我國土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的試點情況與發(fā)展建議

王藝超 西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院

一、土地流轉(zhuǎn)履約保證保險險種概述

土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)民保留土地承包權(quán)下，村集體集中農(nóng)民的承包地，將土地經(jīng)營權(quán)以某種形式流轉(zhuǎn)給種植大戶或者農(nóng)業(yè)合作社等規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體。流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式。

土地流轉(zhuǎn)履約保證保險是指保險公司向土地流轉(zhuǎn)履約保證保險合同的受益人（農(nóng)民）承諾，當(dāng)投保人（土地承包方）發(fā)生因自然災(zāi)害或者其他經(jīng)營風(fēng)險導(dǎo)致不能按時、按量依照土地承包合同發(fā)放土地租金等失約行為時，保險人支付保險金來補償農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)租金損失的保險。

土地流轉(zhuǎn)履約保證保險合同設(shè)計的對象主要有：擁有清晰土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶，農(nóng)戶充當(dāng)該險種的被保險人（受益人）；擁有農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質(zhì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體作為投保人，投保該履約保證保險；各類財產(chǎn)商業(yè)性保險機構(gòu)經(jīng)審核后均可以承保該險種。

土地流轉(zhuǎn)履約保證保險在發(fā)達國家一般被定性為政策性保險。為了促進土地流轉(zhuǎn)市場的構(gòu)建，我國的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險也應(yīng)該定性為政策性保險。具體政策可以采取保費補貼、稅收優(yōu)惠的方式。也就是說，政府對承包方所繳納的保費應(yīng)給予一定程度的財政補貼，即保費由政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者共同承擔(dān)；除此之外，針對經(jīng)營該險種的保險機構(gòu)，政府在稅收方面應(yīng)給予優(yōu)惠，以此來支持該險種的發(fā)展。

二、我國土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的產(chǎn)生環(huán)境與試點情況

（一）土地流轉(zhuǎn)市場的日益擴大

根據(jù)土流網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，2016年，我國家庭共承包耕地136389萬畝，該網(wǎng)站已累計發(fā)布各種土地類型35595萬畝，成交10221萬畝。特別是近年來土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，具體數(shù)據(jù)如圖1～4。

(二）土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的產(chǎn)生環(huán)境

長期以來，與西方國家發(fā)達的規(guī)模農(nóng)業(yè)體系相比，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。為此，為促進我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，國務(wù)院建議加快我國土地流轉(zhuǎn)市場的構(gòu)建。然而，近年來在土地流轉(zhuǎn)過程中，業(yè)主因經(jīng)營不善、自然災(zāi)害或者其他原因?qū)е罗r(nóng)民不能按時按量拿到土地租金的情況時有發(fā)生。

此外，政府法律部門尚未出臺具體的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的政策法規(guī)，法律層面尚未明確土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)，對于流轉(zhuǎn)過程中的問題糾紛也沒有給出解決方案，也即業(yè)主不按時按量發(fā)放土地租金等違約行為的違約成本低，這在某種程度上也導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)失約行為頻繁發(fā)生。

基于以上原因，倒逼了我國土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的產(chǎn)生，我國首份土地流轉(zhuǎn)履約保證保險合同于2015年12月6日在成都邛崍簽出。

1.邛崍模式

我國土地流轉(zhuǎn)履約保證保險首先由錦泰財險開發(fā)推出，第一個試點地方是四川省邛崍市冉義鎮(zhèn)。方案設(shè)計如下：對50畝以上的規(guī)模土地，保險費按照土地年租金的3%收?。僭O(shè)每畝土地每年租金1000元）；土地流出方和土地流入方是投保人和被保險人；保險費采取2∶8比例分攤，即土地流出方承擔(dān)20%、土地流入方承擔(dān)80%，并且市級財政補貼50%的費用支出。扣除財政補貼后，每年每畝地農(nóng)民繳納保費3元，項目業(yè)主繳納12元。責(zé)任范圍是對喪失土地租金的農(nóng)民提供補償。

2.海門模式

江蘇省海門市在借鑒了邛崍模式之后，于2017年8月也推出了類似險種。與邛崍模式相同的是，也是財政補貼保費50%，費率為土地年租金的3%，土地年租金假設(shè)為900元。不同的是，農(nóng)民不再是投保人繳納保費，而是合同被保險人（受益人),保費全部由土地流入方（投保人）承擔(dān)。此外，海門模式在土地流轉(zhuǎn)履約保證保險中規(guī)定了“賠款等待期”的概念，即土地流入方自應(yīng)支付土地租金之日起的60天成為賠款等待期，保險公司允許項目業(yè)主在賠款等待期內(nèi)不履行合同，但是如果過了賠款等待期，視作保險事故發(fā)生，保險公司應(yīng)賠付農(nóng)民租金損失，并向業(yè)主行使代位追償權(quán)。

