四川貫徹落實(shí)《中華人民共和國種子法》的實(shí)踐與探索

□肖倫/四川省種子站

2015年11月4日，《中華人民共和國種子法》（以下簡稱“《種子法》”）經(jīng)第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議表決通過修訂，2016年和2017年，農(nóng)業(yè)部又陸續(xù)頒布了《主要農(nóng)作物品種審定辦法》和《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》等相關(guān)配套規(guī)章。修訂后的《種子法》通過改革完善主要農(nóng)作物品種審定等制度，有利于推進(jìn)種業(yè)改革；通過簡政放權(quán)，有利于激發(fā)市場活力；通過完善了執(zhí)法機(jī)制和索賠規(guī)定，加大了對違法行為的處罰力度，有利于保護(hù)農(nóng)民利益。四川作為農(nóng)業(yè)大省，也是育種大省、種子生產(chǎn)大省和供種大省，兩年多來，通過認(rèn)真貫徹落實(shí)《種子法》，著力抓好宣傳培訓(xùn)、條例修訂、種業(yè)改革、基地建設(shè)和行業(yè)管理等工作，不斷提高種業(yè)核心競爭力，有效助推了全省農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民增收，同時(shí)，針對出現(xiàn)的新情況積極探索，取得了一定成效。

1 貫徹實(shí)施

1.1 開展宣傳培訓(xùn)

針對不同層次、不同主體、不同區(qū)域，四川各級深入開展宣傳培訓(xùn)，努力提高對新修訂《種子法》及配套規(guī)章的認(rèn)識(shí)水平和貫徹落實(shí)力度。

一是以會(huì)前學(xué)法的方式培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)干部。省農(nóng)業(yè)廳、科技廳等相關(guān)廳（局）將《種子法》作為廳（局）務(wù)會(huì)會(huì)前學(xué)法重要內(nèi)容，地方政府將《種子法》作為中心組學(xué)習(xí)重要內(nèi)容，進(jìn)行全面學(xué)習(xí)。

二是以分片區(qū)的方式培訓(xùn)各類主體。分川西、川南等4個(gè)片區(qū)，對種子管理（執(zhí)法）、種業(yè)企業(yè)和品種選育者2500余人次進(jìn)行了專題培訓(xùn)，市縣兩級開展培訓(xùn)宣傳，共培訓(xùn)農(nóng)技人員、種子經(jīng)銷商等相關(guān)人員26600多人次。

三是以輪訓(xùn)的方式培訓(xùn)基層農(nóng)技人員。2016年以來，將《種子法》及配套規(guī)章列入基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）農(nóng)技人員輪訓(xùn)的重要內(nèi)容，培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員3000多人次。

四是通過多種媒介宣傳和培訓(xùn)農(nóng)民群眾。結(jié)合“七五”普法，利用報(bào)刊、廣播、電視、微信、QQ等多種傳播媒介和科技趕場等方式，廣泛宣傳《種子法》及配套規(guī)章。此外，一些地區(qū)在查處種子大案要案時(shí)，邀請新聞單位配合，進(jìn)行曝光，處理一案，教育一片。通過多種形式培訓(xùn)宣傳，提高了種子管理者依法治種的能力水平，提高了種子使用者的法律意識(shí)，規(guī)范了種子生產(chǎn)經(jīng)營秩序，切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民權(quán)益。

1.2 啟動(dòng)條例修訂

為解決現(xiàn)行《四川省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》與上位法規(guī)定不一致、不銜接、不配套的問題，四川省人大常委會(huì)、省政府及時(shí)把《四川省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》納入立法計(jì)劃。在深入開展調(diào)研、多次組織專家及各類主體座談的基礎(chǔ)上，起草完成了《四川省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例（修訂）》草案。2018年5月31日，四川省十三屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過了《四川省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例（修訂）》，于2018年7月1日開始施行。

1.3 推動(dòng)種業(yè)改革

2016年，根據(jù)2014年四川省政府印發(fā)的《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的實(shí)施意見》，省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合人社、教育、財(cái)政、科技等4部門印發(fā)了《四川省關(guān)于加快種業(yè)人才發(fā)展和科研成果權(quán)益改革試點(diǎn)工作方案》，圍繞強(qiáng)化企業(yè)主體，提升種業(yè)核心競爭力，出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，全面深化了種業(yè)改革。

