jù)監(jiān)督管理平臺(tái)，讓各條線、各層級(jí)的扶貧數(shù)據(jù)自動(dòng)交換、自動(dòng)共享，并自動(dòng)進(jìn)行橫向及縱向比對(duì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題自動(dòng)報(bào)警，從而提高監(jiān)督管理的智能性、全面性、精確性，讓那些重復(fù)申報(bào)、多頭申報(bào)的腐敗行為自動(dòng)曝光[16]。要真正實(shí)現(xiàn)自動(dòng)比對(duì)、自動(dòng)報(bào)警，必須要實(shí)現(xiàn)三個(gè)一體：一是上下一體。各條線上下級(jí)掌握的數(shù)據(jù)必須絕對(duì)一致。“微調(diào)”也要經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)，微調(diào)數(shù)據(jù)上級(jí)必須掌握。二是左右一體。各條線扶貧主管部門使用的平臺(tái)必須一致，能自動(dòng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換。雖然并不一定要求所有數(shù)據(jù)都共享，并不一定要讓每個(gè)部門都能看到其他部門掌握的詳細(xì)數(shù)據(jù)，但關(guān)鍵數(shù)據(jù)至少要能自動(dòng)進(jìn)行橫向比對(duì)，如是不是低保戶、建卡貧困戶、種養(yǎng)殖大戶等。三是內(nèi)外一體。要將財(cái)政部門、銀行發(fā)放的數(shù)據(jù)（發(fā)放的資金）和老百姓反饋的數(shù)據(jù)（收到的資金）導(dǎo)入該系統(tǒng)。部分?jǐn)?shù)據(jù)要對(duì)老百姓開(kāi)放，他們憑自己的身份證，可查閱本人、本村甚至本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧資金發(fā)放情況。

（2）建立動(dòng)態(tài)的扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制。貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的前提。扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制包括精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶和精準(zhǔn)識(shí)別脫貧者。第一，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶。長(zhǎng)期以來(lái)，不少地方扶貧開(kāi)發(fā)存在著貧困人口底數(shù)不清、情況不明，針對(duì)性不強(qiáng)，扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問(wèn)題。其主要原因是這些地方都過(guò)于依靠少數(shù)幾個(gè)村干部識(shí)別，本來(lái)貧困標(biāo)準(zhǔn)就比較原則，這就為村干部濫用職權(quán)優(yōu)親厚友甚至牟取私利創(chuàng)造了條件。其實(shí)，誰(shuí)貧困誰(shuí)不貧困，當(dāng)?shù)乩习傩兆钋宄?，我們必須要依靠群眾?lái)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。具體而言，以組為單位，召開(kāi)群眾大會(huì)，由村組干部公布貧困對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)乩习傩找詿o(wú)記名投票方式來(lái)評(píng)選，選出當(dāng)?shù)刈钬毨У呢毨糇鳛榉鲐殞?duì)象。當(dāng)然，群眾評(píng)議應(yīng)與入戶調(diào)查、公示公告、抽查檢驗(yàn)結(jié)合起來(lái)。第二，精準(zhǔn)識(shí)別脫困戶。當(dāng)前，中國(guó)很多地方都對(duì)貧困戶建檔立卡，但該制度有缺陷，即使發(fā)現(xiàn)扶貧對(duì)象不符合扶貧條件，扶貧資金仍然會(huì)“按時(shí)”發(fā)放到位，否則，扶貧主管部門無(wú)法處理。為了糾正這種弊端，對(duì)扶貧對(duì)象必須實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，一年一評(píng)。脫貧的要及時(shí)清退，返貧的要及時(shí)納入。發(fā)現(xiàn)扶貧對(duì)象不符合條件而通過(guò)隱瞞事實(shí)真相騙取扶貧資金的，要立即停止發(fā)放扶貧資金，已領(lǐng)取的責(zé)令其及時(shí)退還，并及時(shí)組織村民重新進(jìn)行評(píng)選，將這些退還的和尚未發(fā)放的扶貧資金及時(shí)發(fā)放給真正的貧困者。

