新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給模式研究

徐克勤 江蘇省淮安市洪澤區(qū)三農(nóng)辦

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)漸趨老齡化，養(yǎng)老問題凸顯。在此過程中，無論是主觀經(jīng)驗(yàn)，或是客觀數(shù)據(jù)，無不顯示農(nóng)村養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻性更甚于城市。由于資源能力及社會(huì)服務(wù)能力的雙重限制，大部分農(nóng)村地區(qū)在家庭養(yǎng)老功能快速弱化的同時(shí)，卻未能建立起社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)承接機(jī)制。于是，“去哪里養(yǎng)老”成為老人們憂心忡忡的問題。這一問題在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中似乎找到了一個(gè)解決的契機(jī)。就農(nóng)村地區(qū)而言，新型城鎮(zhèn)化就是以“市民化”和公共服務(wù)均等化作為合法性目標(biāo)的農(nóng)村人口流動(dòng)和向中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、聚集的過程。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)投資為公共服務(wù)供給提供了資源基礎(chǔ)，農(nóng)村老年人口集聚能夠形成社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的需求表達(dá)路徑和產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力，而城鎮(zhèn)建設(shè)中的空間規(guī)劃、設(shè)計(jì)布局也為養(yǎng)老服務(wù)供給提供了空間和硬件條件。本文嘗試從新型城鎮(zhèn)化背景出發(fā)，探討農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的社會(huì)化模式，以及推動(dòng)模式構(gòu)建的政策路徑。

一、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口老齡化

城鎮(zhèn)化是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化程度的重要指標(biāo)。我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)開始于20世紀(jì)70年代，經(jīng)歷了“以經(jīng)濟(jì)為本”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化既內(nèi)含傳統(tǒng)意義的城市建設(shè)、規(guī)模擴(kuò)張、工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等基本概念，又將發(fā)展目標(biāo)指向人口的市民化、生活組織方式的現(xiàn)代化以及公共服務(wù)的均等化。簡(jiǎn)言之，新型城鎮(zhèn)化即是通過向遷居的農(nóng)村人口提供包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)，使其享有“市民”待遇，逐步將“農(nóng)村人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘腥恕钡倪^程。近些年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化率快速提高，截至2015年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%。

與西方國(guó)家城市化過程的普遍規(guī)律有所區(qū)別的是，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程并行農(nóng)村人口老齡化與老齡危機(jī)凸顯，這是長(zhǎng)期人口控制政策、城市傾斜式發(fā)展、二元結(jié)構(gòu)、工業(yè)化以及人口流動(dòng)等因素綜合作用的結(jié)果。進(jìn)入21世紀(jì)以來，快速變遷的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村老年人在毫無防備之中猝然進(jìn)入一個(gè)無人養(yǎng)老的窘境。曾經(jīng)倚為支柱的兒女大都遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，面對(duì)微薄的土地收益和養(yǎng)老金收入，衰老的身體以及日漸空置的村落，高齡、失能、留守、空巢等諸多無奈的狀況使得很多老年人晚景凄涼?！秶?guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究》表明，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化的程度已經(jīng)達(dá)到15.4%，比全國(guó)13.26%的平均水平高出2.14個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)到2045年，農(nóng)村80歲以上老年人占比將超過22%?！吨袊?guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2013)》顯示，農(nóng)村老年人留守現(xiàn)象突出，2012年約有5000萬人，其中的高齡、失能和患病老年人的照料護(hù)理問題亟待關(guān)注。不讓農(nóng)村老年人成為社會(huì)發(fā)展的“棄子”，為老年人提供能夠滿足其基本需求的照護(hù)服務(wù)，既是倫理道德的訴求，也是社會(huì)發(fā)展和政府合法性的基本依據(jù)。