一是穩(wěn)步推進(jìn)種業(yè)人才權(quán)益改革。全省10余名科技人員領(lǐng)辦、創(chuàng)辦種業(yè)企業(yè)，200余名科技人員兼職創(chuàng)新，129件科技成果已以專利權(quán)作價(jià)入股，總金額達(dá)4859.2萬元。成果確權(quán)數(shù)97件，分配科研人員總金額達(dá)2429.6萬元。

二是創(chuàng)新品種試驗(yàn)體制機(jī)制。由種子企業(yè)、科研院所和大專院校成立水稻、玉米試驗(yàn)聯(lián)合體29家，共開展940個(gè)品種、51個(gè)組試驗(yàn)；全省育種者自行開展彩色水稻等特殊類型34個(gè)品種、6個(gè)組試驗(yàn)；開辟品種審定綠色通道，3家育繁推企業(yè)自行開展66個(gè)品種、6個(gè)組試驗(yàn)，拓寬了品種試驗(yàn)渠道。全省農(nóng)作物試驗(yàn)品種數(shù)量共2358個(gè)。

三是引導(dǎo)企業(yè)提高育種創(chuàng)新能力。支持企業(yè)開展商業(yè)化育種，育繁推企業(yè)年均研發(fā)投入1000萬元以上；全省10家種子企業(yè)牽頭實(shí)施育種攻關(guān)，30余家種子企業(yè)參與協(xié)同攻關(guān)，育成新品種（系）100個(gè)以上；2017年企業(yè)育成品種比例達(dá)50.0%，通過審定的品種中，企業(yè)育成的占55.6%。

1.4 推進(jìn)基地建設(shè)

一是強(qiáng)化基地建設(shè)與監(jiān)管。四川各基地縣（市、區(qū)）成立了以分管政府領(lǐng)導(dǎo)為組長的基地建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將種子基地建設(shè)與管理納入政府重要議事日程。召開了全省農(nóng)作物種子生產(chǎn)基地建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)，明確了基地縣（市、區(qū)）人民政府是基地建設(shè)的責(zé)任主體。建立了種子基地巡查制度、情況月報(bào)制度和績效考核制度，將種子基地建設(shè)組織管理、資金投入、工程進(jìn)度、工作成效等納入各級年度績效考核指標(biāo)，作為后續(xù)投入的主要依據(jù)。規(guī)范基地準(zhǔn)入行為，實(shí)行“一鄉(xiāng)一企”“一村一品”的基地管理模式，嚴(yán)厲打擊無證生產(chǎn)、撬搶基地、搶購竄購等違法行為，基地生產(chǎn)秩序進(jìn)一步明顯好轉(zhuǎn)。

二是穩(wěn)定制種面積。近年來，由于市場波動(dòng)較大、用種需求減少和勞動(dòng)力成本增加等因素，導(dǎo)致四川制種面積難以穩(wěn)定。四川通過推行“企業(yè)+專合社+農(nóng)戶”制種模式，加強(qiáng)了種企和制種農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)，實(shí)行規(guī)?；C(jī)械化、規(guī)范化制種以穩(wěn)定制種面積。目前，全省水稻規(guī)?；?、機(jī)械化制種面積占制種總面積的50.0%以上。

三是化解制種風(fēng)險(xiǎn)。近年來，四川各地積極探索建立制種保險(xiǎn)機(jī)制，逐步將制種生產(chǎn)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范疇。2017年，全省雜交水稻投保面積達(dá)1.43萬hm2，雜交玉米投保面積達(dá)0.66萬hm2，合計(jì)達(dá)2.09萬hm2，占制種面積的81.0%，在核心區(qū)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。各地制種生產(chǎn)保費(fèi)在1500～1980元/hm2，縣級財(cái)政承擔(dān)保費(fèi)的60%～80%，企業(yè)承擔(dān)0%～20%，農(nóng)戶承擔(dān)5%～30%，制種生產(chǎn)保額為3.0～3.3元/hm2。

四是推進(jìn)南繁建設(shè)。成立了省級南繁工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省種子協(xié)會(huì)南繁分會(huì)，建立了南繁工作領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)制度。積極爭取省財(cái)政支持，編報(bào)了《南繁新增科研用地租地補(bǔ)貼方案》和《南繁專項(xiàng)實(shí)施方案》，已獲省財(cái)政廳專項(xiàng)支持，2018年南繁專項(xiàng)560萬元已到位。編報(bào)了《南繁基地建設(shè)和南繁服務(wù)工作站建設(shè)可行性研究報(bào)告》，正在積極爭取省發(fā)改委立項(xiàng)支持。

