當(dāng)前集體林權(quán)制度改革存在的問題與對策探討
——基于定西市安定區(qū)的個案研究

麻國棟，古玉平

（定西市安定區(qū)林業(yè)局，甘肅 定西 743000）

1 安定區(qū)集體林權(quán)制度主體改革概況

2009年底，全面完成了主體改革，完成勘界確權(quán)面積7.45萬hm2，占應(yīng)改林地7.45萬hm2的100%。其中，承包到戶6.94萬hm2，占93.2%；集體經(jīng)營0.51萬hm2，占6.8%。林改涉及全區(qū)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)304個村1948個村民小組70928戶35.1萬人。全區(qū)集體林權(quán)主體改革的順利完成，2012年全面啟動配套改革工作。

2 集體林權(quán)制度配套改革面臨的難題

（1）資金缺乏，融資困難。林地確權(quán)到戶后，由于林分質(zhì)量差，提升改造需要大量資金，但安定區(qū)是貧困縣區(qū)，財政補助少，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，使農(nóng)民收入比較少，很少有富余的資金，銀行的貸款落實不到位，多數(shù)農(nóng)民存在“望林興嘆”的現(xiàn)象，另一方面林業(yè)投資回報周期長，社會融資困難，大戶、合作社和家庭林場資金有限，嚴(yán)重阻礙林改順利進(jìn)行。

（2）林權(quán)流轉(zhuǎn)困難。安定區(qū)林地大部分質(zhì)量差，山大溝深，自然條件差，分布不均勻。而人口多，林地占有量少。林地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶多，意見不統(tǒng)一，新發(fā)展起來的大戶、合作社（家庭林場）、企業(yè)規(guī)模和數(shù)量少，給流轉(zhuǎn)工作帶來了很多不便。

（3）林地經(jīng)營者勢單力薄，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。目前林業(yè)經(jīng)營主體是林農(nóng)個體為主，聯(lián)合經(jīng)營的基本沒有，只有少量的合作社和家庭林場，發(fā)展規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，而林業(yè)生產(chǎn)周期又長資金占用量大，示范帶動效應(yīng)不明顯。

3 集體林權(quán)制度配套改革的基本思路和模式

（1）三個發(fā)展區(qū)為北部、中部干旱發(fā)展區(qū)；水川地帶發(fā)展區(qū)；南部濕潤地帶發(fā)展區(qū)三個建設(shè)區(qū)域。①北部、中部干旱發(fā)展區(qū)。該區(qū)林草植被稀疏，自然條件差，干旱少雨，日照充足，溫差較大，集體林地立地條件差，林分質(zhì)量不高，發(fā)展的重點是增加林草覆蓋度，提高林分質(zhì)量；于水川地帶林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)；這一地區(qū)水川面積大，自然條件、社會經(jīng)濟(jì)條件比較優(yōu)越，交通方便，發(fā)展方向和重點主要以育苗為主，加快培育一批發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、經(jīng)營特色化、管理規(guī)范化、產(chǎn)品品牌化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的示范專業(yè)合作社組織，促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展向規(guī)模化、組織化、規(guī)范化的方向發(fā)展；③南部高寒陰濕地帶林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)。這一地區(qū)氣候濕潤，現(xiàn)有植被較好自然條件、社會經(jīng)濟(jì)條件比較優(yōu)越，交通方便。

（2）三個發(fā)展模式。①林下種植：依托退耕還林工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實施封山禁牧，充分利用豐富的林下資源發(fā)展種植業(yè)；于林下養(yǎng)殖：主要發(fā)展模式包括林禽模式，利用林間閑置空間發(fā)展林下禽類養(yǎng)殖，主要有家雞、三黃雞、烏雞、蟲草雞、野雞、等家禽，養(yǎng)殖方法包括自然放養(yǎng)、圈養(yǎng)或棚養(yǎng)。林畜模式：以退耕還林工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，大力發(fā)展舍飼養(yǎng)牛、養(yǎng)羊等林下養(yǎng)殖業(yè)，主要是林下圈養(yǎng)或放養(yǎng)豬、牛、羊、兔等家畜；③森林旅游（林游模式）：充分發(fā)揮林區(qū)山清水秀、空氣清新、生態(tài)良好的優(yōu)勢，利用森林景觀、自然環(huán)境，興辦森林人家和農(nóng)家樂，發(fā)展森林旅游。

4 下段工作建議

（1）要充分發(fā)揮林業(yè)綜合服務(wù)中心職責(zé)，積極開展林業(yè)信息服務(wù)、林權(quán)流轉(zhuǎn)管理、林權(quán)抵押貸款、林業(yè)法律政策咨詢、承包經(jīng)營合同糾紛調(diào)解、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社建設(shè)、林權(quán)變更、管理培訓(xùn)等工作。

（2）多項措施合力推進(jìn)。①政府給力，創(chuàng)活力。區(qū)政府及各相關(guān)部門對林下建設(shè)給予資金和政策保障，特別是在發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的項目立項和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予了大力的支持；于因地制宜，合理發(fā)展。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)自身特點，在充分調(diào)查研究、考察市場的基礎(chǔ)上，制定出適合自身實際的發(fā)展模式。堅持穩(wěn)步實施，先行培育試點，重視示范帶動，讓農(nóng)民群眾看到林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效和收益，增強(qiáng)其輻射帶動作用。（3）扶壯龍頭，示范帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一個好的產(chǎn)業(yè)模式，離不開龍頭帶動，扶壯龍頭，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是推動林下產(chǎn)業(yè)發(fā)展行之有效的手段。以扶壯林下產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)為抓手，通過從項目資金上給予支持，從政策上給予傾斜，積極鼓勵引導(dǎo)林下產(chǎn)業(yè)從一家一戶松散型發(fā)展模式向“合作社（協(xié)會）+基地+農(nóng)戶”集約化模式轉(zhuǎn)變，實行產(chǎn)、供、銷一條龍服務(wù)，一體化經(jīng)營，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。

（4）大力開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。認(rèn)真貫徹中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國家林業(yè)局《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2009]170號）和《定西市林權(quán)抵押貸款管理辦法》（試行）（定銀發(fā)[2012]77號）精神，政府要和銀行理順關(guān)系，簡化手續(xù)，利用農(nóng)民中的林權(quán)開展林權(quán)抵押貸款，解決農(nóng)民資金不足的問題，為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)和解除后顧之憂。