3.遂寧模式

四川省遂寧市在考慮其他風(fēng)險下對這一險種進行了創(chuàng)新，即在土地流轉(zhuǎn)履約保證保險基礎(chǔ)上附加了承租人雇主責(zé)任保險和承租人人身意外傷害保險，以此來防范經(jīng)營業(yè)主因意外死亡無法支付租金的風(fēng)險和農(nóng)民務(wù)農(nóng)時的傷殘風(fēng)險。這一險種組合更加全面地保障農(nóng)民的財產(chǎn)安全、人身安全。其土地流轉(zhuǎn)履約保證保險與以上兩種模式不同的是，采用了“絕對免賠額”條款，即只承擔(dān)20%以上的租金損失，舉例來說，假如經(jīng)營業(yè)主拖欠農(nóng)民租金10萬元，那么保險公司只負責(zé)賠償8萬元租金損失，這一條款的設(shè)立，可以促使農(nóng)民行使對經(jīng)營業(yè)主經(jīng)營好壞的監(jiān)督權(quán)，進而減小保險公司的賠付風(fēng)險。

4.初期試點反饋較好

由錦泰財險在成都邛崍試點的土地流轉(zhuǎn)履約保證保險于2017年6月開出第一份保險賠單，向54戶村民支付了31.75萬元的保險金。截至目前，平安、人保、中華聯(lián)合紛紛布局這一領(lǐng)域，其中中華聯(lián)合財險在成都共計承保近10萬畝土地，保障金額達億元。全國范圍來看，已有江蘇、浙江、安徽、重慶等地開展試點逐漸推廣土地流轉(zhuǎn)履約保證保險。參保雙方的反饋意見良好，險種促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的作用逐漸顯現(xiàn)。

三、開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的現(xiàn)實意義

（一）保障農(nóng)民的權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營過程中，第三方因經(jīng)營不善、自然災(zāi)害或其他人為原因?qū)е伦饨鸩荒馨磿r按量發(fā)放，經(jīng)營業(yè)主在經(jīng)營失敗后棄地而逃，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險可以防范這一失約風(fēng)險，保障農(nóng)民的租金收益，讓農(nóng)民解除后顧之憂，放心地把手中的土地流轉(zhuǎn)出去。

?圖1 我國土地流轉(zhuǎn)面積（億畝）

?圖2 流轉(zhuǎn)面積占家庭承包面積

?圖3 農(nóng)用地流轉(zhuǎn)地塊面積占比

?圖4 農(nóng)用地流轉(zhuǎn)年限占比

（二）保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營業(yè)主的權(quán)益

目前的土地流轉(zhuǎn)期限較短一直是痛點，農(nóng)民擔(dān)心收不回租金不愿意簽訂較長期限的合同。對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營業(yè)主來說，農(nóng)業(yè)經(jīng)營是長效機制，然而如果租期較短，農(nóng)民到期收地，那么前期所投入的基礎(chǔ)設(shè)施就前功盡棄，限制了回收期限長的農(nóng)業(yè)項目發(fā)展。此外，經(jīng)營業(yè)主也面臨著農(nóng)民隨意漲租金、收回土地的風(fēng)險，影響業(yè)主關(guān)于種植項目和經(jīng)營方式的長期決策。開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，可約定每畝地每年的固定租金，讓農(nóng)民吃上定心丸，一定程度上延長了流轉(zhuǎn)期限，保障了農(nóng)業(yè)經(jīng)營業(yè)主的權(quán)益。

開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險可以倒逼農(nóng)村土地確權(quán)機制的建立，確權(quán)機制的完善會明確農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，進而倒逼土地流轉(zhuǎn)機制的建立和完善，提高土地集約度。履約保證機制可以保證土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，解決土地流轉(zhuǎn)過程中的矛盾，緩解二者的后顧之憂，會大大釋放農(nóng)村土地活力，釋放出農(nóng)村的剩余勞動力，促進土地流轉(zhuǎn)速度的加快，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化。

（四）促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

長久以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營大多是采取小農(nóng)經(jīng)濟的形式，這種模式下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)民收入低。為了建立現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)，國務(wù)院發(fā)文明確要求發(fā)展適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，開展土地履約保證保險就是在保險方面為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供保險保障。比如發(fā)展現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和都市農(nóng)業(yè)都需要較長期限的投資，項目一旦開始，不能輕易終止，這就需要土地流轉(zhuǎn)履約保證保險為土地流轉(zhuǎn)的雙方提供保障。