1.5 加強(qiáng)行業(yè)管理

一是加強(qiáng)品種管理。制修訂了《四川省主要農(nóng)作物品種聯(lián)合體試驗(yàn)管理辦法》《四川省主要農(nóng)作物特殊用途品種試驗(yàn)管理辦法》《四川省農(nóng)業(yè)廳非主要農(nóng)作物品種登記審查辦事指南》《四川省主要農(nóng)作物品種審定標(biāo)準(zhǔn)》等系列辦法和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)作物品種管理。2017年，共審定主要農(nóng)作物品種45個(gè)、引種備案品種106個(gè)，非主要農(nóng)作物品種登記完成初審報(bào)農(nóng)業(yè)部121個(gè)（農(nóng)業(yè)部公告品種43個(gè)）。

二是加強(qiáng)品種權(quán)保護(hù)。通過宣傳引導(dǎo)，品種選育者的保護(hù)意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)。截至2017年底，全省新申請植物品種權(quán)65件，累計(jì)1133件，居全國第7位；新獲授權(quán)83件，累計(jì)751件，居全國第2位；有效授權(quán)品種483件，居全國第3位，比2016年增加39件。

三是加強(qiáng)許可備案管理。積極開展生產(chǎn)經(jīng)營許可審批，推動(dòng)農(nóng)作物種子“四種情形”的網(wǎng)上備案，把網(wǎng)上備案率作為對各級種子管理部門考核的主要指標(biāo)。據(jù)檢索，2017年綿陽市江油市、達(dá)州市開江縣備案率居全國前列。

四是加強(qiáng)質(zhì)量和市場管理。建立了以省為中心、市（州）為骨干、縣為基礎(chǔ)、第三方為補(bǔ)充的種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)體系。全省有資質(zhì)的種子檢測機(jī)構(gòu)共計(jì)33個(gè)，其中，有分子檢測資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)4個(gè)，居全國前列。每年組織各級農(nóng)業(yè)部門對重點(diǎn)企業(yè)、主導(dǎo)品種、重要市場和問題企業(yè)進(jìn)行抽查，開展種子質(zhì)量、品種真實(shí)性和轉(zhuǎn)基因抽檢，種子標(biāo)簽和使用說明、銷售臺(tái)賬及備案情況專項(xiàng)檢查工作。2017年，全省農(nóng)業(yè)部門出動(dòng)人員近3萬人次，檢查種子企業(yè)和經(jīng)營門市21000多家，抽查種子樣品7454個(gè)，共發(fā)現(xiàn)不合格樣品186個(gè)，樣品合格率達(dá)97.5%。各級農(nóng)業(yè)部門查處各類種子案件499起，查獲假劣種子47.238t，罰沒金額178萬元，挽回經(jīng)濟(jì)損失1250萬元。

2 取得成效

2.1 品種選育有所突破

《種子法》修訂實(shí)施以來，四川大力創(chuàng)新育種體制機(jī)制，強(qiáng)力推動(dòng)種業(yè)人才發(fā)展和科研成果權(quán)益改革，啟動(dòng)實(shí)施商業(yè)化聯(lián)合攻關(guān)育種項(xiàng)目，有力地支撐了四川三系雜交水稻、雜交油菜育種保持全國領(lǐng)先地位。

一是選育數(shù)量領(lǐng)先?！笆の濉币詠?，四川審定糧油作物品種460個(gè)，獲得國家審定糧油品種83個(gè)，品種選育數(shù)量居長江上游第一位。

二是品質(zhì)育種升級?！笆の濉币詠?，四川審定優(yōu)質(zhì)專用糧油品種148個(gè)，占審定品種的32.2%；其中，國標(biāo)二級優(yōu)質(zhì)稻品種5個(gè)。獲得國家審定的優(yōu)質(zhì)專用糧油品種51個(gè)，占審定品種的61.4%，其中，國標(biāo)一級優(yōu)質(zhì)稻品種4個(gè)、二級11個(gè)，改變了“蜀中無好米”的歷史。

三是專用育種加速?！笆の濉币詠?，四川在全國率先篩選出適宜機(jī)械化種植的油菜品種佳油JS-1，選育水稻、玉米、小麥、薯類和油菜專用型品種47個(gè)，比“十一·五”增加了近50%，

2.2 基地建設(shè)順利推進(jìn)