在此情景下，國(guó)家主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與農(nóng)村養(yǎng)老困境的破解內(nèi)在地聯(lián)系在一起。伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大量農(nóng)村老年人離開獨(dú)門獨(dú)戶的農(nóng)村小院和辛勤勞作的土地，向城鎮(zhèn)和社區(qū)聚居。生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、生活環(huán)境的變遷、家庭結(jié)構(gòu)的小型化與流動(dòng)化，阻滯了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的持續(xù)，在一定程度上產(chǎn)生了養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化需求，并為這種需求的滿足提供了理念與實(shí)踐條件。在未來一段時(shí)期內(nèi)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，城鎮(zhèn)范圍和城鎮(zhèn)人口的規(guī)模也會(huì)沿著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展軌跡繼續(xù)擴(kuò)展。根據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，到2020年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。城鎮(zhèn)建設(shè)，尤其是中心城鎮(zhèn)的政府主導(dǎo)型發(fā)展路徑，為建構(gòu)農(nóng)村新型養(yǎng)老服務(wù)模式、全面應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡危機(jī)提供了思路和機(jī)遇。在此過程中，政府相關(guān)部門必須站在宏觀布局和規(guī)劃的層面上，重視新型城鎮(zhèn)化過程中老齡問題的現(xiàn)實(shí)需求，思考構(gòu)建適應(yīng)老年人及其家庭需求的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給模式，并通過有效的政策工具，推動(dòng)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給體系的建立和發(fā)展。

二、由家庭到社會(huì)：新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)變

按照漢語詞典的解釋，“模式”指的是事物的標(biāo)準(zhǔn)樣式，是一事物區(qū)別于另一事物的相對(duì)固定的樣態(tài)。養(yǎng)老服務(wù)供給模式是對(duì)某一國(guó)家或地區(qū)范圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)供給核心要素和典型特征的概括和認(rèn)識(shí)。不同模式之間的根本區(qū)別在于供給主體，尤其是政府、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭（傳統(tǒng)支持網(wǎng)絡(luò)）之間各種不同組合的責(zé)任分配方案。在漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給形成了傳統(tǒng)的家庭供給模式。養(yǎng)兒防老、同屋而居、床前膝下是這一模式的理想圖景，家庭（尤其是配偶和子女）承擔(dān)養(yǎng)老的全部責(zé)任，是老年人養(yǎng)老需求的首要滿足路徑。在家庭之外，政府作為次要主體，也承擔(dān)了為極少數(shù)孤寡老人提供人道主義救助的責(zé)任。