（3）健全扶貧項(xiàng)目資金公示公告制度。公示公告的目的是發(fā)動(dòng)群眾對(duì)扶貧項(xiàng)目與資金的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)村干部的職權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督。公示公告不僅能解決老百姓對(duì)扶貧資金項(xiàng)目的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)問(wèn)題，還能解決扶貧主管事多人少對(duì)扶貧資金項(xiàng)目流向監(jiān)督不到位的問(wèn)題，更能解決該類犯罪舉報(bào)線索匱乏和證據(jù)不好收集的問(wèn)題。當(dāng)前，中國(guó)絕大多數(shù)人都把遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的希望寄托在扶貧主管部門身上，但筆者認(rèn)為，這種期望是注定要落空的：一是扶貧對(duì)象人數(shù)眾多、居住分散，而扶貧主管部門人數(shù)有限、精力有限，扶貧主管部門除了對(duì)村干部上報(bào)的資料進(jìn)行審查之外，很難挨家挨戶地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、核實(shí)、比對(duì)；二是扶貧主管部門與村干部有共同的利益，很容易進(jìn)行利益交換，捆綁成團(tuán)，這是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力機(jī)制的通病。實(shí)行公示公告，發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督則能克服上述問(wèn)題：一是群眾手中沒(méi)有掌握權(quán)力，沒(méi)有資本與村干部進(jìn)行利益交換；二是群眾人數(shù)眾多，與村干部之間朝夕相處，對(duì)村干部比較了解；三是扶貧工作與自己的切身利益相關(guān)，群眾有監(jiān)督舉報(bào)的動(dòng)力。不過(guò)，公示公告必須注意以下幾點(diǎn)：一是公示公告的內(nèi)容必須全面、真實(shí)、詳細(xì)、具體。二是公示公告必須責(zé)任到人，實(shí)行誰(shuí)分配誰(shuí)公開(kāi)、誰(shuí)使用誰(shuí)公開(kāi)、分配到哪里公開(kāi)到哪里的原則。三是公示公告的方式必須實(shí)實(shí)在在，具有實(shí)際效果。以前，主要采用到室外張貼的方式，但張貼的公示公告很容易被撕毀。近年來(lái)，不少地方又開(kāi)始采用報(bào)紙公示公告、網(wǎng)上公示公告、手機(jī)短息公示公告等方式。不過(guò)，這些方式仍然沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)相當(dāng)部分農(nóng)村還不完全具備上網(wǎng)、看報(bào)的條件，且農(nóng)村青壯年農(nóng)民基本上都外出務(wù)工，留在家里的都是老弱病殘，他們上網(wǎng)、看報(bào)的能力有限。由于扶貧項(xiàng)目、資金公示公告信息內(nèi)容多，容量大，所以手機(jī)信息很難解決問(wèn)題。所以，扶貧資金項(xiàng)目的公示公告不能盲目追求高大上的“網(wǎng)上公開(kāi)”“手機(jī)公開(kāi)”的方式，要針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村的具體情況，追求公示公告的實(shí)際效果。筆者認(rèn)為，可考慮采用發(fā)放宣傳手冊(cè)進(jìn)行公示公告。這種公告方式成本小，便于保存，外出務(wù)工的農(nóng)民年末回家也可以看到，可以繼續(xù)監(jiān)督，追責(zé)的時(shí)候收集證據(jù)也更容易。四是必須明確公示公告的監(jiān)督舉報(bào)程序、責(zé)任追究程序。公示公告不但可以提高農(nóng)民監(jiān)督舉報(bào)的積極性，而且還可以使扶貧主管部門的監(jiān)督更具針對(duì)性，也使發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索更加容易，可使扶貧主管部門不敢懈怠，對(duì)村干部也具有一定威懾力。