近年來，四川通過實(shí)施國家基地建設(shè)專項(xiàng)、制種大縣獎(jiǎng)補(bǔ)資金和四川財(cái)政種業(yè)提升工程項(xiàng)目，建成現(xiàn)代化水稻、玉米等優(yōu)勢作物制種基地1.80萬hm2，其中，2017年新建現(xiàn)代種業(yè)基地0.80萬hm2。初步形成了以川西平原為主的雜交水稻、雜交油菜制種優(yōu)勢區(qū)，以安寧河流域?yàn)橹鞯碾s交玉米制種優(yōu)勢區(qū)，以盆周山區(qū)和川西南高原為主的馬鈴薯良繁優(yōu)勢區(qū)。種子生產(chǎn)能力得到了有效提升，生產(chǎn)水平明顯提高。雜交水稻制種產(chǎn)量平均達(dá)到3.0t/hm2，高出全國平均產(chǎn)量450kg/hm2以上，制種優(yōu)勢更加明顯。2017年，雜交水稻制種面積穩(wěn)定在2.00萬hm2左右，年產(chǎn)種量5.7萬t。油菜、馬鈴薯常年制種面積分別達(dá)到2666.67萬hm2和2.67萬hm2，分別位居全國第二和第三。

2.3 主體培育得到加強(qiáng)

《種子法》修訂實(shí)施后，市場加強(qiáng)了對種業(yè)主體的培育，社會(huì)投資種業(yè)積極性明顯提高。目前，四川培育種業(yè)企業(yè)101家，其中，育繁推一體化企業(yè)6家，進(jìn)出口企業(yè)14家，平均注冊資本3392萬元，為2010年的3.5倍。共培育國家和省級龍頭企業(yè)10家、國家種業(yè)骨干企業(yè)4家。在企業(yè)主體的支撐下，四川作為國家雜交水稻種子生產(chǎn)基地的地位得到了鞏固；水稻、蔬菜和玉米種子遠(yuǎn)銷越南、孟加拉、巴基斯坦、印尼、尼泊爾和一些非洲國家，出口量超過8700t，創(chuàng)匯1.77億元。

2.4 監(jiān)管服務(wù)能力增強(qiáng)

四川通過建立健全種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、落實(shí)例行抽檢制度、建立種子質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等一系列質(zhì)量管理措施，種子質(zhì)量明顯提高，連續(xù)15年未出現(xiàn)重大種子質(zhì)量安全事故。2017年，四川主要農(nóng)作物種子質(zhì)量抽檢合格率達(dá)97.5%。同時(shí)，通過抓好品種試驗(yàn)、制種基地、生產(chǎn)企業(yè)和市場四個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了品種試驗(yàn)無非法轉(zhuǎn)基因品種參與、制種基地?zé)o非法轉(zhuǎn)基因種子生產(chǎn)、種子企業(yè)無非法轉(zhuǎn)基因種子加工、種子市場無非法轉(zhuǎn)基因種子銷售的目標(biāo)。

3 問題、建議與探索

在新《種子法》貫徹實(shí)施中，發(fā)現(xiàn)有部分措施無法落實(shí)或落實(shí)不夠，在具體工作中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，為此，四川在修訂《四川省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》時(shí)進(jìn)行了一些積極探索。

3.1 品種管理方面

一是新《種子法》實(shí)施后，主要農(nóng)作物品種試驗(yàn)由以前國家投資的“單軌制”轉(zhuǎn)向多渠道投資進(jìn)行新品種試驗(yàn)的“多軌制”，區(qū)試品種和規(guī)模出現(xiàn)“井噴”式增長，但涉及的人員和試點(diǎn)眾多，承試人員素質(zhì)參差不齊，少數(shù)試點(diǎn)未能按試驗(yàn)規(guī)程實(shí)施，加之有些試點(diǎn)基礎(chǔ)條件較差，因此造成試驗(yàn)結(jié)果不準(zhǔn)確，對參試品種評價(jià)不科學(xué)等問題。導(dǎo)致審定的品種很多，但多數(shù)品種在生產(chǎn)上卻是推而不廣。為此，新修訂的《四川省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》（以下簡稱“新《四川條例》”）第三十三條規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門所屬的種子管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開展種子從業(yè)人員培訓(xùn)工作。