四、促進我國土地流轉(zhuǎn)履約保證保險發(fā)展的具體建議

根據(jù)目前的試點來看，在土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的實施過程中仍存在一些問題，比如農(nóng)民保險意識薄弱，參保意愿不強；農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)登記頒證制度尚未完善，這給資產(chǎn)評估、業(yè)務(wù)審查、核保帶來壓力；風(fēng)險評價機制不完善，違約出險處理機制尚未建立；費率較為單一固定，浮動性欠缺?；诖颂岢鋈缦陆ㄗh：

(一）提高農(nóng)民參保意識

我國農(nóng)民群體由于受教育程度有限，對基本的保險知識缺乏了解，甚至對保險存在誤解，因此對土地履約保證保險的功能存在疑問。表現(xiàn)在農(nóng)民普遍認為經(jīng)營業(yè)主不給租金就立即收回土地，不存在風(fēng)險問題；還有人認為，保險公司面臨巨額賠償也可能拒賠。針對農(nóng)民保險意識不強的問題，建議有關(guān)部門加大宣傳力度，讓相關(guān)人員去田間地頭與農(nóng)戶業(yè)主交流，通俗易懂地宣傳保險知識，讓農(nóng)民朋友們懂保險、信保險、用保險。

（二）完善產(chǎn)權(quán)交易鑒證制度

從前期各地的試點情況來看，土地流入方申請土地經(jīng)營權(quán)頒證的比例不是很高，大部分項目業(yè)主沒有認識到土地經(jīng)營權(quán)登記頒證的重要性，由此產(chǎn)權(quán)信息、財務(wù)信息不透明，給保險公司業(yè)務(wù)的審查核保帶來了困難，保險公司不能清晰明了地確定投保標(biāo)的的位置、類型、大小等信息。為此，建議構(gòu)建第三方中介評估及服務(wù)體系來對土地進行確權(quán)，明確和提升土地登記頒證的法律效力，逐漸建立起農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易鑒證制度。此外還要在資金、政策方面對土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)予以支持，監(jiān)管部門也應(yīng)該對土地流轉(zhuǎn)信息平臺的信息真實性和合法性予以有效監(jiān)管。

土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的標(biāo)的具有特殊性，土地不是孤立存在的，其上面必然存在著土地附著物，如糧食作物、經(jīng)濟作物等，當(dāng)經(jīng)營業(yè)主違約觸發(fā)保險事故時，土地附著物如何處理，保險人如何行使代位追償權(quán)？目前尚未建立起完善的處理機制來解決這一問題，為此建議建立并完善一套科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的處理流程。事前，建立土地經(jīng)營風(fēng)險評價機制并設(shè)置預(yù)警線；事中，籌建專業(yè)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)處置公司，清算經(jīng)營業(yè)主的財務(wù)，保險公司可以依據(jù)第三方的評估信息進行代位追償，對于土地附著物可以采取保險公司和農(nóng)民平分的方式處理；事后，建立起完善的土地再流轉(zhuǎn)機制，防范土地閑置風(fēng)險。

（四）探索建立浮動費率制度

土地流轉(zhuǎn)履約保證保險在試點期間采用的是固定費率制度，即每年每畝土地租金的3%，不考慮投保人的信用水平、資產(chǎn)實力，而采取統(tǒng)一的費率，顯然對于信用水平高、資產(chǎn)實力強的投保人是不公平的，這對險種的長期發(fā)展是不利的。為此，建議借鑒交強險的NCD制度，探索建立適合土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的浮動費率制度，即根據(jù)信用水平高低制定不同的費率等級，投保人信用水平的高低可以通過調(diào)查投保人往年支付租金的情況和財產(chǎn)狀況予以劃分，信用等級越高對應(yīng)的費率就越低，費率厘定越公平，土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的可持續(xù)性才會越強。

五、前景展望

土地流轉(zhuǎn)履約保證保險是我國保險業(yè)服務(wù)三農(nóng)的又一次偉大創(chuàng)新，有效解決了土地流轉(zhuǎn)雙方彼此不信任的問題，對加快土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)具有明顯的積極作用?？梢灶A(yù)測，隨著土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，這一險種的應(yīng)用前景會更加廣闊。待市場培育到一定程度，有一定的利潤空間后，政府可不再給予財政補貼，可以完全采用商業(yè)模式經(jīng)營這一險種，到那時，土地流轉(zhuǎn)履約保證保險促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用會更加凸顯。