但是，這一模式在現(xiàn)代社會(huì)漸趨瓦解，工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展不可避免地引發(fā)農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口流動(dòng)加劇、留守家庭空巢化以及傳統(tǒng)孝道倫理的消解，家庭的養(yǎng)老服務(wù)供給能力受到越來越多的挑戰(zhàn)。無論在當(dāng)前，還是在可以預(yù)期的未來，基于血緣和親緣所編織的養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)愈發(fā)不能夠滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。近些年來，通過媒體披露和學(xué)術(shù)聚焦，農(nóng)村老年人對(duì)家庭之外的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)需求日漸凸顯?！?010年城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》顯示，我國(guó)農(nóng)村“空巢”老人占老年人口總數(shù)的45.6%，失能老人775萬人，占比7.8%，自理困難老人達(dá)1847萬人，占比18.6%。調(diào)查顯示，農(nóng)村老年人中認(rèn)為自己需要上門護(hù)理服務(wù)的達(dá)到47.7%，但僅有9.9%的老人接受過上門護(hù)理服務(wù)，3.2%的老人利用過社區(qū)服務(wù)。此外，經(jīng)常感到孤獨(dú)的農(nóng)村老年人有28.6%，對(duì)生活非常不滿意的老年人比例達(dá)到13.3%。這些數(shù)據(jù)顯示了農(nóng)村老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的強(qiáng)烈訴求，社會(huì)呼喚通過建立社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給體系為農(nóng)村的高齡、失能、空巢老人提供多元化服務(wù)和全方位的照顧，以慰晚年孤苦。在理論層面，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)是指進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，社會(huì)結(jié)構(gòu)以及家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變所帶來的養(yǎng)老服務(wù)需要滿足方式，是包括家庭供給的服務(wù)以及政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)企業(yè)等多元主體提供的幫助與支持行為的總和。前者主要是指由老年人的配偶子女、其他親友以及鄰里依據(jù)自發(fā)原則為老年人提供的幫助與扶持行為，后者則是指以傳統(tǒng)支持網(wǎng)絡(luò)之外的其他主體為重心的服務(wù)供給與需要滿足行為。需要注意的是，社會(huì)主體所提供的服務(wù)，是家庭養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)充與支持，而非完全意義上的替代。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給由家庭模式向社會(huì)化模式的轉(zhuǎn)變是不可逆的趨勢(shì)。但是，由于長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及傾斜城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，較之于城鎮(zhèn)，大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)能力不足，公共服務(wù)匱乏。雙重困境使得農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給體系構(gòu)建愈發(fā)艱難。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)從根源上為這一問題的解決提供了某種契機(jī)。一方面，城鎮(zhèn)化所帶來的老年人居住環(huán)境與生活方式的改變使得老年人的養(yǎng)老意識(shí)得以轉(zhuǎn)變；人口聚居的規(guī)模效應(yīng)所釋放的密集需求信號(hào)更容易形成一種有影響力的訴求，推動(dòng)政府部門的政策議程和政策回應(yīng)，也能夠得到社會(huì)和市場(chǎng)的回應(yīng)，為養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化、專業(yè)化發(fā)展提供土壤；同時(shí)，規(guī)模效應(yīng)也有助于降低經(jīng)營(yíng)成本，提高經(jīng)營(yíng)效率。另一方面，城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、工業(yè)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、第三產(chǎn)業(yè)的延伸為養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足提供了經(jīng)濟(jì)條件、硬件設(shè)施條件、人力資源條件。簡(jiǎn)言之，新型城鎮(zhèn)化從供需兩個(gè)層面提供了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)變的可能性。對(duì)于政府部門而言，重要的是通過針對(duì)性、適用性政策將這種可能性轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。

?圖 社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)概念框架

三、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給模式建構(gòu)

無論是基于提供均等服務(wù)、應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡危機(jī)的公共政策視角，或者幫助老年人安度晚年、共享文明的人道主義倫理視角，抑或是推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力視角，借助農(nóng)村向新型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的發(fā)展機(jī)遇，同步構(gòu)建具有適用性的農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給模式都是應(yīng)有之義。借鑒國(guó)內(nèi)外養(yǎng)老服務(wù)供給模式發(fā)展變遷的既有經(jīng)驗(yàn)，并基于我國(guó)農(nóng)村特定情境的考量，政府主導(dǎo)、家庭優(yōu)先、多元參與的社會(huì)化供給模式是當(dāng)前的恰當(dāng)選擇。

（一）有所為有所不為：政府的“主導(dǎo)者”角色界定

養(yǎng)老服務(wù)是一種介于私人產(chǎn)品和純粹公共產(chǎn)品之間的社會(huì)性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府在其供給體系中的限定性責(zé)任。一方面，政府作為公共權(quán)力的代表，具有足夠的資源動(dòng)員能力和組織能力來推動(dòng)制度的變遷，在解決公平問題上，政府比市場(chǎng)更為有效。另一方面，效率止損機(jī)制的缺失、“經(jīng)濟(jì)人”偏好帶來的公平損失以及能力有限性也是行政機(jī)制備受詬病的固有缺陷。新公共管理理論認(rèn)為，政府應(yīng)該在壟斷與放任自流之間找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，主導(dǎo)公共品有效率的供給。在我國(guó)，由于傳統(tǒng)文化、政治體制以及社會(huì)需要等多重因素的綜合影響，無論在城鎮(zhèn)或是農(nóng)村，政府一直是養(yǎng)老服務(wù)供給制度變遷的主要推動(dòng)者。當(dāng)前，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中同步推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給體系構(gòu)建，首要的問題是明確界定政府作為“主導(dǎo)者”的責(zé)任范圍和責(zé)任表達(dá)方式。

