精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的研究動(dòng)態(tài)與發(fā)展趨勢(shì)

鄧永超

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642）

在全球范圍內(nèi)，隨著幾十年的實(shí)踐，貧困瞄準(zhǔn)問(wèn)題早就成為一個(gè)普遍性的實(shí)踐和學(xué)術(shù)問(wèn)題。除公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等普惠性益貧措施之外，大部分扶貧措施都要瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，有影響的實(shí)例包括：有條件現(xiàn)金（或?qū)嵨铮┺D(zhuǎn)移支付、就業(yè)扶貧和扶貧小額信貸等。“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”主要在拉美、東南亞地區(qū)流行，巴西、墨西哥與菲律賓是其中的典型代表，其項(xiàng)目分別叫BolsaFamilia、Oportunidades和4Ps，都建立了瞄準(zhǔn)信息系統(tǒng)。這類(lèi)項(xiàng)目通常針對(duì)有未成年子女或有孕產(chǎn)婦的貧困戶(hù)，在滿(mǎn)足一定的教育參與、衛(wèi)生保健條件下，貧困戶(hù)可獲得現(xiàn)金補(bǔ)助。在孟加拉國(guó)，除孟加拉鄉(xiāng)村銀行提供面向貧困戶(hù)的小額信貸外，另一個(gè)有影響力的扶貧瞄準(zhǔn)項(xiàng)目“瞄準(zhǔn)極端貧困（TUP）”，對(duì)貧困戶(hù)提供生產(chǎn)性資產(chǎn)和技能培訓(xùn)，到2013年，累計(jì)服務(wù)了140萬(wàn)貧困戶(hù)，目前每年服務(wù)9至10萬(wàn)戶(hù)，超過(guò)95%以上的貧困戶(hù)可以實(shí)現(xiàn)貧困退出[1]。拉美地區(qū)許多國(guó)家實(shí)施了全國(guó)性的扶貧瞄準(zhǔn)政策，綜合考慮收入、政策、健康、社區(qū)、教育等因素瞄準(zhǔn)貧困人口，幫扶以發(fā)展可行能力為導(dǎo)向，取得了實(shí)效，其中一些代表性政策具有較高的貧困瞄準(zhǔn)率[2]。泰國(guó)東北部扶貧項(xiàng)目要選擇適宜對(duì)象[3]，英國(guó)國(guó)際發(fā)展局提出利于貧困人口的旅游[4]。私人援助機(jī)構(gòu)瞄準(zhǔn)貧困人群[5]，還有些機(jī)構(gòu)瞄準(zhǔn)貧困單身母親[6]，對(duì)貧困人口補(bǔ)貼社區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)保費(fèi)[7]。

“目標(biāo)瞄準(zhǔn)型減貧理論”在本質(zhì)上是政府把有限的扶貧資源更有效地分配給真實(shí)的窮人，并主動(dòng)參與從設(shè)計(jì)到評(píng)估總結(jié)的整個(gè)過(guò)程，建立健全相應(yīng)的社會(huì)安全保障制度，讓真實(shí)的窮人持續(xù)、穩(wěn)定地?cái)[脫貧困的一種扶貧思想、扶貧戰(zhàn)略和扶貧方式，從而解決扶貧脫貧的有效性問(wèn)題。這一理論在國(guó)內(nèi)被稱(chēng)為精準(zhǔn)扶貧[8]。習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”，是根據(jù)中國(guó)的國(guó)情做出的解決農(nóng)村貧困問(wèn)題的基本方略，是為了更有針對(duì)性地引領(lǐng)絕對(duì)貧困人口在2020年全部脫貧。我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧將對(duì)世界反貧困產(chǎn)生示范效應(yīng)。

