制度資本視野下陜西自貿(mào)區(qū)的建設(shè)進展及評價

孫思陽+寇曉東

建設(shè)中國（陜西）自貿(mào)試驗區(qū)是國家制度創(chuàng)新布局的重大舉措，也是推進“一帶一路”倡議的重要支撐。經(jīng)過半年多的實踐，陜西自貿(mào)區(qū)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷虻氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度開始運行，以負面清單為核心的投資管理制度初步建立，以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度平穩(wěn)推進，同時也在加快形成可向全國復制推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗。但是，與四川自貿(mào)區(qū)比較，陜西自貿(mào)區(qū)在制度創(chuàng)新過程中仍存在若干問題。提升政府治理能力，明確制度創(chuàng)新路徑，是陜西自貿(mào)區(qū)加快發(fā)展的關(guān)鍵。

從2013年起，國家設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)，開始進行制度創(chuàng)新的重點布局，隨后相繼設(shè)立另外十余家自貿(mào)試驗區(qū)，旨在搶抓機遇以此促進制度創(chuàng)新，帶動經(jīng)濟增長。

2017年4月1日，中國（陜西）自由貿(mào)易試驗區(qū)正式掛牌運行，目標是經(jīng)過未來幾年的改革探索，形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，營造出國際化、法治化、便利化的營商環(huán)境。走出具有陜西內(nèi)陸特色的開放發(fā)展道路，打造出內(nèi)陸改革新高地。

筆者認為，陜西自貿(mào)區(qū)是一類重要的制度資本項目。因此本文側(cè)重從制度資本視角，對陜西自貿(mào)區(qū)的建設(shè)進展、創(chuàng)新路徑及發(fā)展建議等開展相關(guān)研究。

陜西自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新探索

截至2017年9月，陜西自貿(mào)區(qū)內(nèi)新增企業(yè)5219家，注冊資本1693.03億元。[1]其中，西安區(qū)域新增企業(yè)4497家（未含西咸新區(qū)），注冊資本1289.18億元。新增注冊資本1億元以上企業(yè)達118家，由此帶動西安四個開發(fā)區(qū)新增注冊資本呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。

據(jù)統(tǒng)計，僅2017絲綢之路國際博覽會期間，陜西自貿(mào)區(qū)共簽訂117個招商引資合同項目，投資總額近2500億元人民幣，其中外資項目22個，投資總額22.6億美元。[2]華僑城“城鎮(zhèn)化+旅游+文化”綜合項目、[3]世界蘋果中心、海航現(xiàn)代物流等一批千億級投資項目和交易平臺，三星西安項目二期、華為全球技術(shù)中心、亞馬遜、新松機器人等重大項目相繼落戶自貿(mào)區(qū)。

特別要強調(diào)的是，陜西自貿(mào)區(qū)始終堅持以制度創(chuàng)新為核心，西安市為此成立了8個專題工作組，圍繞金融創(chuàng)新、政府管理、經(jīng)濟合作、投資貿(mào)易、人文交流等領(lǐng)域重點開展制度創(chuàng)新，目前已梳理出18個創(chuàng)新案例，形成34項創(chuàng)新舉措。

1、行政審批制度創(chuàng)新

按照“成熟一批、下放一批”和“放得下、接得住、管得好”的原則，扎實推進向自貿(mào)區(qū)下放委托管理事項工作。同時緊扣“放管服”原則，向自貿(mào)區(qū)下放省級權(quán)限217項，市級權(quán)限103項。制定“十統(tǒng)一”標準改造升級自貿(mào)區(qū)綜合服務大廳，重點推出1455項服務事項“最多跑一次”。另外，針對創(chuàng)新政府管理方式，西安市已實現(xiàn)“一口受理，并聯(lián)審批，19事項聯(lián)辦”，并將辦理時間縮短至三個工作日。