所謂“主導(dǎo)”，意指主要的且引導(dǎo)發(fā)展方向的事物或行為。政府“主導(dǎo)者”角色并不意味著由政府直接供給養(yǎng)老服務(wù)，而是在“有所為”與“有所不為”兩個(gè)層面上發(fā)揮引導(dǎo)作用。對(duì)于前者，政府部門要致力于農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給體系的規(guī)制、籌資和管理，扮演好管理者、購(gòu)買者和質(zhì)量仲裁者的角色。對(duì)于后者，政府部門要承認(rèn)在養(yǎng)老服務(wù)需要的認(rèn)定與評(píng)估、養(yǎng)老產(chǎn)品的組織與生產(chǎn)、養(yǎng)老服務(wù)的傳遞與直接提供等方面，市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制更具產(chǎn)出效率和回應(yīng)性。基于這樣一種理念，在農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給模式的構(gòu)建中，政府要從直接與間接兩個(gè)層面上承擔(dān)責(zé)任。在直接層面上，政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給進(jìn)行整體規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)與資金支持。需要注意的是，在當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源匱乏的狀況下，政府必須承擔(dān)起資源啟動(dòng)與持續(xù)支持的責(zé)任。在間接層面上，要通過對(duì)其他主體——家庭、社會(huì)組織和市場(chǎng)組織的支持與推動(dòng)，規(guī)劃、規(guī)范其功能空間和作用路徑，以達(dá)到多元整合的目標(biāo)。簡(jiǎn)言之，政府部門既要引導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的發(fā)展方向，履行必要的財(cái)政責(zé)任，又要通過間接調(diào)控釋放其他主體參與服務(wù)供給的空間，創(chuàng)造社會(huì)化供給結(jié)構(gòu)的良好運(yùn)行環(huán)境。

（二）百善孝為先：家庭作為“優(yōu)先供給者”的功能定位

老年贍養(yǎng)是家庭組織從古延續(xù)至今的重要作用領(lǐng)域，無論在哪個(gè)國(guó)家，家庭養(yǎng)老都是最傳統(tǒng)的、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的養(yǎng)老模式。家庭養(yǎng)老通常是指家庭所具有的讓老年人通過家庭成員的贍養(yǎng)（包括經(jīng)濟(jì)支持或給予物質(zhì)生活資料、日常生活的照顧和精神慰藉三個(gè)方面）安度晚年的功能。數(shù)千年來“家本位”與“家國(guó)同構(gòu)”的政治社會(huì)基礎(chǔ)，“孝”文化的傳承與深刻影響，以及雙向反饋的代際結(jié)構(gòu)使得我國(guó)“家庭主義”傳統(tǒng)濃厚。通常情況下，家庭成員（主要指配偶和子女）在養(yǎng)老服務(wù)供給中擔(dān)當(dāng)“最初供給者”與“優(yōu)先供給者”角色。前者指的是家庭是老人服務(wù)需要滿足的第一渠道，后者則意味著家庭組織在力所能及的范圍內(nèi)優(yōu)先承擔(dān)盡可能多的服務(wù)供給責(zé)任，政府、社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制是作為彌補(bǔ)家庭供給的不足而存在的。