精準(zhǔn)扶貧思想最根本的理論支撐是中國(guó)特色社會(huì)主義理論。社會(huì)主義的本質(zhì)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，最終目的是實(shí)現(xiàn)共同富裕，這體現(xiàn)在中國(guó)社會(huì)主義的歷史任務(wù)中，就是擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)溫飽、小康社會(huì)建設(shè)等目標(biāo)[9]。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞どˋmartyaSen，1999）提出并發(fā)展了可行能力方法(CapabilityApproach)，指出貧困意味著基本可行能力被剝奪[10]?？尚心芰Ψ椒ɡ碚搹?qiáng)調(diào)可行能力在解決世界貧困問(wèn)題中的重要性，是精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)的理論依據(jù)，為貧困人口的識(shí)別、長(zhǎng)效幫扶、脫貧成效考核提供了精確的視角，為精神脫貧及防止貧困代際傳遞提供了操作方案[11]。多維貧困理論強(qiáng)調(diào)從多個(gè)維度考察貧困現(xiàn)象，而不只是關(guān)注經(jīng)濟(jì)貧困。精準(zhǔn)扶貧要求針對(duì)致貧原因精準(zhǔn)施策，確立了“兩不愁三保障”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，高度重視勞動(dòng)參與和教育扶貧，在很大程度上遵循了能力貧困和多維貧困的基本原理[12]。

1 精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的研究動(dòng)態(tài)

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》明確提出建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧的工作流程包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)具體環(huán)節(jié)[13-15]，從扶貧的實(shí)施步驟來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容可分為精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)部分[16]。國(guó)內(nèi)學(xué)者界定精準(zhǔn)扶貧時(shí)，主要從精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)方面來(lái)界定[17]。

1.1 精準(zhǔn)識(shí)別需要提升有效性

1.1.1 精準(zhǔn)識(shí)別的困境

精準(zhǔn)識(shí)別主要遭遇貧困戶(hù)識(shí)別的技術(shù)困境、扶貧對(duì)象識(shí)別困難，識(shí)別過(guò)程中存在規(guī)模排斥、區(qū)域排斥和識(shí)別排斥等問(wèn)題[18]，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不合理、識(shí)別誤差大[19]，官方識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不相符的問(wèn)題、扶貧對(duì)象縱向識(shí)別與橫向識(shí)別的問(wèn)題[20]。一些村干部存在優(yōu)親厚友的思想，把不貧困的親友也認(rèn)定為扶貧對(duì)象，駐村干部想要調(diào)整，有些村干部暗示將來(lái)不管扶貧工作等等，影響了精準(zhǔn)識(shí)別的有效性[21]。

1.1.2 精準(zhǔn)識(shí)別的出路

完善精準(zhǔn)識(shí)別的路徑主要有：改革扶貧對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從單一的經(jīng)濟(jì)收入標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)為多維標(biāo)準(zhǔn)，解決一些地方實(shí)際采用的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與官方標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題。完善扶貧對(duì)象縱向識(shí)別制度與橫向識(shí)別制度?？v向識(shí)別主要因?qū)蛹?jí)過(guò)多導(dǎo)致信息傳遞失真和識(shí)別成本偏高。因此，應(yīng)加強(qiáng)縣、村兩級(jí)的權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做好協(xié)調(diào)與服務(wù)工作。橫向識(shí)別主要因?qū)嵤┲贫炔煌晟茖?dǎo)致民主識(shí)別虛設(shè)。應(yīng)健全評(píng)選程序?qū)⒄嬲姆鲐殞?duì)象納入扶貧范圍[22]。

1.2 精準(zhǔn)幫扶需要提高針對(duì)性

1.2.1 精準(zhǔn)幫扶的困境

虎文華[23]認(rèn)為，精準(zhǔn)幫扶舉措缺乏差異性，一戶(hù)一策、一人一策的精準(zhǔn)幫扶較少。貧困戶(hù)參與不足、幫扶資源動(dòng)員非制度化[24]。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可持續(xù)性不夠，其中種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目的突出不足是后續(xù)管理服務(wù)跟不上，特別是缺乏初加工和精深加工技術(shù)培訓(xùn)課程，缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的專(zhuān)門(mén)銷(xiāo)售人才、領(lǐng)軍人才。在空心化的村莊，勞動(dòng)力缺失，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目存在因人力資本不足或?qū)嵤┲黧w缺失而導(dǎo)致的失效風(fēng)險(xiǎn)。貧困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”因?yàn)槎嘀黧w難以有效協(xié)同、不符合貧困戶(hù)需求等原因?qū)е鲁霈F(xiàn)重復(fù)、低效和到戶(hù)率不高等“碎片化”問(wèn)題[25]。