（4）建立健全扶貧工作檔案制度。無(wú)論對(duì)扶貧政策的宣傳，對(duì)扶貧項(xiàng)目資金的公示公告，還是對(duì)扶貧項(xiàng)目的落實(shí)，對(duì)扶貧款物的分配、發(fā)放，都應(yīng)注意資料的收集與保存。特別要注意收集、保存以下資料：一是識(shí)別貧困戶的資料；二是用于證明扶貧項(xiàng)目資金公示公告情況的書(shū)面資料；三是扶貧工作人員（包括村干部）發(fā)放扶貧款物的資料；四是貧困者領(lǐng)取扶貧款物的資料。這些資料都必須要參與人、經(jīng)手人簽字，必須要?dú)w檔備查，作永久性資料保存。建立扶貧工作檔案制度，不僅有利于群眾查詢，也有利于上級(jí)扶貧主管部門監(jiān)督，更有利于審計(jì)監(jiān)督部門審計(jì)，也為立案查辦該領(lǐng)域職務(wù)犯罪收集證據(jù)提供了便利。

（5）建立扶貧信息共享平臺(tái)。扶貧工作大數(shù)據(jù)監(jiān)督管理平臺(tái)建立起來(lái)之后，不但各條線、各層級(jí)扶貧工作監(jiān)管部門可以將其作為工作平臺(tái)使用，各級(jí)政府可全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地掌握各自轄區(qū)扶貧工作總體情況，而且職務(wù)犯罪防控也可通過(guò)專線直接鏈接該平臺(tái)，與扶貧工作主管部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。該系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，不但應(yīng)對(duì)職務(wù)犯罪防控部門全面開(kāi)放，而且相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)作電子檔案資料永久保存。一旦偵查需要，可直接調(diào)出作為電子證據(jù)使用?？梢?jiàn)，我們不但可將扶貧信息監(jiān)督平臺(tái)打造成一個(gè)管控扶貧項(xiàng)目資金流向的同步監(jiān)督平臺(tái)，同時(shí)又可將其打造成發(fā)現(xiàn)制度漏洞的職務(wù)犯罪預(yù)防平臺(tái)，甚至還可將其打造成一個(gè)發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索的犯罪信息情報(bào)分析平臺(tái)[17]。當(dāng)前，少數(shù)地方嘗試著建立了扶貧數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，但真正進(jìn)入數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的扶貧監(jiān)管部門不多，系統(tǒng)中導(dǎo)入的數(shù)據(jù)量有限，且數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的智能化程度還有待提升，對(duì)數(shù)據(jù)的自動(dòng)比對(duì)、自動(dòng)分析能力也有待提升。值得注意的是，智能化程度再高的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，其能力也是有限的。比如它分析不出誰(shuí)該列入扶貧對(duì)象而沒(méi)有將其列入，哪一貧困戶已經(jīng)脫貧而還沒(méi)有及時(shí)退出。這就需要建立陽(yáng)光卡制度，不斷向老百姓收集、核實(shí)更多關(guān)于扶貧項(xiàng)目資金落實(shí)情況的真實(shí)信息，將這些信息導(dǎo)入系統(tǒng)，讓其與村干部提供的數(shù)據(jù)自動(dòng)進(jìn)行對(duì)比。只有將二者結(jié)合起來(lái)，該平臺(tái)才能真正發(fā)揮作用。

2.健全村干部管理制度

將村干部真正置于廣大人民群眾監(jiān)督之下，壓縮其權(quán)力尋租的空間，不僅是扶貧主管部門加強(qiáng)對(duì)扶貧項(xiàng)目資金管理的前提，也是加強(qiáng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪查辦與預(yù)防的前提。

