促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的財(cái)稅政策研究

劉雪

京津冀協(xié)同發(fā)展是一項(xiàng)關(guān)乎我國(guó)千年大計(jì)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，主要有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：發(fā)展、協(xié)調(diào)和共同。發(fā)展是各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平均有所提升，綜合實(shí)力均能增強(qiáng)；協(xié)調(diào)是個(gè)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)水平和諧發(fā)展，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；共同就是各地區(qū)間相互促進(jìn)，共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共贏。財(cái)稅政策是引導(dǎo)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要措施，通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金或積極的財(cái)政政策有效地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局，通過(guò)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)提升落后地區(qū)的發(fā)展水平。

一、當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不均衡

從（表1）中可以看出，河北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)京津地區(qū)落后。從地區(qū)面積和人口數(shù)量來(lái)看，河北省遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)北京市和天津市，但人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入和人均財(cái)政收支要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北京市和天津市，和彼此間的地區(qū)面積、人口資源不成比例。

（二）京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

一直以來(lái)，京津冀許多產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)較激烈，尤其是工業(yè)與制造業(yè)企業(yè)，在北京、天津和河北都廣泛分布，缺乏有效協(xié)調(diào)。

2016年北京市第三產(chǎn)值占北京地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重的80.3%，分別是天津市、河北省的1.48倍和1.92倍，北京市第三產(chǎn)業(yè)位居首位，主要是科技和金融產(chǎn)業(yè)。北京的投資產(chǎn)生效率GDP遠(yuǎn)高于天津河北地區(qū)。從數(shù)據(jù)分析，京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局分化嚴(yán)重，“分灶吃飯”的財(cái)稅體制嚴(yán)重阻礙產(chǎn)業(yè)合理的布局。

（三）京津冀地區(qū)公共服務(wù)水平差距較大

公共服務(wù)是維持社會(huì)成員最基本的生存和發(fā)展權(quán)而提供的公共服務(wù)。就居民最低生活保障服務(wù)而言，京津冀差距較大。從2016年城鎮(zhèn)居民最低生活保障服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)看，京津冀之間的差距是1.59：1.55：1。從農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)看，京津冀差距是2.86：2.69：1，差距較為明顯。

（四）京津冀地區(qū)財(cái)政能力差距較大

人均財(cái)政收支明顯不均衡。2016年的京津冀三地人均財(cái)政收入數(shù)據(jù)分析，北京市的人均財(cái)政收入分別是天津市、河北省的0.98倍和6.13倍，尤其是北京和河北人均財(cái)政收入相差較大。2016年的京津冀三地人均財(cái)政支出數(shù)據(jù)分析，北京市人均支出分別是天津市的1.2倍和3.55倍。人均財(cái)政支出不平衡也體現(xiàn)人均的公共服務(wù)水平差異較大，直接影響著京津冀協(xié)同發(fā)展。

二、產(chǎn)生京津冀發(fā)展失衡問(wèn)題的原因

（一）財(cái)稅體制的協(xié)調(diào)控制能力較低

現(xiàn)行財(cái)政體制的明顯特征是“分灶吃飯”財(cái)政政策局面，行政地區(qū)各自謀求自身利益的最大化。在重視合作、共同發(fā)展的新環(huán)境下，當(dāng)前的財(cái)政體制阻礙了地區(qū)協(xié)同發(fā)展，例如北京需要解決生態(tài)涵養(yǎng)問(wèn)題，要求環(huán)京津的河北省地區(qū)嚴(yán)格限制工業(yè)發(fā)展，卻又難以提供足夠的生態(tài)涵養(yǎng)財(cái)政補(bǔ)償。利益分割的財(cái)政政策使地區(qū)間財(cái)政收支差異較大，而財(cái)政收支又與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相緊密聯(lián)系，這一差異阻礙了京津冀地區(qū)在產(chǎn)業(yè)分布、公共服務(wù)、生態(tài)涵養(yǎng)等方面的協(xié)同發(fā)展。

（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

從京津冀三地的生產(chǎn)總值以及人口和財(cái)政支出情況差距較為明顯，2016年，河北省總?cè)丝?470萬(wàn)人，分別為北京市、天津市人口總數(shù)的3.4倍和4.8倍。河北省生產(chǎn)總值為31827.86億元，分別為北京市、天津市的1.27倍和1.8倍。從數(shù)據(jù)分析得到，三地單位人口創(chuàng)造的生產(chǎn)總值極為不平衡。在財(cái)政支出方面，河北省負(fù)擔(dān)著比北京多2倍多的人口公共服務(wù)職能，財(cái)政支出卻還比北京市少123.4億元。因此，河北省面臨較大的財(cái)政支出壓力，河北省不屬于享受?chē)?guó)家財(cái)政優(yōu)惠地區(qū)，也不屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，同時(shí)養(yǎng)護(hù)京津周邊生態(tài)環(huán)境的責(zé)任和財(cái)政支出卻要河北省獨(dú)立承擔(dān)。2016年北京市財(cái)政收入分別是天津、河北的1.37倍和1.78倍，凸顯了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡與財(cái)政事權(quán)不適應(yīng)的問(wèn)題。（表3）

（三）生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)補(bǔ)償不足使得區(qū)域發(fā)展更加不均衡