2、金融體制機制創(chuàng)新

近期由陜西省自貿(mào)辦、中國人民銀行西安分行、國家外匯管理局陜西省分局印發(fā)的《金融服務中國（陜西）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的若干意見》，從金融政策方面著力推進人文交流和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國際以及金融改革創(chuàng)新合作。搭建跨境電子商務人民幣結(jié)算平臺——“通絲路”，支持銀行和符合條件的支付機構(gòu)為企業(yè)和個人提供跨境服務貿(mào)易貨物貿(mào)易、提供人民幣結(jié)算服務。提出支持“一帶一路”人文交流和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國際合作具體金融措施，體現(xiàn)了對陜西自貿(mào)區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。[4]

3、負面清單管理模式

外商在陜西自貿(mào)區(qū)內(nèi)投資，一律適用《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》。建立外商投資信息報告制度和外商投資信息公示平臺，強化探索外商投資實際控制人管理，提升外商投資全周期監(jiān)管的科學性、規(guī)范性和透明度。

4、貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新

完善運輸工具進出境和貨物進出口的應用功能，進一步優(yōu)化口岸監(jiān)管執(zhí)法流程和通關(guān)流程，實現(xiàn)資質(zhì)登記平臺功能、貿(mào)易許可，開展國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)。[5]實施的“聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管+庫位管理+實時核注”實現(xiàn)了24小時通關(guān)便利?！皣H貿(mào)易單一窗口”上線后，通關(guān)效率提升了30%-50%。另外，西安港與青島港海關(guān)檢驗檢疫部門正合力在近期打造兩港之間“一單到底”一站式通關(guān)監(jiān)管模式，促成交易成本費用明顯降低。

5、農(nóng)業(yè)合作領(lǐng)域創(chuàng)新

掛牌半年以來，陜西自貿(mào)區(qū)楊凌片區(qū)已在境外啟動建設(shè)了中美農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園、中哈現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園等多個園區(qū)，同時建立了綜合保稅區(qū)和國際農(nóng)業(yè)科技合作交流基地，組建面向“一帶一路”沿線國家的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作聯(lián)盟和全球農(nóng)業(yè)智庫聯(lián)盟。與此同時，大力發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易、農(nóng)業(yè)裝備制造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務業(yè)，積極培育以農(nóng)業(yè)為特色的外向型產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)世界知名農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新城市。

6、存在的不足

陜西自貿(mào)區(qū)掛牌半年來，在擴大投資開放、加快政府職能轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域已經(jīng)取得了一定成果，但也暴露出如下缺陷：

（1）創(chuàng)新力度不強。當前，陜西自貿(mào)區(qū)仍處于學習其他自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗的過程中，多數(shù)時間是跟在其他第三批獲批自貿(mào)區(qū)的改革步伐之后進行創(chuàng)新，不敢爭當排頭兵。其次，形成可復制可推廣的經(jīng)驗相對較少，與區(qū)域外先進地區(qū)的合作相對空白。

（2）管理結(jié)構(gòu)松散。省自貿(mào)辦作為協(xié)調(diào)機構(gòu)，實施與統(tǒng)籌規(guī)劃的空間有限。各片區(qū)管理機構(gòu)分散，辦事責任層層下放，上級領(lǐng)導無暇顧及、下層員工束手無策的現(xiàn)象較為普遍。因此導致辦事效率不高、創(chuàng)新進程緩慢等問題。

（3）服務水平滯后。雖然負面清單管理已經(jīng)成為政府服務企業(yè)的主體方式，但在實際操作過程中，不少政務人員仍然具有“審查”的工作慣性，坐等企業(yè)上門。另外，自貿(mào)區(qū)政策出臺較為頻繁，服務人員業(yè)務掌握的熟練水平?jīng)]有跟上政策的出臺，企業(yè)的辦事效率因此大幅降低。