（1）完善村干部選舉制度。村干部的腐敗往往從踐踏村干部選舉制度開(kāi)始。要遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪，首先必須完善村干部選舉制度：一是改革候選人產(chǎn)生方式。民主推薦候選人是突出選舉民主性的前提。盡管當(dāng)前采用的是群眾推薦，但由于推薦過(guò)程未公開(kāi)唱票，所以實(shí)質(zhì)上就變成了少數(shù)人特別是村干部自己代表群眾推薦自己。候選人產(chǎn)生方式不改革，很難改變目前村干部“終身制”“世襲制”這一現(xiàn)狀。候選人的產(chǎn)生可采用自愿報(bào)名方式，再組織召開(kāi)村民大會(huì)選舉。選舉的時(shí)候，可先讓群眾聽(tīng)報(bào)名人演講，再投票。投票過(guò)程應(yīng)公開(kāi)唱票，并嚴(yán)格監(jiān)票，特別要防止一人投多票。要嚴(yán)格限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操縱村干部選舉，把村干部選舉的決定權(quán)真正歸還給村民，防止村干部當(dāng)選后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勾結(jié)，共同侵蝕扶貧資金。二是建立參與選舉投票者簽到制度和選舉過(guò)程同步錄音錄像制度。當(dāng)前，由于外出務(wù)工人員眾多，為了選舉順利，不少地方村干部換屆選舉都采用“選民代表大會(huì)”進(jìn)行，允許一人代多票，有的地方甚至允許以短信方式直接投票。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，年滿18周歲的村民除依照法律被剝奪政治權(quán)利的人外都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，選舉村民委員會(huì)應(yīng)登記參加選舉的村民過(guò)半數(shù)投票，選舉才有效，候選人獲得參加投票的村民過(guò)半數(shù)的選票始得當(dāng)選。根據(jù)該法規(guī)定，村民委員會(huì)選舉可以代為投票，不過(guò)僅限于近親屬，且必須有委托書(shū)，必須要公開(kāi)透明。村干部選舉必須嚴(yán)格依法選舉，不能用“選民代表大會(huì)”代替選民大會(huì)，不能隨意亂代票，不能直接用短信投票，不能虛報(bào)參會(huì)人數(shù)，更不能虛報(bào)選票。不過(guò)，根據(jù)目前的制度設(shè)計(jì)，即使有人破壞村干部選舉，調(diào)查者也很難收集到相關(guān)證據(jù)。要使上述規(guī)定落到實(shí)處，必須建立參與選舉投票者簽到制度和選舉過(guò)程同步錄音錄像制度。建立這兩項(xiàng)制度，有利于預(yù)防村干部選舉中對(duì)參與人數(shù)和投票人數(shù)弄虛作假，還有利于職務(wù)犯罪調(diào)查取證，當(dāng)然也有利于村民選舉委員會(huì)自證清白。三是重新設(shè)計(jì)選票。同步錄音錄像只能預(yù)防部分問(wèn)題，并不能解決所有問(wèn)題。如偽造選票、一人代多票等問(wèn)題，單憑模糊的錄像很難明辨。當(dāng)前的村干部選舉，實(shí)行無(wú)記名投票，選票上沒(méi)有簽名，單憑幾個(gè)簡(jiǎn)單的“√”“ⅹ”符號(hào)，即使通過(guò)筆跡鑒定，也很難判斷到底是否存在代票或虛報(bào)選票行為。要防止選票造假，必須對(duì)選票進(jìn)行改革。可明確規(guī)定，選民必須在村干部換屆選舉的無(wú)記名選票上按指紋，沒(méi)有指紋的選票一律作廢。如有村民反映村干部換屆選舉弄虛作假，方可對(duì)選票進(jìn)行指紋鑒定。四是允許新聞媒體記者采訪報(bào)道。要當(dāng)場(chǎng)公布選舉規(guī)則，公布轄區(qū)實(shí)有選民人數(shù)和實(shí)際到場(chǎng)人數(shù)，公布多少人出席始得召開(kāi)選舉會(huì)，獲得多少票數(shù)方可當(dāng)選。據(jù)海南省東方市通報(bào)，2016年7月26日，《民主與法制》社海南記者站2名記者與中國(guó)廉政教育網(wǎng)2名記者共4人到東方市八所鎮(zhèn)高排村“兩委”換屆選舉現(xiàn)場(chǎng)采訪，進(jìn)行拍照、錄像，結(jié)果因無(wú)“選民證”而被選舉現(xiàn)場(chǎng)總指揮、東方市委常委、八所鎮(zhèn)委書(shū)記張淵派人將其“帶離”現(xiàn)場(chǎng)[18]。媒體記者哪來(lái)“選民證”？其用意是根本不能讓媒體介入當(dāng)?shù)氐倪x舉。顯然，這種做法明顯背離了村民委員會(huì)選舉公開(kāi)、透明的原則。五是建立村干部選舉檔案制度。明確規(guī)定，村干部換屆選舉，要注意相關(guān)資料的收集，這些資料必須歸檔保存，永久保存，以供有關(guān)部門和廣大人民群眾查詢、監(jiān)督。歸檔的資料包括召開(kāi)選民大會(huì)的圖片、參會(huì)人員簽到的表冊(cè)、投票選舉過(guò)程的同步錄音錄像等。為了防止報(bào)假票，請(qǐng)人代為投票的委托書(shū)、公告情況等資料，也應(yīng)歸檔備查。不建立檔案制度，即使在《刑罰》第256條中明確增加了“破壞村委會(huì)選舉”的有關(guān)規(guī)定，但