1.2.2 精準(zhǔn)幫扶的出路

找準(zhǔn)到戶(hù)到人的幫扶方法，是目前精準(zhǔn)扶貧研究關(guān)注的重點(diǎn)。學(xué)界普遍認(rèn)為，精準(zhǔn)幫扶措施要實(shí)現(xiàn)到戶(hù)到人，應(yīng)從貧困區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出發(fā)，把引發(fā)區(qū)域貧困、個(gè)體貧困的原因與推動(dòng)貧困區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)扶貧方法結(jié)合起來(lái)[26]。運(yùn)用“整體性治理”理論來(lái)解決“項(xiàng)目進(jìn)村碎片化”問(wèn)題，一是制定政策搭建平臺(tái)促進(jìn)“項(xiàng)目進(jìn)村”的系統(tǒng)整合和效能提升，二是把一些項(xiàng)目直接給村社組織，讓其能更靈活自主地滿(mǎn)足貧困戶(hù)的需求[27]。典型的精準(zhǔn)幫扶模式有購(gòu)買(mǎi)服務(wù)式扶貧模式、教育精準(zhǔn)扶貧模式、移民安置扶貧模式、資產(chǎn)收益扶貧模式、特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧模式、鄉(xiāng)村旅游扶貧模式、金融精準(zhǔn)扶貧模式、高校圖書(shū)館文化扶貧模式等[28]。

1.3 精準(zhǔn)管理需要提升動(dòng)態(tài)性

1.3.1 精準(zhǔn)管理的困境

精準(zhǔn)管理的困境主要有：對(duì)貧困人口的監(jiān)測(cè)不到位，難以實(shí)時(shí)反映幫扶情況。一些地方信息化水平低，有些村干部不懂電腦，相關(guān)部門(mén)的信息共享不充分、扶貧對(duì)象未能及時(shí)進(jìn)入、退出等。多頭管理扶貧工作，一些地方各職能部門(mén)相互配合不力，信息不共享，難以有效促進(jìn)實(shí)際工作。鄉(xiāng)村治理效能低、扶貧資金分配引發(fā)上訪、扶貧政策本身存在缺陷、市場(chǎng)體系建設(shè)不完善等[29]。

1.3.2 精準(zhǔn)管理的出路

要培訓(xùn)提高扶貧干部的信息化管理水平，讓駐村干部協(xié)助、帶動(dòng)村干部開(kāi)展扶貧信息化管理工作?？蛇\(yùn)用好大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)管理，既對(duì)農(nóng)村的貧困現(xiàn)象進(jìn)行全要素分析，也對(duì)貧困人口及其致貧主因進(jìn)行分析。采取扶貧對(duì)象生計(jì)監(jiān)測(cè)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)挖掘、多部門(mén)數(shù)據(jù)集成、貧困群體類(lèi)比等方式，基于多源數(shù)據(jù)的互補(bǔ)信息，豐富扶貧對(duì)象的貧困情景，提取其貧困內(nèi)涵，并且對(duì)扶貧對(duì)象的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行“辨?zhèn)巍盵30]。要更好地運(yùn)用扶貧開(kāi)發(fā)綜合管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧項(xiàng)目、扶貧資金及扶貧成效的全面監(jiān)測(cè)[31]。