在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村中，盡管家庭養(yǎng)老服務(wù)的能力有所弱化，但仍然是養(yǎng)老服務(wù)直接供給的第一部門。近些年來，人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的不可替代意義，“維護(hù)家庭”與“重建家庭”成為社會(huì)政策的重要指向。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給模式構(gòu)建，必須著力發(fā)揮家庭的優(yōu)先功能，弘揚(yáng)“百善孝為先”的傳統(tǒng)理念，使老年人盡可能地留在家中養(yǎng)老，這是最為經(jīng)濟(jì)和人性化的考量。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，重要的是借助于新型城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型契機(jī)，引導(dǎo)打工者就近就業(yè)，兼顧經(jīng)濟(jì)收入與家庭照顧。此外，還需要制定一系列的經(jīng)濟(jì)刺激、道德宣傳和社會(huì)扶持措施，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃中建立有效的社區(qū)支援服務(wù)體系，幫助家庭養(yǎng)老功能的維護(hù)和激發(fā)。需要指出的是，傳統(tǒng)的家庭供給模式與當(dāng)前的社會(huì)化供給模式并非涇渭分明的兩個(gè)階段，家庭服務(wù)中引入了越來越多的政府與社會(huì)組織支持因素，而包括居家與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)供給過程，也與家庭組織的聯(lián)系愈發(fā)緊密。

西方福利改革的經(jīng)驗(yàn)充分表明，社會(huì)部門與市場(chǎng)部門都是公共服務(wù)供給的重要參與主體，其供給機(jī)制具有提升接受者個(gè)人責(zé)任感與福利產(chǎn)出效率，糾正政府干預(yù)過度所引發(fā)的資源浪費(fèi)、體制僵化與福利過度等獨(dú)特功能。就作用邏輯而言，社會(huì)組織與市場(chǎng)組織是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給最合適的“生產(chǎn)者”與“傳遞者”。其中，社會(huì)組織既重視服務(wù)的彈性和效率，又兼具公平性和可預(yù)測(cè)性的優(yōu)點(diǎn)，側(cè)重于為低收入老年人、失能老年人提供無償或低償福利性服務(wù)。而市場(chǎng)組織以獲取利潤(rùn)為第一準(zhǔn)則，其服務(wù)能夠給予社會(huì)成員自由選擇權(quán)，并意味著更有效率及品質(zhì)的服務(wù)。

一般而言，社會(huì)組織和市場(chǎng)組織在養(yǎng)老服務(wù)供給中的效用主要借助于兩條路徑得以實(shí)現(xiàn)：一是作為福利性養(yǎng)老服務(wù)的委托提供者，通過與政府部門建立契約關(guān)系，以完成政府交付的服務(wù)供給任務(wù)為目標(biāo)，為老年人提供特定的服務(wù)項(xiàng)目。二是作為獨(dú)立運(yùn)作主體，通過價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，依據(jù)老年人需要自主確定服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在政府監(jiān)督下實(shí)施服務(wù)供給活動(dòng)。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給模式的構(gòu)建中，一方面要通過政府購(gòu)買、政策優(yōu)惠、公益創(chuàng)投等政策工具刺激、引導(dǎo)非政府資源投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，形成資源張力；另一方面，政府部門必須明晰社會(huì)組織和市場(chǎng)組織的不同作用范圍，區(qū)分福利性服務(wù)供給與商品性服務(wù)供給，避免過度市場(chǎng)化而引發(fā)制度性分化問題。

綜上所述，不同部門內(nèi)在的特質(zhì)決定了在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的不同責(zé)任。政府是規(guī)劃者與主導(dǎo)者；家庭是傳統(tǒng)、穩(wěn)定、長(zhǎng)期和首要的養(yǎng)老服務(wù)供給者；社會(huì)組織主要以政府契約者的角色出現(xiàn)，承擔(dān)福利性服務(wù)的傳遞與提供，協(xié)助政府部門實(shí)現(xiàn)基本保障與促動(dòng)公平養(yǎng)老效應(yīng)；市場(chǎng)則作用于效率與責(zé)任相關(guān)的層面，在老年人基本需求之外的服務(wù)供給中發(fā)揮生產(chǎn)與遞送作用。需要注意的是，多元供給部門之間的關(guān)系不是孤立的、單向的，而是通過連結(jié)與互動(dòng)形成一種融合與功能互補(bǔ)的形態(tài)。要通過政府信息和政府政策，在社區(qū)的平臺(tái)上將政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)組織、家庭和個(gè)人緊密聯(lián)系在一起，建立連接協(xié)調(diào)、有序參與、權(quán)力制衡、獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給模式構(gòu)建的路徑思考