相關(guān)部門

接到村民舉報(bào)后也無(wú)法收集相關(guān)證據(jù)，故破壞選舉者也很難受到應(yīng)有的懲罰。

（2）健全村委會(huì)財(cái)務(wù)制度。

當(dāng)前，中國(guó)村委會(huì)賬務(wù)混亂，特別是打白條問(wèn)題非常突出。據(jù)山東省紀(jì)委通報(bào)，山東一行政村財(cái)務(wù)管理混亂，白條支出近3 957.8萬(wàn)元[19]。要規(guī)范村委會(huì)財(cái)務(wù)制度，應(yīng)從四個(gè)方面著手：一是規(guī)范會(huì)計(jì)、出納任職制度。會(huì)計(jì)、出納必須分開(kāi)，且不能由村支部書(shū)記、村主任兼任。當(dāng)前，不少地方的村委會(huì)取消了會(huì)計(jì)一職，實(shí)行的是“村賬鄉(xiāng)管縣監(jiān)督”。這種做法看起來(lái)很美好，但實(shí)質(zhì)上漏洞很大。因?yàn)槊總€(gè)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的行政村很多，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)主管部門的精力很有限。雖然同時(shí)建立了“一事一議”制度，對(duì)一些大額的開(kāi)支要求必須經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議表決同意，但不少地方的村干部常常采用“肢解”大額開(kāi)支或偽造村民代表會(huì)議記錄及決議的方式輕易架空“一事一議”制度。換言之，村委會(huì)賬務(wù)的開(kāi)支決策權(quán)最終還是掌握在村干部手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)主管部門根本無(wú)力監(jiān)督，老百姓則更無(wú)法參與。二是規(guī)范財(cái)務(wù)開(kāi)支制度。財(cái)政部門對(duì)白條行為應(yīng)實(shí)行“零容忍”，統(tǒng)一作出明確規(guī)定，每項(xiàng)支出必須有正規(guī)發(fā)票。但凡沒(méi)有正規(guī)發(fā)票支持的各種白條支出，既使公務(wù)也必須如數(shù)退還。大額公務(wù)支出必須由村民代表大會(huì)集體研究決定，必須有詳細(xì)的會(huì)議記錄，參會(huì)村民必須簽字蓋章。三是建立村務(wù)公開(kāi)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)民主監(jiān)督。四是建立村干部審計(jì)制度，每屆任期屆滿，必須進(jìn)行審計(jì)。