1.4 精準(zhǔn)考核需要提升科學(xué)性

1.4.1 精準(zhǔn)考核的困境

從考核指標(biāo)設(shè)計(jì)方面來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)考核的指標(biāo)重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，軟件工作考核比例偏大，物質(zhì)投入指標(biāo)偏多，內(nèi)涵建設(shè)指標(biāo)（例如對(duì)人員的培訓(xùn)）偏少；從考核實(shí)施過(guò)程方面來(lái)說(shuō)，考核和監(jiān)測(cè)的成效不足、范圍較窄，較難對(duì)考核過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)；從考核結(jié)果運(yùn)用方面來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)考核辦法只給出總量上的大概考核結(jié)果，精確性不夠。一些地方在運(yùn)用考核結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲方面做得不夠，沒(méi)有提拔積極扶貧的干部，對(duì)扶貧干部激勵(lì)不夠[32]。

1.4.2 精準(zhǔn)考核的出路

完善精準(zhǔn)考核的對(duì)策有：一是設(shè)計(jì)好考核指標(biāo)。考核指標(biāo)應(yīng)精準(zhǔn)地反映扶貧對(duì)象是否真正脫貧。完善對(duì)農(nóng)戶(hù)實(shí)施調(diào)查的程序，建立健全考核建檔立卡貧困戶(hù)的多維貧困指標(biāo)體系。二是加強(qiáng)對(duì)考核過(guò)程的監(jiān)督，引入社會(huì)第三方評(píng)估，"第三方"評(píng)估產(chǎn)生的"群眾滿(mǎn)意度"，能體現(xiàn)出整個(gè)考核過(guò)程的透明度。三是健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)施行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制、行政問(wèn)責(zé)制等，大力提拔任用積極努力、素質(zhì)過(guò)硬、業(yè)績(jī)突出的扶貧干部[33]。

1.5 文獻(xiàn)述評(píng)

我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的研究從2014年以來(lái)發(fā)展迅速，成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。在定性研究方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究聚焦精準(zhǔn)扶貧的主體、對(duì)象、方式和內(nèi)涵，脫貧成效，實(shí)施過(guò)程中的困境及出路[34，實(shí)施的成功模式等內(nèi)容[35]。具體到精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)考核、精準(zhǔn)考核的研究較多，對(duì)精準(zhǔn)管理的研究較少。未來(lái)我國(guó)扶貧將以社會(huì)扶貧為主，精準(zhǔn)扶貧如何引入社會(huì)資金，如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶，將成為研究熱點(diǎn)[36]。已有研究呈現(xiàn)以下三大特點(diǎn)：

1.5.1 研究主題不斷拓展

主要涉及習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想、返貧阻斷、精準(zhǔn)扶貧對(duì)世界減貧產(chǎn)生示范效應(yīng)、復(fù)合型扶貧治理體系、“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化、職業(yè)教育精準(zhǔn)扶貧等。

1.5.2 研究方法趨向多元化

從定性研究為主到定性研究與定量研究結(jié)合，具體采用了文獻(xiàn)分析法、問(wèn)卷調(diào)查法、訪談法、作品分析法、比較研究等方法。

1.5.3 研究視角更加廣泛

研究視角主要有經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、大數(shù)據(jù)、區(qū)域比較[37]、可行能力方法、循證實(shí)踐、區(qū)域內(nèi)生發(fā)展、能力貧困、共享發(fā)展理念、田野行政、動(dòng)態(tài)貧困理論等。

2 精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)

精準(zhǔn)扶貧機(jī)制在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核四個(gè)方面主要呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢(shì)。

2.1 精準(zhǔn)識(shí)別趨向更加有效

2.1.1 識(shí)別維度從收入維度到多個(gè)維度

按照能力貧困理論，貧困不只是收入低和缺乏基本生活資源，更是可行能力被剝奪[38]。我國(guó)到2020年要消除絕對(duì)貧困，識(shí)別的維度主要是收入維度，以后應(yīng)該從收入維度拓展到能力、文化與環(huán)境等多個(gè)維度。