在新型城鎮(zhèn)化背景下構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給模式，需要在籌資、規(guī)劃、服務(wù)遞送和管理四個(gè)層面同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)整體性、體系化發(fā)展。

（一）完善公共籌資和個(gè)人籌資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老資源的持續(xù)投入

穆光宗認(rèn)為，“養(yǎng)老的實(shí)質(zhì)是誰來提供養(yǎng)老資源?！辟Y源的可得性是實(shí)現(xiàn)服務(wù)的前提和基礎(chǔ)，農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給體系的建立和發(fā)展必須以相對(duì)充分、制度化和可持續(xù)性的資源投入機(jī)制為基礎(chǔ)。農(nóng)村養(yǎng)老的籌資機(jī)制包括公共籌資和個(gè)人籌資兩個(gè)基本層面。公共籌資是指用于進(jìn)行社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)硬件和軟件建設(shè)的相關(guān)資源籌集，其基本渠道有兩條：一是公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。作為政府主導(dǎo)責(zé)任的直接體現(xiàn)，要建立公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的制度化支持機(jī)制，包括提高養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支出比例，建立持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政預(yù)算投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金支出指數(shù)化，優(yōu)化資金投入結(jié)構(gòu)等。二是引導(dǎo)社會(huì)資源參與，即充分利用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)契機(jī)，刺激、引導(dǎo)社會(huì)資源進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。個(gè)人籌資則指對(duì)農(nóng)村老年人個(gè)人用于基本生活和養(yǎng)老服務(wù)的資源籌集。在這一層面，要逐步改變農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制下以家庭來源（子女供養(yǎng)）為主的籌資機(jī)制，建立制度化的社會(huì)性籌資機(jī)制。其一，完善城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村老年人分享土地增值收益機(jī)制。通常情況下，城鎮(zhèn)化的過程往往也是農(nóng)民出讓、轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)的過程。為了保障農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)能力，就要提高土地征收補(bǔ)償金額，建立收益長(zhǎng)期分享機(jī)制，幫助老年人規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高老年人的收入流。其二，擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，持續(xù)提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。其三，將養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合起來，探討建立農(nóng)村長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的可行性，穩(wěn)定養(yǎng)老服務(wù)資金來源，變養(yǎng)老服務(wù)的潛在需求為有效需求。建立至少在省級(jí)層級(jí)上進(jìn)行統(tǒng)籌的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資機(jī)制公平、可持續(xù)發(fā)展的根本路徑。

（二）在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中進(jìn)行合理規(guī)劃，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)軟件與硬件建設(shè)

養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是一種具有戰(zhàn)略性、前瞻性、導(dǎo)向性的社會(huì)政策，是對(duì)老年人不同時(shí)期所需要的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，以及服務(wù)供給能力和可及性綜合考量的結(jié)果。在新型城鎮(zhèn)化背景下構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給模式的顯著優(yōu)勢(shì)，即是能夠在較高層面上進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)供給軟件和硬件的完整、合理規(guī)劃，而不是碎片化的縫合修補(bǔ)，從而產(chǎn)生整體性的政策效應(yīng)。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給體系規(guī)劃包括硬件規(guī)劃與軟件規(guī)劃兩個(gè)基本層面。前者意指在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，依據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、預(yù)留空間的原則，將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村釋出人口就業(yè)結(jié)合起來考慮，根據(jù)科學(xué)規(guī)劃和計(jì)算，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間布局過程中預(yù)留養(yǎng)老服務(wù)所需房產(chǎn)、地產(chǎn)，在城鄉(xiāng)空間布局、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)培育的過程中，至少以區(qū)縣一級(jí)為統(tǒng)籌單位，整體、系統(tǒng)地規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)布局。后者則側(cè)重于農(nóng)村人口“市民化”過程中的養(yǎng)老理念、購(gòu)買意識(shí)的引導(dǎo)、培育，以及與養(yǎng)老服務(wù)供給相關(guān)的管理和專業(yè)人力資源的教育、培訓(xùn)和產(chǎn)出。硬件建設(shè)和軟件建設(shè)的同步結(jié)合，能夠在較短時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生互促效應(yīng)，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給模式的形成和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