（3）建立村干部任職制度。隨著近年扶貧惠農(nóng)資金日益增多，一些地方的村委會(huì)搞起了“終身制”“世襲制”，搞起了“家族制”“群帶制”。為了預(yù)防這種情況，必須建立完善村干部任職制度：一是建立村干部任職回避制度。村支部書(shū)記、村主任以及會(huì)計(jì)等村委委員，不能有任何利害關(guān)系。二是建立村干部任期制，任期不得超過(guò)兩屆。村干部在同一個(gè)地方任職時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，容易滋生腐敗。三是建立村干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度。村干部直接面對(duì)群眾，其處理的事務(wù)多，面對(duì)的群眾廣泛，手中的權(quán)力重，產(chǎn)生的影響大，因此應(yīng)將其納入重大事項(xiàng)報(bào)告的范圍。但凡瞞報(bào)漏報(bào)的，應(yīng)給予相應(yīng)的組織處理。四是提高村干部待遇。任期內(nèi)待遇，可參照同級(jí)公務(wù)員待遇標(biāo)準(zhǔn)確定[20]。

（4）建立村干部廉政教育制度。

雖然近年來(lái)村干部的權(quán)力越來(lái)越大，經(jīng)手扶貧資金越來(lái)越多，但我們對(duì)村干部的廉潔教育卻并沒(méi)有跟上。因此必須加強(qiáng)對(duì)村干部的廉潔自律教育?？衫脜^(qū)縣黨校、行政學(xué)院這一教育平臺(tái)，對(duì)村干部定期不定期地進(jìn)行教育輪訓(xùn)，在輪訓(xùn)過(guò)程中穿插預(yù)防職務(wù)犯罪課程，也可通過(guò)組織村干部到看守所參觀、旁聽(tīng)庭審貪官等形式進(jìn)行警示教育。

3.完善懲處扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的法律制度

（1）將村干部納入瀆職犯罪調(diào)整的范圍。

其一，進(jìn)一步明確村干部的職權(quán)職責(zé)。中國(guó)目前對(duì)扶貧項(xiàng)目資金表面上是層層審批、層層把關(guān)，但由于扶貧對(duì)象太多且居住分散，主管部門對(duì)扶貧對(duì)象的家庭情況、救濟(jì)情況并不了解，所以基本上是都是聽(tīng)村干部匯報(bào)，村干部報(bào)什么就批什么。層層審批不但不能發(fā)揮其制約村干部權(quán)力的作用，而且還具有分散責(zé)任、模糊責(zé)任的副作用。不少司法人員認(rèn)為，村干部只具有申報(bào)權(quán)，沒(méi)有審查批準(zhǔn)權(quán)，所以即使他們弄虛作假遇到了舉報(bào)被調(diào)查，往往也都能“金蟬脫殼”。筆者認(rèn)為，要解決這一問(wèn)題，必須減少審批層數(shù)，把審查權(quán)下放到村干部，明確村干部在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事扶貧工作中的權(quán)力清單。如明確規(guī)定，村干部對(duì)村（居）民提出的扶貧申請(qǐng)，必須進(jìn)行初步審查，嚴(yán)格把關(guān)。其二，將村干部納入瀆職犯罪調(diào)整的范圍。按中國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，村干部并非國(guó)家工作人員，更非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。中國(guó)《刑法》并沒(méi)有將村干部納入瀆職犯罪調(diào)整的范圍。原因有二：一是村干部系群眾自治組織人員，并非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員；二是沒(méi)有管理職權(quán)，沒(méi)有權(quán)力發(fā)布支配他人的命令。不過(guò)，現(xiàn)在的村干部已經(jīng)不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的村干部，表面上由群眾選舉，但實(shí)質(zhì)上都要體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“組織意圖”，且其協(xié)助政府管理的比重越來(lái)越大，手中掌握的資金數(shù)額巨大，當(dāng)前中國(guó)村干部濫用職權(quán)情況越來(lái)越嚴(yán)重，在紀(jì)律上對(duì)其基本無(wú)法約束，如再不用刑罰調(diào)整，這種行為無(wú)疑就會(huì)越演越烈。司法解釋跟進(jìn)，明確規(guī)定受委托從事公務(wù)的人員，可構(gòu)成瀆職罪。通過(guò)立法或司法解釋，解決對(duì)村干部濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為無(wú)法定罪的問(wèn)題。