陜西自貿(mào)區(qū)與四川自貿(mào)區(qū)的比較分析

四川與陜西兩省在地理上毗鄰，經(jīng)濟發(fā)展有相似之處，同為“一帶一路”倡議重要支點，因此本部分將同為第三批獲批的陜西、四川自貿(mào)區(qū)進行比較分析。endprint

1、四川自貿(mào)區(qū)的建設(shè)進展及制度創(chuàng)新

半年來，四川自貿(mào)區(qū)新增企業(yè)13078家，平均每天新增企業(yè)85家，注冊資本1824.7億元。其中1億元以上的項目131個，重點分布于總部經(jīng)濟、融資租賃、智能終端、文化旅游、現(xiàn)代物流、裝備制造、國際貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)。

目前四川借鑒了上海自貿(mào)區(qū)首批推出的14項制度，并已全部落地。通關(guān)便利化水平得到新的提升。早在2014年上半年，四川就率先在全國啟動學習上海自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗，并于半年后在全省全面展開。貿(mào)易便利化、投資管理、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)制度創(chuàng)新、金融、檢驗檢疫制度創(chuàng)新等五大領(lǐng)域27項改革事項已經(jīng)全部完成。另外，成都正建設(shè)人民幣跨境結(jié)算中心，[6]同時設(shè)立自貿(mào)區(qū)專柜，減少辦理業(yè)務過程中審批環(huán)節(jié)和需要提交的證明材料，為符合要求的自貿(mào)區(qū)開辟綠色通道。

四川自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)均建立了人才吸引機制。如成都雙流自貿(mào)區(qū)管理局在全國選聘了一批自貿(mào)試驗區(qū)領(lǐng)域的優(yōu)秀專家學者，并聘請外籍高端人才，成立了“自貿(mào)智庫”。成都高新區(qū)自貿(mào)辦也面向社會公開招聘自貿(mào)區(qū)管理人才。另外，四川自貿(mào)區(qū)還與廣東自貿(mào)區(qū)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，[7]雙方將以制度創(chuàng)新為核心，建立“信息共享、創(chuàng)新共推、模式共建”的合作機制。在貿(mào)易、投資、現(xiàn)代物流、金融等領(lǐng)域開展聯(lián)動、協(xié)同創(chuàng)新，形成新一批改革創(chuàng)新成果，更好地發(fā)揮示范帶動、服務全國的積極作用。此外，四川自貿(mào)區(qū)也與香港在金融等領(lǐng)域開展合作，借鑒其成功經(jīng)驗，建設(shè)更高更好的自貿(mào)區(qū)平臺。

目前，四川自貿(mào)試驗區(qū)已形成具有四川特色的改革舉措38項，同時《中國（四川）自由貿(mào)易試驗區(qū)第二批擬上報可復制可推廣經(jīng)驗清單》也已準備上報，其中成都天府新區(qū)片區(qū)高新區(qū)塊的“盈創(chuàng)動力科技金融服務模式”，成為全國推廣的科技金融改革創(chuàng)新經(jīng)驗之一。[8]該模式通過民間資金參與、政府引導、市場化運作，構(gòu)建了以“盈創(chuàng)動力科技金融大廈”和“天府之星”為支撐的信息載體和物理載體，搭建了以統(tǒng)借統(tǒng)還平臺貸款、政策性融資產(chǎn)品、創(chuàng)業(yè)投資、天使投資、私募股權(quán)投資為核心的股權(quán)融資服務、債權(quán)融資服務和增值服務三大服務體系，為中小企業(yè)提供全方位“一站式”投融資服務，著力緩解中小企業(yè)融資貴、融資難的問題。[9]

2、陜西自貿(mào)區(qū)與四川自貿(mào)區(qū)的比較及其啟示

與四川自貿(mào)區(qū)相比，陜西的創(chuàng)新理念相對滯后，無論是在企業(yè)招商數(shù)量和注冊資本，以及人才培養(yǎng)制度與區(qū)域外部合作的情況看，都相對速度較慢。針對以上情況，提出對陜西自貿(mào)區(qū)的以下啟示。

