涉外民間組織規(guī)范化管理的創(chuàng)新性思考
——評《中國涉外民間組織的政府管理研究》

王浦劬

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871）

魏紅英等人的《中國涉外民間組織的政府管理研究》（下文簡稱《研究》）作為我國學(xué)術(shù)界專門研究涉外民間組織的政府管理第一部全面、系統(tǒng)的專著，對于貫徹落實十九大精神、完善我國涉外民間組織的治理體系，優(yōu)化我國政府管理涉外民間組織相關(guān)政策，具有重要的學(xué)術(shù)價值和實踐意義。就其內(nèi)容來看，該書的成就集中體現(xiàn)在：

一、主題和研究具有獨到創(chuàng)新價值

該書運用中國特色國家治理理論和多學(xué)科知識，根據(jù)當(dāng)今中國政治經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境，深入探討社會組織發(fā)展階段與政府管理方式之間的匹配關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)深入研究政府對于社會組織的管理問題，其研究主題的選擇與研究，對于對中國社會組織的規(guī)范發(fā)展以及社會治理體系建設(shè)具有獨到的開創(chuàng)性價值。

（一）拓展和深化了非政府組織管理研究

關(guān)于政府管理社會組織課題的研究，我國學(xué)界已取得諸多研究成果，這些研究相當(dāng)程度上深化了政府與社會組織關(guān)系的理論。盡管如此，從既有成果來看，對于政府治理涉外民間組織的專項研究，卻相當(dāng)鮮見。由于涉外民間組織管理不僅涉及國家主權(quán)安全、社會政治經(jīng)濟多重發(fā)展因素，而且涉及國際關(guān)系、國際法、公共管理、社會學(xué)等多學(xué)科理論和知識，因此，研究具有很大難度。

另一方面，因此，既有研究相對薄弱，零星的介紹性或初探性論文，集中關(guān)注的大都是涉外民間組織的現(xiàn)狀、政府管理必要性等內(nèi)容，為此境外非政府組織治理研究的系統(tǒng)性和深刻性亟待強化。

相形之下，該書作者不畏艱難，積極展開對于涉外非政府組織的研究并且形成系統(tǒng)集成的成果，從而以專門性非政府組織治理為主題，很大程度上拓展和深化非政府組織政府管理的研究，從而擴展和豐富了中國民間組織管理的研究。

（二）為政府管理實踐提供了新穎的學(xué)理支持

涉外民間組織管理既具有民間組織管理的一般性，又具有其特殊性，需要隨著實踐發(fā)展，針對性地不斷創(chuàng)新理論和認知，從而為實踐之樹提供理論涵養(yǎng)。該書在既有研究基礎(chǔ)上，遵循時代是思想之母，實踐是理論之源的邏輯，基于我國政府的實踐，有機結(jié)合治理理論、主權(quán)理論、國家與社會關(guān)系理論以及管制理論，同時吸取我國傳統(tǒng)管理理念，分別回答了涉外民間組織的存在價值、政府管理依據(jù)以及管理方式等基礎(chǔ)理論問題，由此構(gòu)成了政府管理涉外民間組織的新穎理論，提出了政府管理涉外民間組織的職責(zé)清單。正是這種理論創(chuàng)新性，為涵育涉外民間組織的政府管理者，為引導(dǎo)、支撐、矯正和評估其管理實踐提供了學(xué)理基礎(chǔ)，相信其成果運用，能夠有助于更好發(fā)揮政府管理的作用。

（三）為政府把握管理涉外民間組織的規(guī)律提供了探索性依據(jù)

二戰(zhàn)以后，國際非政府組織獲得了很大的發(fā)展，組織的規(guī)模和活動能量在全球治理的進程中不斷增大，活動范圍從經(jīng)濟、社會、環(huán)境到人權(quán)、維和、裁軍等諸多領(lǐng)域。改革開放以后，我國民間組織也逐漸走出國門，隨著改革開放的深化發(fā)展，這些組織數(shù)量日多、規(guī)模益大、活動范圍和影響日益廣泛，對我國政府治理的要求愈來愈高。因此，深入把握政府管理涉外民間組織的規(guī)律，強化政府管理的科學(xué)性和有效性，通過政府管理發(fā)揮涉外民間組織的積極作用并限制其負面效應(yīng)，已經(jīng)成為我國政府面臨的重大現(xiàn)實問題。

該書細致梳理了我國涉外民間組織及其與政府關(guān)系的歷史和現(xiàn)狀，分析了我國政府管理涉外民間組織的過程和內(nèi)容，積極從中提煉規(guī)律性的因果關(guān)系，從而對于深化政府對境外民間組織在中國發(fā)展的理解，選擇確定和合理強化中國特色的政府科學(xué)治理方式和路徑，提升政府管理績效，具有重要參考價值。