二是新《種子法》明確了引種備案制度，但對不申請備案卻在市場銷售的品種無處罰依據(jù)，市場管理難度大；同時(shí)對引種品種只要求在擬引種區(qū)域開展不少于1個(gè)的適應(yīng)性、抗病性試驗(yàn)，對抗性無具體要求，對主要病害表現(xiàn)為高感的引種品種在推廣應(yīng)用中，存在極大的安全隱患。為此新《四川條例》第十二條規(guī)定了引種品種抗病性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)達(dá)到四川省品種審定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

三是新《種子法》實(shí)行了非主要農(nóng)作物品種登記制度，目前第一批規(guī)定了29種非主要農(nóng)作物需要登記，但各?。ㄊ小^(qū)）仍然還有一批種植面積大、經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的非主要農(nóng)作物未列入目錄，既不利于品種選育、推廣，也不利于種子、種苗市場的監(jiān)管。為此新《四川條例》第十二條規(guī)定了未列入登記目錄的品種，符合特異性、一致性、穩(wěn)定性要求的，選育者可以向四川省人民政府農(nóng)業(yè)主管部門申請認(rèn)定。

3.2 市場監(jiān)管方面

一是《種子法》賦予了農(nóng)業(yè)主管部門職能職責(zé)，但沒有明確具體的管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致一些地方在機(jī)構(gòu)改革中，將種子管理機(jī)構(gòu)裁撤、合并，使種子管理機(jī)構(gòu)上下不能對接，法律賦予的職責(zé)不能落實(shí)。為此新《四川條例》第四條規(guī)定了縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)作物種子工作，其所屬的種子管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體監(jiān)督管理工作，第三十三條還對種子管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了明確。

二是由于長期投入不足，種子檢測機(jī)構(gòu)設(shè)備老化缺失，人員配備不足，導(dǎo)致檢測機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)督檢驗(yàn)的能力較弱。另一方面，國家已出臺(tái)政策，從2017年4月1日起，凡是有財(cái)政撥款的檢測機(jī)構(gòu)不能進(jìn)行收費(fèi)檢測。為此，2017年12月，四川省農(nóng)業(yè)廳考核了1家第三方檢測機(jī)構(gòu)，并于2018年1月頒發(fā)了檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)合格證。2018年，該機(jī)構(gòu)成為四川省種子委托檢驗(yàn)的主力軍。同時(shí)，對具有資質(zhì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的市縣，在每年安排全省監(jiān)管經(jīng)費(fèi)時(shí)給予傾斜，充實(shí)完善了政企結(jié)合的種子質(zhì)量檢驗(yàn)體系，確保進(jìn)入市場的種子質(zhì)量得到有效監(jiān)管。

三是新《種子法》實(shí)施后，品種管理工作由原來事前或事中監(jiān)管逐步過渡到以事后監(jiān)管為主，因此，品種真實(shí)性監(jiān)管尤為重要。但《種子法》只要求國家層面建立種子標(biāo)準(zhǔn)樣品庫，全國各省市縣的種子監(jiān)管和執(zhí)法檢測均需到農(nóng)業(yè)部提取標(biāo)準(zhǔn)樣品，樣品提取程序繁雜，往來差旅成本高、耗時(shí)長，嚴(yán)重影響了監(jiān)管執(zhí)法工作效率。建議品種標(biāo)準(zhǔn)樣品實(shí)行國家和省級兩級管理制度，與品種審定實(shí)行國家和省兩級審定相適應(yīng)。

3.3 新品種推廣方面

新《種子法》本著簡政放權(quán)的原則，敞開了品種入市的大門，對激發(fā)品種創(chuàng)新、加快成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用具有重要意義。但是，大量新品種迅速涌入市場，對于種子使用者尤其是我國現(xiàn)階段的小農(nóng)戶來說，在擁有更多選擇權(quán)的同時(shí)，對優(yōu)良品種的選擇難度劇增。為此，新《四川條例》第三十三條規(guī)定了種子管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要，進(jìn)行新品種田間展示、示范，同時(shí)，對本行政區(qū)域種植品種的安全性進(jìn)行監(jiān)測，及時(shí)發(fā)布預(yù)警公告。建議國家進(jìn)一步出臺(tái)政策規(guī)范品種推廣原則，鼓勵(lì)加強(qiáng)品種審定（登記）后的示范推廣并及時(shí)跟蹤生產(chǎn)表現(xiàn)，最大限度地發(fā)揮優(yōu)質(zhì)新品種的增產(chǎn)、增效潛力。同時(shí)，讓不適合生產(chǎn)需要或存在生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的品種及時(shí)退出使用，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全。