勇于突破現(xiàn)行條規(guī)和政策，授權(quán)各自貿(mào)區(qū)片區(qū)在既定目標與定位下大膽創(chuàng)新。以新加坡自由貿(mào)易區(qū)作為對標目標，有選擇性地借鑒其制度創(chuàng)新體系、模式監(jiān)管設(shè)計和相關(guān)政策。加大引智引資力度，落實國家人才戰(zhàn)略，加速國際化進程，提升面向高層次自貿(mào)區(qū)人才的服務體系。

積極與區(qū)域外先進地區(qū)進行戰(zhàn)略合作，形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)合、優(yōu)勢互補。如中哈邊境的霍爾果斯跨境自由貿(mào)易區(qū)，是“絲綢之路經(jīng)濟帶”最前沿，也是世界上首個跨境自由貿(mào)易和投資合作區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢得天獨厚，是我國西北地區(qū)最大的陸路一類口岸，也是中哈兩國開放的一級通商口岸。陜西自貿(mào)區(qū)與其合作，能夠發(fā)展先行先試的創(chuàng)新模式和提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型升級，雙方探索建立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作機制，共同加強對西部企業(yè)需求和經(jīng)濟發(fā)展形勢的分析研判，實現(xiàn)投資企業(yè)信息平臺、數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)共享。

陜西自貿(mào)區(qū)加快發(fā)展的對策建議

1、提升政府治理能力

在自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新改革進程中，加快政府職能轉(zhuǎn)變是一個側(cè)重點。[10]沒有政府職能的轉(zhuǎn)變，就很難有自貿(mào)區(qū)內(nèi)投資領(lǐng)域的進一步開放，貿(mào)易的發(fā)展方式也會很艱難。針對陜西自貿(mào)區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，本節(jié)主要針對加快政府職能轉(zhuǎn)變提出建議：

（1）強化業(yè)務培訓、提升服務水平。政府部門需要為企業(yè)提供事前、事中、事后的高效服務。窗口的受理人員需要通過定期或不定期的培訓，不斷提升業(yè)務能力水平，為企業(yè)提供準確的辦事流程和相關(guān)信息咨詢，真正起到便利企業(yè)和促進經(jīng)濟發(fā)展的作用。

（2）放寬市場準入與細化配套細則。新版的負面清單已經(jīng)出臺，陜西自貿(mào)區(qū)可以根據(jù)匹配度，分行業(yè)、條目細化和出臺配套政策方案，將流程標準化、政策透明化、責任主體明確化，打通政策的“最后一公里”。[11]

（3）建立政策落實協(xié)調(diào)機制。建議陜西省行業(yè)主管部門將更多審批權(quán)下放到自貿(mào)區(qū)，簡化審批流程并縮短審批時間。建立各部門協(xié)調(diào)機制，將協(xié)調(diào)落實到具體部門，避免企業(yè)浪費時間。

2、明確制度創(chuàng)新路徑

陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新對既有經(jīng)驗依賴過多，而觀念上的滯后也影響著創(chuàng)新的推進。因此，陜西自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要持續(xù)尋求突破。

（1）重點突破與協(xié)同推進相結(jié)合。陜西自貿(mào)區(qū)應先在貿(mào)易、金融等容易突破的領(lǐng)域進行政策的重點突破，最終帶動整個政策體系的變革。同時，各片區(qū)的政策創(chuàng)新及擴散應協(xié)同進行，不能搞“封閉主義”，只顧本片區(qū)的發(fā)展。

（2）制度創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。自貿(mào)區(qū)內(nèi)應更加強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度政策創(chuàng)新與動力的結(jié)合，同時創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和營商環(huán)境。讓企業(yè)成為創(chuàng)新主體，引導創(chuàng)新要素向企業(yè)聚集。自貿(mào)區(qū)內(nèi)可出臺相關(guān)舉措，強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體地位，促進企業(yè)創(chuàng)新能力的提升。