（四）為我國國內(nèi)社會組織的成長發(fā)展提供了理性思路

政府對于境外在華民間組織的規(guī)范管理，可以使得國內(nèi)民間組織獲得更加公平合理的發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)與境外在華民間組織的共同發(fā)展。實踐證明，政府科學(xué)合理管理下，民間組織的發(fā)展對國內(nèi)經(jīng)濟社會具有重要促進作用。就此而言，該書積極探討了我國國內(nèi)社會組織的成長發(fā)展的理性思路，從而在襄理政府優(yōu)化民間組織管理的同時，很大程度上助益于我國國內(nèi)民間組織的依法合理積極發(fā)展和功能實現(xiàn)。

二、構(gòu)建的政府管理復(fù)合模式具有問題針對性

該書聚焦涉外民間組織管理的核心問題，即“如何通過政府管理發(fā)揮涉外民間組織的積極作用并限制其負面效應(yīng)”，從歷史發(fā)展聯(lián)系中探討我國涉外民間組織政府管理的規(guī)律，在此基礎(chǔ)上，作者將注冊登記管理與日常監(jiān)管、內(nèi)部治理與社會監(jiān)管、動態(tài)管理與靜態(tài)管理等相結(jié)合，構(gòu)建了由分類管理、整合管理、合法化管理、登記注冊管理、監(jiān)督管理、資金監(jiān)管等要素綜合有機構(gòu)成的復(fù)合管理模式，由此針對性地回答了社會治理和涉外民間組織管理相互交錯聯(lián)系的諸多問題：

（一）實施科學(xué)管理的突破口問題

分類管理是管理非政府組織的前提和基礎(chǔ)，因此，被稱為元管理，關(guān)系到國內(nèi)外所有民間組織的管理問題。該書以分類管理為突破口，針對中國歷史上形成的社會組織分類管理的類型部門化、部門本位化、目的差異化、管理碎片化等問題，提出政府分類管理技術(shù)與社會組織功能匹配的策略，并且據(jù)此建議選擇我國社會組織一致性管理分類的元管理方式和政策，運用法人分類、經(jīng)濟性分類、慈善免稅分類標準和方法，構(gòu)建社會組織正向功能與政府分類管理技術(shù)相互匹配的復(fù)合管理模式，同時，對于涉外民間組織管理實施“區(qū)別對待、依法管理”的管理方法，由此超越了以往的分類管理標準和方式，確定了相對準確、合理有效的分類管理標準和方法。

（二）提升政府涉外管理的績效問題

針對涉及民間組織管理亟待提升績效問題，該書提出“三結(jié)合”的體制機制改革路徑，即建立多元監(jiān)管平臺，將政府管理和社會監(jiān)督結(jié)合；實施歸口管理體制，將預(yù)防制監(jiān)管與追懲制監(jiān)管結(jié)合；加強流程管理，將靜態(tài)管理與動態(tài)管理結(jié)合，形成相應(yīng)的聯(lián)系和平臺，由此構(gòu)建中國特色的涉外民間組織管理格局，作為提升涉及民間組織管理績效的依托。同時，積極吸引國際組織總部落戶我國，通過與國際組織總部與我國社會組織的機制對接，提升涉外民間組織管理的績效。

（三）管理與涉外民間組織發(fā)展階段性同步問題

伴隨全球結(jié)社革命和中國對外開放，境外在華民間組織呈現(xiàn)數(shù)量迅速增加、規(guī)模不斷擴展、影響急劇擴大的趨勢。目前，這些民間組織的發(fā)展已經(jīng)從初始階段進入擴展階段。為此，該書明確指出，必須準確評估這些組織的發(fā)展階段，同步相應(yīng)采取不同的政府管理模式。在此基礎(chǔ)上，該書分析指出，我國政府的管理也由隨機管理（應(yīng)景式管理）向規(guī)范化制度化機制化管理發(fā)展，由此實際上建構(gòu)了政府管理方式與涉外民間組織發(fā)展階段相互同步匹配模式。

（四）政府與涉外民間組織良性聯(lián)系問題

新中國成立后，境外民間組織與中國政府如何利用自身和對方的資源，尋求達成共識和良性聯(lián)系機制，有效共治共理涉外公共事務(wù)，一直是學(xué)界和實務(wù)界努力探討和探求的問題。該書作者把眼光投向歷史深處，通過對于我國涉及民間組織管理歷史過程的梳理和評估發(fā)現(xiàn)，我國政府通過機構(gòu)組建和制度變革，實際上直接形塑了政府與境外民間組織之間的良性聯(lián)系結(jié)構(gòu)。這一結(jié)論沿循歷史制度主義路徑，為解決政府選擇限制、鼓勵，抑或兩者有機結(jié)合的管理路徑發(fā)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)，為政府進一步建構(gòu)和優(yōu)化與涉外民間組織的良性聯(lián)系提供了范例和參照。