入增量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速，但由于基礎(chǔ)薄弱，轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村地區(qū)在設(shè)施建設(shè)、公共資源能力、老年人個(gè)人收入等方面距離成熟的城市尚有很大差距。相當(dāng)多的老年人在家庭照顧不足的同時(shí)也無力承擔(dān)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的費(fèi)用，導(dǎo)致其生活凄涼。即便是經(jīng)濟(jì)能力尚可的老年人，能夠承受的購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用也有限。調(diào)查顯示，農(nóng)村老年人人均可承受的入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用僅為172元。當(dāng)然，這個(gè)數(shù)字隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、養(yǎng)老金水平提升以及區(qū)域轉(zhuǎn)型在不斷增加，但極低的基數(shù)仍然限制了實(shí)際購(gòu)買力。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給體系，要基于基本需求導(dǎo)向理念建立發(fā)展社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)和遞送體系，充分考慮老年人及其家人的實(shí)際需求、經(jīng)濟(jì)水平和購(gòu)買能力，以失能老年人為主要目標(biāo)群體，因地制宜，在一定人口居住范圍內(nèi)按照“中低檔設(shè)施、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)新建或改建社會(huì)性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供大部分老年人能夠承受的服務(wù)。對(duì)于有一定自理能力的老年人，要積極引導(dǎo)他們留在家中或社區(qū)中接受照顧，降低服務(wù)成本。對(duì)于有照護(hù)需求，并通過家計(jì)調(diào)查的低收入、貧困老年人，要特別申明政府的福利責(zé)任，通過科學(xué)測(cè)算，界定養(yǎng)老服務(wù)供給的基本指標(biāo)，劃定下限標(biāo)準(zhǔn)，采取指向性公共財(cái)政投入、發(fā)放“養(yǎng)老服務(wù)券”等方式，提供能夠滿足其基本需求的服務(wù)項(xiàng)目。

（四）強(qiáng)化政府管理職能，確保資源的充分有效使用

如上文所述，養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其供給天然地具有公共性與福利性。這種內(nèi)在特質(zhì)要求政府部門承擔(dān)管理責(zé)任，將非政府途徑，尤其是具有資源補(bǔ)償性質(zhì)的社會(huì)組織的服務(wù)供給置于法律、制度的掌控之下，避免“經(jīng)濟(jì)人”屬性所引發(fā)的枉顧公共利益而片面追求組織利益最大化的行為，在一定程度上規(guī)避“志愿失靈”和“市場(chǎng)失靈”。在農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給模式構(gòu)建中，政府部門在積極引導(dǎo)社會(huì)資源和市場(chǎng)資源參與養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)、供給的同時(shí)，要重塑、強(qiáng)化其監(jiān)督管理職能，規(guī)范非公共途徑服務(wù)供給的運(yùn)行程序，保證資源被充分、高效地用于滿足農(nóng)村老年人需求。在基本做法上，要設(shè)置社會(huì)組織和市場(chǎng)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的注冊(cè)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)規(guī)則，建立準(zhǔn)入機(jī)制；嚴(yán)格行政監(jiān)督，大力發(fā)展第三方監(jiān)督，監(jiān)管社會(huì)性養(yǎng)老服務(wù)組織的運(yùn)營(yíng)狀況、服務(wù)狀況和資金使用狀況；持續(xù)評(píng)估服務(wù)質(zhì)量，通過嚴(yán)格的管理機(jī)制，維護(hù)農(nóng)村老年人享受養(yǎng)老服務(wù)的基本權(quán)益。