（3）自主創(chuàng)新和外部學習相結(jié)合。一方面，陜西自貿(mào)區(qū)要學習其他國家及地區(qū)的優(yōu)惠政策及經(jīng)驗，如在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)設(shè)立集中物流服務、規(guī)定產(chǎn)品內(nèi)銷比例等。另一方面，由于陜西的文化背景及地理位置與其他地區(qū)不同，因此不能重復別人走過的路，要根據(jù)實際在某些領(lǐng)域標新立異，為其他自貿(mào)區(qū)提供可借鑒的經(jīng)驗。[12]

結(jié) 語

建設(shè)陜西自貿(mào)區(qū)，是我國對標國際高標準貿(mào)易規(guī)則、深化改革和擴大開放的重要舉措。陜西自貿(mào)區(qū)下一階段的重要使命，[13]就是要強化以制度創(chuàng)新為主要內(nèi)容的供給側(cè)改革，為國內(nèi)外投資者和企業(yè)家在陜西自貿(mào)區(qū)內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提供真正與國際接軌的營商環(huán)境。為此，需要加強改革系統(tǒng)集成，做強人文交流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等特色，發(fā)揮在中國西部的輻射帶動作用，盡快形成可復制可推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗。endprint

參考文獻

[1]陜西自貿(mào)區(qū)新增注冊企業(yè)5219戶，http：//sn.ifeng.com/a/20170915/5996913_0.shtml.

[2]打造“一帶一路”核心區(qū) 陜西駛?cè)搿白汾s超越”快車道，http：//news.ishaanxi.com/2017/0602/659897.shtml.

[3]“引進來 走出去”陜西自貿(mào)區(qū)平臺優(yōu)勢盡顯，http：//sh.qihoo.com/pc/detail？check=cb22ba451e9e0a90&sign=360_e39369d1&url=http：//zm.news.so.com/c1e28345a13491e31219a8bbf375b0bf.

[4]李濱.36條金融舉措服務陜西自貿(mào)區(qū)，http：//news.163.com/17/0814/01/CROUQBI900018AOP.html.

[5]西安海關(guān)發(fā)布《中國陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)海關(guān)監(jiān)管方案（試行）》，http：//www.sohu.com/a/136611767_160914.

[6]金融支持四川自貿(mào)區(qū)建設(shè) 成都片區(qū)出臺實施細則，http：//district.ce.cn/newareaqyzx/201710/11/t20171011_26504106.shtml.

[7]四川自貿(mào)區(qū)與廣東簽署自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略合作協(xié)議，http：//sh.qihoo.com/pc/detail？check=376cf6fe5fe41c75&sign=360_e39369d1&url=http：//zm.news.so.com/61189afbe2b74c6cbfabd679d6534d23.

[8]成都高新自貿(mào)試驗區(qū)盈創(chuàng)動力模式獲全國推廣， http：//www.sohu.com/a/193525996_115239.

[9]中國（四川）自貿(mào)試驗區(qū)官網(wǎng)，http：//www.sccom.gov.cn/web/zmq/home.

[10]趙紅軍. 政府治理能力現(xiàn)代化是自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的核心[J].中國金融家，2014（5）.

[11]羅月領(lǐng).中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)政策創(chuàng)新的路徑依賴和路徑選擇[J].上海金融學院學報，2013（5）.

[12]王全興，王鳳巖.我國自貿(mào)區(qū)社會組織建設(shè)的制度創(chuàng)新初探[J].上海財經(jīng)大學學報，2014（6）.

[13]王偲瑤，馬淑媛.陜西自貿(mào)區(qū)百日之變，http：//www.shaanxiftz.gov.cn/wzxw/zAz6be.htm.

作者簡介

孫思陽 西北工業(yè)大學人文與經(jīng)法學院公共管理系研究生endprint