（五）涉外民間組織管理典型經(jīng)驗與可復(fù)制性問題

涉外民間組織管理的范圍相當(dāng)廣泛，不同領(lǐng)域、屬性、功能、目標、人員、資金、組織形態(tài)和機構(gòu)設(shè)置，形形色色，不一而足，由此使得政府管理涉外民間組織面臨高度的多樣性，而涉外民間組織的跨境特性，更使得政府管理具有高度復(fù)雜性。為此，從典型的案例和經(jīng)驗中抽象出涉外民間組織的一般屬性，提煉政府管理這些組織的一般規(guī)律，形成一般可復(fù)制性的思路和做法，是研究者重要而艱難的使命。該書依循科學(xué)研究的一般邏輯進路，在確定涉外民間組織基本范疇的基礎(chǔ)上，著眼于典型經(jīng)驗和典型做法，剖析涉外民間組織政府管理的若干“點”，歸納和提煉政府管理一般規(guī)律，以點帶面，從管理體制、管理流程、管理方法、管理要素四方面結(jié)合上，構(gòu)建具有一般屬性和發(fā)展規(guī)律性的我國涉外民間組織政府管理可復(fù)制模式，從而在科學(xué)研究中實現(xiàn)了多樣性與統(tǒng)一性有機結(jié)合。

（六）立足本土管理與借鑒國外經(jīng)驗問題

不忘本來、吸收外來、面向未來，是科學(xué)研究中正確處理本土與外來經(jīng)驗的重要原則。該書在立足于研究本土經(jīng)驗的前提下，積極吸取他國管理涉外民間組織的積極經(jīng)驗。書中把他國政府管理涉外民間組織的做法歸納為四種模式，即美國的差別化管理、英國的一體化管理、俄羅斯的嚴控式管理以及越南的優(yōu)待便利式管理。同時，研究發(fā)現(xiàn)，這些模式各自基于效應(yīng)國家的政治經(jīng)濟社會治理需要和經(jīng)驗，具有高度的差異性，而且在一國的不同時期，也會因為國內(nèi)外環(huán)境的變化而不斷改變。為此，作者提出，依據(jù)差異性、有利性和為我所用性原則，積極揚棄吸收不同國家的不同經(jīng)驗，并且使之本土化，才能助益我國政府管理實踐。作者的這一研究立場和取向，無疑具有積極的啟發(fā)意義。

三、關(guān)于政府管理的政策性建言具有現(xiàn)實性

在深入探討我國政府管理涉外民間組織的基礎(chǔ)理論，積極構(gòu)建政府管理模式的基礎(chǔ)上，作者從制度與行為層面入手，對近百個境外NGO以及十多個政府管理部門進行訪談、調(diào)研，收集了豐富的第一手素材，從而為改進和優(yōu)化我國政府管理涉外民間組織提供了切實可信的依據(jù)。正是在此基礎(chǔ)上，該書將宏觀理論分析與微觀制度設(shè)計相結(jié)合，從管理體制、過程、方法、因素“維度”出發(fā)，提出了改進和優(yōu)化我國政府管理涉外民間組織的政策措施建議，這些政策建言具有強烈的現(xiàn)實性：

（一）實施對涉外民間組織的戰(zhàn)略管理

根據(jù)涉外民間組織在我國的發(fā)展狀況，作者從貫徹五位一體總體布局和四個全面戰(zhàn)略布局的高度，積極建言我國應(yīng)在對在華國外民間組織基本判別、基本理念和基本認識的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展政府與這些民間組織之間的可控與和諧的關(guān)系，打造多元監(jiān)管平臺，優(yōu)化歸口管理體制，構(gòu)建具有中國特色的涉外民間組織管理戰(zhàn)略格局，實施對于涉外民間組織的戰(zhàn)略管理。這方面的看法，體現(xiàn)了作品的戰(zhàn)略思維。