2.1.2 識(shí)別范圍從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困

國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富同志指出，2020年我國(guó)消除絕對(duì)貧困以后，扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)將由消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)移到緩解相對(duì)貧困。因此，識(shí)別貧困對(duì)象的范圍將由識(shí)別絕對(duì)貧困人群轉(zhuǎn)變到識(shí)別相對(duì)貧困人群。

2.2 精準(zhǔn)幫扶趨向更加長(zhǎng)效

2.2.1 幫扶范圍從關(guān)注顯性貧困到更加關(guān)注隱性貧困

顯性貧困主要指的是吃、穿、住、行等現(xiàn)實(shí)的生活需求，隱性貧困主要指的是能力、精神、文化等貧困[39]。我國(guó)到2020年要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，主要關(guān)注的是吃、穿、住、行，以后要更加關(guān)注能力、精神、文化等隱性貧困。

2.2.2 幫扶主體從外力幫扶為主到外力幫扶下自主脫貧為主

目前精準(zhǔn)幫扶主體主要是政府和社會(huì)等外力，也注重激發(fā)貧困主體的內(nèi)生動(dòng)力，但一些地方“等靠要”的思想較普遍。要充分激發(fā)貧困人口自主脫貧的動(dòng)力，提升貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)外力幫扶下自主脫貧為主?？蔀樨毨丝趧?chuàng)造融入社會(huì)的機(jī)會(huì)，實(shí)施“參與式”扶貧，促進(jìn)貧困個(gè)體“在學(xué)中干、在干中學(xué)”的過(guò)程中提升能力。

2.3 精準(zhǔn)管理趨向更加動(dòng)態(tài)

2.3.1 管理范圍從監(jiān)控扶貧到防控返貧

剛脫貧人口存在貧困脆弱性，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，容易返貧。要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)期內(nèi)保留對(duì)剛脫貧人口的扶持政策，要加強(qiáng)對(duì)脫貧人口的后期管理，建立健全返貧預(yù)防預(yù)警機(jī)制。重點(diǎn)可對(duì)返貧嚴(yán)重的群體與區(qū)域?qū)嵭袦p貧扶持帶動(dòng)政策[40]。

2.3.2 管理主體從多頭管理到一體化管理

目前的精準(zhǔn)扶貧涉及到多個(gè)管理部門(mén)，農(nóng)村最低生活保障由民政部門(mén)管理。2020年我國(guó)消除絕對(duì)貧困后，扶貧重點(diǎn)將從解決農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)減貧融合推進(jìn)。要建立一個(gè)長(zhǎng)效、動(dòng)態(tài)的全社會(huì)反貧困治理體系，實(shí)現(xiàn)最低生活保障和扶貧開(kāi)發(fā)一體化管理、城鄉(xiāng)減貧一體化管理（例如城鄉(xiāng)住戶(hù)調(diào)查一體化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化）[41]。

2.4 精準(zhǔn)考核趨向更加科學(xué)

2.4.1 考核方式從單一方式考核到多種考核方式結(jié)合

一些地方的精準(zhǔn)考核方式較為單一，應(yīng)該要將省際間的交叉考核、第三方考核評(píng)估、媒體暗訪督查與資金績(jī)效考核等多種考核方式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，盡可能廣泛地吸納相關(guān)利益者參與考核，從多個(gè)角度、多個(gè)層面來(lái)科學(xué)、全面地考核精準(zhǔn)扶貧的成效。

2.4.2 考核重點(diǎn)從重視減貧速度到提高脫貧質(zhì)量

精準(zhǔn)考核要對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶與精準(zhǔn)管理進(jìn)行考核，要考核貧困縣開(kāi)展扶貧工作的情況。對(duì)扶貧成效實(shí)施精準(zhǔn)考核的目的是為了不斷促進(jìn)脫貧質(zhì)量的提升，以后的考核重點(diǎn)應(yīng)從關(guān)注減貧速度轉(zhuǎn)向提高脫貧質(zhì)量，要把年終考核和平時(shí)考核結(jié)合起來(lái)，通過(guò)在日常工作中考核評(píng)估不斷改進(jìn)實(shí)際工作。