（2）完善村干部貪污犯罪的規(guī)定。

村干部貪污犯罪有個(gè)非常明顯的特點(diǎn)，就是賬務(wù)不規(guī)范，白條支出非常嚴(yán)重，有的甚至將其作為貪污、侵吞扶貧資金的一種常用手段。由于法律規(guī)定不明確，學(xué)界對(duì)這種行為性質(zhì)的認(rèn)定存在爭(zhēng)議，有人認(rèn)為應(yīng)對(duì)其進(jìn)行核實(shí)，無(wú)法核實(shí)的可按貪污來(lái)定性；有學(xué)者則認(rèn)為，即使無(wú)法核實(shí)，也不能按貪污來(lái)認(rèn)定。司法實(shí)踐中對(duì)這種行為很少實(shí)施犯罪打擊。因?yàn)榘讞l入賬與一般貪污犯罪造假賬不同，雖然有些白條確實(shí)屬于虛假支出，但有些又屬真實(shí)支出，只是確實(shí)找不到發(fā)票。那么，到底該如何規(guī)范？筆者認(rèn)為，對(duì)這類行為，除了財(cái)政部門統(tǒng)一作出明確規(guī)定外，相關(guān)司法解釋必須同時(shí)跟進(jìn)，對(duì)無(wú)法查證的白條，賦予經(jīng)手人對(duì)白條支出以舉證責(zé)任，經(jīng)手人找不到合法票據(jù)支持且不能提供相關(guān)證據(jù)佐證的白條支出，應(yīng)作為貪污犯罪的金額予以認(rèn)定。對(duì)明確規(guī)定之前的白條支出，可根據(jù)調(diào)查核實(shí)的情況而定。經(jīng)核實(shí)純屬子虛烏有的，可計(jì)入貪污犯罪金額。

（3）將破壞村干部選舉的行為納入刑法調(diào)整范圍[21]。

要遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪，就必須遏制破壞村干部選舉行為。要遏制該類行為，除了完善選舉制度外，還應(yīng)當(dāng)將破壞村干部選舉的行為納入刑法調(diào)整范圍，這樣破壞選舉罪的界限就更加明確，相關(guān)證據(jù)就更容易收集，破壞選舉的行為就很難逃脫應(yīng)有的懲罰。具體而言，應(yīng)在《刑法》第256條破壞選舉罪中增加“破壞村委會(huì)選舉”的有關(guān)規(guī)定。明確規(guī)定在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)選舉過(guò)程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪其政治權(quán)利。

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The building of punishment and prevention integration mechanism for duty crimes： Taking the punishment and prevention of duty crimes in poverty alleviation field as an example

WANG Changkui

（Fourth Branch of Chongqing People’s Procuratorate， Chongqing 409000， P.R.China）

Abstract： At present， duty crimes in proverty alleviation field are becoming more serious in China. It will not only make poverty alleviation work deviate from its objective to alleviate social contradictions and promote common prosperity， but also shake up the political identity of the masses and affect national security. Moreover， the greater the poverty alleviation work， the more the funding of poverty alleviation projects， the more serious the consequences will be. In order to stop this development momentum， we must strengthen the mechanism construction of integration of punishment and prevention of duty crimes. It should be balanced to establish such a mechanism. It should be conducive to strengthening the management of poverty alleviation department， should help the public to strengthen oversight and effectively reduce the chances of anti-poverty staff to commit crimes， and should be beneficial for judicial authorities to accurately identify such crimes，leaving those who commit the crime ultimately fail to evade the law.

Key words： poverty alleviation field； duty crimes； integration of punishment and prevention； mechanism construction