（二）加強民間組織身份的合法性管理

公允地說，不少國際民間組織在我國社會和經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，就此而言，這些組織的存在于中國具有特定的“合理性”。然而，在實踐和發(fā)展中，這種“合理性”往往具有許多不確定性，使得管理者難以判斷和把握其合法性，在我國相關(guān)法律法規(guī)尚不完善的情況下，大量國外民間組織常常未經(jīng)注冊而以“合法律性不足”的方式在我國活動，給我國依法行政和依法治國帶來困擾。書中就此建議，解決由此帶來的諸多問題的途徑在于，建立完善準入制度，在準入領(lǐng)域、主體準入、資金準入、人員準入及管理等方面建立法律規(guī)制，嚴格審查進入民間組織以后，賦予國外民間組織以法律地位和身份，以便政府治理有法可依、有法必依。

（三）切實實行統(tǒng)一分類管理

分類管理是社會組織管理的元政策。涉外民間組織政府管理可使用分類監(jiān)管、全程監(jiān)管等通用管理工具。不過，我國目前實施的社會組織分類管理，一定程度上存在著類型部門化、部門本位化、目的差異化、管理碎片化等缺陷，妨礙了政府管理的成效和社會組織的發(fā)展。針對這一現(xiàn)象，筆者主張選擇實行統(tǒng)一分類管理的元政策，運用法人分類、經(jīng)濟性分類、慈善免稅分類等綜合技術(shù)，構(gòu)建涉外民間組織正向功能與政府分類管理技術(shù)相互匹配的管理模式。同時，在分類管理中采用備案、許可、公益認可等不同的管理制度，改變個案審批和預(yù)防性管理的弊端。這些主張，體現(xiàn)著作者的真知灼見。

（四）實施動態(tài)管理機制

作者根據(jù)目前境外在華民間組織數(shù)量、種類、活動區(qū)域、分布狀況、影響力等特點判定，我國涉外民間組織已經(jīng)從初級階段走向優(yōu)化階段。在初級階段，政府管理方式單一、力度孱弱、制度缺失。隨著國外民間組織管理規(guī)模和功能的發(fā)展，以往的管理越來越不適應(yīng)要求，為此，該書提出政府管理必須與涉外民間組織發(fā)展階段相匹配動態(tài)管理的政策主張，并且在此基礎(chǔ)上，列舉了政府管理涉外民間組織的職責(zé)清單，貫徹了政府治理改革的基本精神和原則。

（五）加強涉外民間組織的資金監(jiān)管

研究表明，絕大多數(shù)涉外民間組織進入我國，會發(fā)生跨境資金流動，因此，資金流動成為把握涉外民間組織實際狀況、基本動向和日常運行的重要依據(jù)。針對這一現(xiàn)象，作者明確主張，政府管理應(yīng)該從跨境資金流入流出渠道、使用去向、單位項目資金、組織實施項目數(shù)量、類型及構(gòu)成等加以嚴格核算等方面入手，切實精細準確掌握涉外民間組織的資金運作狀況，以此實現(xiàn)政府對涉外民間組織的有效監(jiān)管。

優(yōu)化推進雙重備案管理。涉及民間組織的政府管理，涉及政府自身的管理層級。為了消弭政府層級管理帶來的中央政府距離遙遠、力所不及，地方政府治理薄弱、責(zé)權(quán)失衡，治理需求與制度供給之間存在很大矛盾的問題，作者依據(jù)云南省通過“協(xié)同與吸納”的治理體制創(chuàng)新經(jīng)驗，提出實施雙重備案制度，由此可以滿足涉外民間組織社會合法性和社會資源的雙重需要。當(dāng)然，作者的這方面政策建議的效應(yīng)，尚待實踐檢驗。

（六）選擇性借鑒他國經(jīng)驗并轉(zhuǎn)化為本土政策

深入了解國外有代表性的涉外民間組織政府管理模式和相關(guān)政策，付諸本土實踐予以驗證，在政府對于涉外民間組織管理的實踐中，實現(xiàn)洋為中用；在發(fā)展變化的改革過程中，實現(xiàn)揚棄借鑒。顯然，作者的這種選擇性治理政策借鑒立場，體現(xiàn)了我國治理發(fā)展的制度自信與有效借鑒有機結(jié)合的科學(xué)態(tài)度。

以上所述，顯示了該書具有相當(dāng)?shù)拈_拓性和獨到性價值。與此同時，也應(yīng)該看到，作為開創(chuàng)性研究，該書在一定程度上解決了主題和實踐發(fā)展中的盲點，也為未來研究留下了深化空間。該書的若干內(nèi)容，如涉外民間組織的分類管理、資金管理等問題，尚需進一步深入探討，書中某些結(jié)論還有商榷余地，對策建議的可行性尚待實踐檢驗，涉外民間組織類型具體劃分方面尚有留白。盡管如此，瑕不掩瑜，該書的開拓性價值和創(chuàng)新性思維，無疑值得充分積極肯定。