在生態(tài)治理保護(hù)中，由于京津冀行政地位的不對(duì)等，形成以保護(hù)首都生態(tài)要素為重點(diǎn)，忽略河北生態(tài)涵養(yǎng)，直接影響經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入，加劇河北部分地區(qū)貧困。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不足導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題加劇，影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。

（四）稅收征管制度制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移

現(xiàn)行的稅收征管制度對(duì)工業(yè)產(chǎn)業(yè)稅收實(shí)行屬地征收，而對(duì)如電信、銀行等機(jī)構(gòu)征收高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)稅收往往歸企業(yè)總機(jī)構(gòu)所在地統(tǒng)一繳納。當(dāng)前的財(cái)稅政策驅(qū)使地方政府追逐利益最大化，為保證各自財(cái)政收入的增長(zhǎng)，河北省傾向于低端的工業(yè)發(fā)展，建設(shè)工業(yè)園地，引進(jìn)工業(yè)企業(yè)。

三、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的財(cái)稅政策及建議

要實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，首先是要解決好利益協(xié)調(diào)的問(wèn)題，必須打破行政區(qū)域和制度上的壁壘，從頂層設(shè)計(jì)上，優(yōu)化協(xié)同發(fā)展環(huán)境，利用優(yōu)化的、統(tǒng)一的、合理的財(cái)稅政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮三地的功能和定位作用，推進(jìn)協(xié)同發(fā)展。

（一）采用適度的財(cái)政均等化，提升欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，提高公共服務(wù)水平

在消除人均財(cái)政水平差距的同時(shí)，注意協(xié)同發(fā)展中財(cái)政均等化的適度性，以適度的財(cái)政均等，提高相對(duì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)資源要素合理流動(dòng)，優(yōu)化資源配置，進(jìn)而促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。

1.實(shí)施有條件的和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)財(cái)政均等化。一是由于京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落差較大，區(qū)域間的財(cái)政能力存在明顯的差異，公共支出方面具有較大的成本的差異，如果單純依賴(lài)測(cè)算人均財(cái)政收支，能難體現(xiàn)公共支出方面的差異。建議通過(guò)實(shí)施有條件的和橫向轉(zhuǎn)移支付，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后河北省提供充足的財(cái)政能力，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)達(dá)到縮小財(cái)政能力差距，提升河北省公共服務(wù)水平，吸引生產(chǎn)要素，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)政相對(duì)均等化，進(jìn)一步推動(dòng)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展。二是在京津冀區(qū)域投資稅收分享的基礎(chǔ)上，針對(duì)河北省為京津提供水資源和綠色生態(tài)環(huán)境所做的貢獻(xiàn)，京津兩市作為資源和環(huán)境的受益者，給予提供資源和環(huán)境的河北省相應(yīng)的資源和利益補(bǔ)償，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資”的合作補(bǔ)償原則，建立包括成本分擔(dān)和理應(yīng)補(bǔ)償在內(nèi)的京津冀地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。

2.調(diào)整和完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。一是對(duì)轉(zhuǎn)移支付調(diào)控所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)搞好定量設(shè)計(jì)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，把地方政府間的人均公共財(cái)力差距逐漸縮小到1～1.5倍之間，使絕大部分的政府人均公共財(cái)力處于相對(duì)均等的水平。二是繼續(xù)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，清理和減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付類(lèi)別，降低專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，把壓縮掉的轉(zhuǎn)移支付合并到一般轉(zhuǎn)移支付資金中，增加中央對(duì)地方的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付資金，切實(shí)減輕地方政府的財(cái)政壓力，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化提供財(cái)力保障。三是中央政府根據(jù)京津冀三地的財(cái)政需要和發(fā)展定位不同，通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付政策解決地方財(cái)政能力不足。

（二）探索京津冀協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新財(cái)稅政策

1.建立合理的稅收共享協(xié)調(diào)體制和稅收優(yōu)惠政策，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)布局戰(zhàn)略進(jìn)程中，轉(zhuǎn)移地和承接地雙方達(dá)成稅收對(duì)象、征收環(huán)節(jié)、納稅地點(diǎn)、稅收共享協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，還應(yīng)制定促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的特別稅收政策，做好產(chǎn)業(yè)輸出和輸入地的稅收政策安排，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.京津冀地區(qū)稅收分享范圍逐漸擴(kuò)大。根據(jù)《京津冀協(xié)同產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》的規(guī)定，納入分享稅種包括增值稅、企業(yè)所得稅地方分成部分。京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中會(huì)涉及到區(qū)域化資源配置問(wèn)題。地方政府應(yīng)該著重消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅，改變稅收分配結(jié)構(gòu)，減少地方政府的干預(yù)能力，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。

3.建立區(qū)域特別稅收體制。一是可以考慮對(duì)能帶來(lái)高稅收的產(chǎn)業(yè)向地區(qū)生產(chǎn)總值較低的河北地區(qū)轉(zhuǎn)移進(jìn)行激勵(lì)，幫助河北解決財(cái)政、就業(yè)問(wèn)題，并促進(jìn)河北的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。二是根據(jù)區(qū)域不同的功能布局，通過(guò)對(duì)各個(gè)功能區(qū)域制定有針對(duì)性的財(cái)稅、金融政策來(lái)引導(dǎo)功能布局的形成。endprint